3 articles publiésen droit FR · LU · EU · MC · AD. Commentaires d'arrêt, fiches pratiques, chroniques. Chaque publication expose hash SHA-256, versioning semver, scope explicite, reasoning chain et 10 MCP tools pour les LLM (cf. charte scientifique).
# Tribunal Suprême de Monaco, 17 mai 2010, n° 2457 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 17 mai 2010, n° 2457 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2010/05-17-2457)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre de la police administrative spéciale régissant l'accès et l'exercice des activités économiques réglementées sur le territoire monégasque, et plus singulièrement de la profession de chauffeur de taxi. À l'origine de l'affaire, Monsieur A. G. exerçait en Principauté de Monaco la profession d'artisan chauffeur de taxi sous le numéro de licence ou d'homologation 37. Cette activité était exercée en vertu d'une autorisation administrative régulière, délivrée par le Ministre d'État par application des dispositions de l'article 5 de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991 concernant l'exercice de certaines activités économiques et juridiques. Le 21 février 2006, Monsieur A. G. a été victime d'un accident qui a entraîné son placement en situation d'arrêt de travail. Afin d'assurer la continuité de l'exploitation de la licence durant cette période d'incapacité temporaire, son fils, Monsieur J. G., a sollicité et obtenu de l'Administration l'autorisation de remplacer son père pendant la durée de cet arrêt de travail, soit durant une période s'étendant du 9 mars 2006 au 30 novembre 2007. Toutefois, ainsi qu'il ressort des éléments exposés par le Ministre d'État dans le cadre de l'instruction contentieuse, cette période de remplacement n'a pas été exempte de difficultés. Durant l'exercice temporaire de cette activité entre mars 2006 et novembre 2007, Monsieur J. G. a été tenu pour responsable de plusieurs incidents survenus tant avec des clients qu'avec des représentants des services de police. Ces faits ont conduit le Directeur de la Sûreté Publique à lui adresser un avertissement solennel le 24 juillet 2007. À l'issue de la période d'arrêt de travail complet, le 30 novembre 2007, Monsieur A. G. n'a été en mesure de reprendre son activité professionnelle qu'à mi-temps. Face à cette incapacité partielle de son père, Monsieur J. G. a entrepris des démarches en vue de lui succéder définitivement. Par une lettre datée du 26 novembre 2007, il a officiellement sollicité auprès des autorités monégasques l'autorisation d'exercer la profession de chauffeur de taxi sous le numéro d'homologation 37, au lieu et place de son père. Par une décision notifiée par lettre recommandée avec accusé de réception en date du 22 janvier 2008, le Ministre d'État a opposé un refus à cette demande d'autorisation, décision motivée par les « renseignements recueillis à son encontre ». Un recours gracieux a alors été formé à l'encontre de ce refus initial par une lettre du 31 janvier 2008. Ce recours gracieux a fait l'objet d'une décision expresse de rejet de la part du Ministre d'État le 19 mars 2008, confirmée au père du requérant, Monsieur A. G., à cette même date. Aucun recours contentieux n'ayant été introduit devant le Tribunal Suprême dans le délai légal à l'encontre des décisions des 22 janvier et 19 mars 2008, ce refus initial est devenu définitif. Ultérieurement, plusieurs démarches ont été entreprises pour tenter de fléchir la position de l'Administration. D'une part, selon les affirmations du requérant, l'Association des Taxis, syndicat représentant la profession en Principauté, est intervenue officiellement auprès des autorités administratives afin qu'elles reviennent sur cette décision de refus, en mettant en avant les qualités humaines et professionnelles de l'intéressé. Dans ce cadre, une réunion s'est tenue le 14 juillet 2008 en présence de Monsieur G. T., Conseiller de Gouvernement. D'autre part, le 1er décembre 2008, Monsieur A. G. a sollicité une nouvelle fois que son fils soit autorisé à le remplacer à titre temporaire, demande qui s'est heurtée à une nouvelle décision de refus intervenue le 11 décembre 2008. En outre, le requérant s'est prévalu de ce que l'Inspection des Taxis aurait dressé, le 19 février 2009, un procès-verbal attestant de sa bonne conduite dans son emploi de transport de personnes. C'est dans ce contexte que, par un courrier du 22 janvier 2009 (présenté au mois de février 2009 selon la requête initiale), Monsieur J. G. a saisi l'Administration d'une nouvelle demande tendant aux mêmes fins que celle du 26 novembre 2007, à savoir l'autorisation d'exercer la profession de chauffeur de taxi sous le numéro d'homologation 37 en lieu et place de son père. Par une lettre en date du 6 février 2009, adressée au nom et pour le compte du Ministre d'État, la Direction de l'Expansion Économique a accusé réception des pièces complémentaires fournies par le demandeur et a déclaré, de ce fait, sa demande recevable en précisant qu'elle allait faire l'objet d'une instruction. Cependant, au terme de cet examen, par une lettre recommandée avec accusé de réception datée du 27 avril 2009, le Directeur de l'Expansion Économique a rejeté la demande d'autorisation. Le motif avancé dans ce courrier résidait dans la circonstance « qu'après examen par les services compétents, cette nouvelle demande d'autorisation n'apporte aucun élément nouveau par rapport à votre première demande du 26 novembre 2007 », l'auteur de l'acte concluant à l'adresse du demandeur : « Par conséquent, je vous invite à vous reporter à la décision prise par S.E. M. le Ministre d'État le 22 janvier 2008 ». ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant la légalité de cette ultime fin de non-recevoir administrative, Monsieur J. G., représenté par Maître Frank Michel, avocat-défenseur près la Cour d'appel de Monaco, a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir. Sa requête, enregistrée au Greffe Général le 29 juin 2009, tendait à l'annulation de la décision prise par le Directeur de l'Expansion Économique le 27 avril 2009 lui refusant l'autorisation d'exercer la profession de chauffeur de taxi sous le numéro d'homologation 37 en remplacement de son père. À l'appui de son recours en annulation, le requérant soulevait un moyen unique de légalité externe, tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte attaqué, tout en anticipant et en combattant dans sa requête, puis dans son mémoire en réplique enregistré le 7 octobre 2009, la fin de non-recevoir liée au caractère confirmatif de l'acte. Sur le terrain de la recevabilité de son recours, Monsieur J. G. soutenait que la lettre du 27 avril 2009 constituait une décision nouvelle susceptible de recours, et non un acte purement confirmatif de la décision du 22 janvier 2008 devenue définitive. Rappelant la jurisprudence du Tribunal Suprême selon laquelle un administré conserve toujours la faculté de présenter une demande identique lorsqu'il dispose d'éléments supplémentaires non pris en compte lors de la demande initiale et que le contexte a évolué, il arguait de l'existence de modifications dans les circonstances de fait postérieurement au refus initial. Il invoquait à ce titre deux éléments nouveaux : d'une part, l'intervention solennelle de l'Association des Taxis auprès des autorités lors de la réunion du 14 juillet 2008 pour attester de sa conduite exemplaire ; d'autre part, le procès-verbal dressé le 19 février 2009 par l'Inspection des Taxis, organe administratif officiel de contrôle de la profession, confirmant sa bonne conduite et son comportement irréprochable. Selon lui, même si les demandes de 2007 et de 2009 avaient un objet et une cause identiques, elles intervenaient dans un contexte factuel différent. Le requérant ajoutait que la preuve du caractère nouveau de la situation était rapportée par le comportement de l'Administration elle-même, laquelle avait expressément déclaré sa demande recevable par la lettre du 6 février 2009 en indiquant qu'elle serait instruite conformément à l'article 5 de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991. Il estimait dès lors paradoxal et contradictoire pour l'Administration de soutenir devant le juge que la demande était irrecevable après avoir écrit le contraire au stade administratif. Sur le fond du droit (plus exactement sur la légalité externe de l'acte), Monsieur J. G. invoquait la violation de l'article 5 de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991 modifiée. Il faisait valoir qu'en vertu de ce texte législatif — que l'Administration avait elle-même visé dans sa lettre du 6 février 2009 —, les personnes physiques souhaitant exercer une activité réglementée à Monaco doivent obtenir une autorisation administrative que seul le Ministre d'État est compétent pour accorder ou refuser dans le délai de trois mois à compter de la notification de la recevabilité de la demande. Dès lors que la décision du 27 avril 2009 avait été prise et signée non par le Ministre d'État personnellement, mais par le Directeur de l'Expansion Économique, elle émanait d'une autorité administrative incompétente et encourait l'annulation pour excès de pouvoir. Dans sa réplique, le requérant précisait qu'à supposer même que le texte applicable fût l'article 2 de l'Ordonnance Souveraine n° 1.720 du 4 juillet 2008 invoqué en défense, ce dernier renvoyait également à la compétence exclusive du Ministre d'État. Enfin, il soutenait qu'en toute hypothèse, quand bien même la décision attaquée serait regardée comme confirmative de celle du 22 janvier 2008, elle n'en devait pas moins émaner d'une autorité compétente. En défense, le Ministre d'État, représenté par Maître Molinié, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France, a déposé une contre-requête enregistrée le 4 septembre 2009, suivie d'une duplique enregistrée le 16 novembre 2009, concluant au rejet de la requête. À titre principal, l'autorité administrative opposait une fin de non-recevoir tirée de l'irrecevabilité de la requête, en tant qu'elle était dirigée contre une décision purement confirmative d'une décision antérieure devenue définitive. Le Ministre d'État exposait que la décision du 22 janvier 2008 et la lettre du 27 avril 2009 avaient rigoureusement le même objet et la même cause, et qu'aucune modification des circonstances de droit ou de fait n'était intervenue dans l'intervalle. C'était précisément le sens des termes employés par le Directeur de l'Expansion Économique invitant l'intéressé à se reporter à la décision ministérielle du 22 janvier 2008 faute d'élément nouveau. L'Administration soulignait que le requérant alléguait vainement de prétendus faits nouveaux, en insistant particulièrement, tant en contre-requête qu'en duplique, sur la circonstance rédhibitoire que l'attestation ou procès-verbal de « bonne conduite » prétendument délivré par l'Inspection des Taxis le 19 février 2009 n'était pas produit et n'avait jamais été versé aux débats, outre qu'il ne saurait en aucun cas constituer un élément nouveau. S'agissant de la lettre du 6 février 2009 déclarant la demande « recevable », le Ministre d'État expliquait que cette mention administrative signifiait uniquement qu'après réception des pièces complémentaires manquantes, le dossier était devenu formellement complet et pouvait être instruit, la recevabilité administrative du dossier n'impliquant nullement la recevabilité de la requête contentieuse en annulation. Il invoquait à l'appui de sa démonstration la jurisprudence du Conseil d'État français selon laquelle la circonstance qu'une décision ait été prise « sur instruction nouvelle » n'est pas de nature à lui retirer son caractère purement confirmatif. À titre purement subsidiaire, en réponse à l'unique moyen d'annulation, le Ministre d'État rectifiait tout d'abord le fondement textuel applicable au litige. Il faisait valoir que les dispositions régissant la matière à la date de l'acte attaqué étaient celles de l'article 2 de l'Ordonnance Souveraine n° 1.720 du 4 juillet 2008 modifiée, relative à la réglementation des taxis, des véhicules de remise et des véhicules de service en ville, lequel subordonne l'exploitation des taxis à une autorisation délivrée par le Ministre d'État en vertu de l'article 3 du même texte. Sur le grief d'incompétence, la défense soutenait que le Directeur de l'Expansion Économique n'avait pris aucune décision nouvelle et s'était borné à renvoyer le demandeur à se reporter à la décision prise par le Ministre d'État le 22 janvier 2008. La lettre du 27 avril 2009 étant dépourvue de portée décisoire autonome et n'ayant qu'une nature confirmative, aucun vice d'incompétence ne pouvait être utilement dénoncé à son encontre. Sur le plan de l'instruction juridictionnelle, par une ordonnance du 10 août 2009, le Président du Tribunal Suprême a désigné Monsieur José Savoye, membre titulaire, en qualité de rapporteur. Par une seconde ordonnance du 23 mars 2010, l'affaire a été renvoyée à l'audience du 3 mai 2010, lors de laquelle ont été entendus le rapporteur, les conseils des parties ainsi que le Procureur Général en ses conclusions. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La configuration du litige soumettait au Tribunal Suprême une question classique mais fondamentale de procédure administrative contentieuse, touchant à l'articulation entre la recevabilité du recours pour excès de pouvoir et l'examen des moyens de légalité externe d'ordre public tels que l'incompétence. Le problème juridique central pouvait être formulé de la manière suivante : le courrier par lequel le directeur d'un service administratif (le Directeur de l'Expansion Économique) rejette une nouvelle demande d'autorisation d'exercer une activité économique réglementée (chauffeur de taxi) en invitant le demandeur à se reporter à une décision de refus antérieure et devenue définitive prise par l'autorité investie du pouvoir de décision (le Ministre d'État), au motif qu'aucun élément nouveau n'est intervenu, constitue-t-il une décision nouvelle susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir — notamment aux fins de faire sanctionner l'incompétence de son signataire au regard de l'article 5 de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991 —, dès lors que l'Administration avait préalablement déclaré ce nouveau dossier de demande administrativement recevable et que le requérant allègue, sans toutefois les établir devant le juge, des faits nouveaux relatifs à son comportement professionnel ? En d'autres termes, il s'agissait de déterminer les conditions exactes dans lesquelles un acte administratif de refus est qualifié de décision purement confirmative faisant obstacle à la réouverture du délai de recours contentieux, et de préciser si la charge de la preuve de la modification des circonstances de fait pèse sur l'administré au point de neutraliser, en cas de défaillance probatoire, tant l'effet de l'instruction administrative préalable que l'examen du moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte confirmatif. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Siégeant et délibérant en assemblée plénière au titre de sa compétence en matière de contentieux administratif (visant l'article 90 B de la Constitution ainsi que l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée), le Tribunal Suprême choisit de trancher le litige exclusivement sur le terrain de la recevabilité de la requête. Ce faisant, il accueille la fin de non-recevoir opposée à titre principal par le Ministre d'État, ce qui le dispense d'examiner au fond le moyen unique d'annulation tiré de l'incompétence du Directeur de l'Expansion Économique. Le raisonnement développé par la Haute Juridiction monégasque s'articule en cinq considérants d'une grande rigueur syllogistique. Dans un premier temps, le Tribunal Suprême fixe le cadre légal applicable à la demande administrative initiale en rappelant la teneur de l'article 5 de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991 modifiée concernant l'exercice de certaines activités. Il relève que cette disposition législative subordonne l'exercice de telles activités à l'obtention d'une autorisation délivrée par le Ministre d'État dans un délai de trois mois à compter de la notification de la recevabilité de la demande. On notera au passage que, bien qu'ayant visé à la fois la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991 et l'Ordonnance Souveraine n° 1.720 du 4 juillet 2008 dans les visas de sa décision, le Tribunal fonde le premier considérant de sa motivation sur le seul article 5 de la loi de 1991, texte sous l'empire duquel la décision initiale de 2008 avait été prise et auquel l'Administration s'était référée lors du dépôt de la seconde demande en février 2009. Dans un deuxième temps, le juge procède au constat de l'existence d'une décision administrative antérieure et de son statut procédural. Il relève que, par sa décision du 22 janvier 2008, le Ministre d'État a opposé un refus à la demande présentée par Monsieur J. G. par lettre du 26 novembre 2007 visant à être autorisé à exercer la profession de chauffeur de taxi sous le numéro d'homologation 37 en remplacement de son père, Monsieur A. G. Le Tribunal constate souverainement que « cette décision est devenue définitive », faute d'avoir été contestée par la voie du recours contentieux dans les délais requis après le rejet du recours gracieux du 19 mars 2008. Dans un troisième temps, le Tribunal Suprême énonce la règle de principe gouvernant le régime contentieux des décisions confirmatives en droit administratif monégasque. Dans un considérant de principe particulièrement net, il pose « qu'une décision qui se borne à réaffirmer une décision antérieure devenue définitive, en l'absence de modification des circonstances de fait ou de droit ayant une incidence sur l'appréciation des droits du requérant, est purement confirmative et ne peut ouvrir un nouveau délai de recours contentieux ». La juridiction définit ainsi avec précision le critère de l'acte confirmatif : il faut, d'une part, une identité d'objet se traduisant par la simple réaffirmation d'un acte antérieur définitif et, d'autre part, une stabilité du contexte juridique et factuel, étant précisé que seul un changement de circonstances « ayant une incidence sur l'appréciation des droits du requérant » est susceptible de briser le caractère confirmatif de la nouvelle prise de position de l'Administration. Dans un quatrième temps, le juge applique cette grille d'analyse aux circonstances de l'espèce, en plaçant la question de la charge et de l'administration de la preuve au cœur de sa qualification. Il relève que, pour saisir le Directeur de l'Expansion Économique le 22 janvier 2009 d'une nouvelle demande « tendant aux mêmes fins » que la précédente, Monsieur J. G. « a allégué de faits nouveaux qu'il n'a pas établis ». Ce constat fait directement écho aux écritures du Ministre d'État qui soulignaient que le procès-verbal prétendument favorable dressé par l'Inspection des Taxis le 19 février 2009 n'avait jamais été produit ni versé aux débats par le requérant. Le Tribunal poursuit en constatant que c'est précisément en se fondant sur cette absence d'élément nouveau que le Directeur de l'Expansion Économique, par la lettre attaquée du 27 avril 2009, s'est limité à inviter Monsieur J
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 13 mars 2014, n° 11977 > **Décision commentée :** Tribunal de Première Instance de Monaco, 13 mars 2014, n° 11977 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/2014/03-13-11977)) ## Faits et procédure Une passagère de nationalité américaine, Mme TR, a souscrit un « contract of passage » daté du 10 avril 2008 pour une croisière dans le Pacifique Sud, au départ et à destination de Papeete (Tahiti), à bord du voilier « Star Flyer », du 5 au 25 mai 2008. Le 16 mai 2008, lors d'une escale aux îles Cook, au retour d'une excursion à terre, une forte vague a projeté la chaloupe transportant les époux TR contre la passerelle d'accès au navire. La main gauche de la demanderesse a été écrasée, causant de graves lésions. Elle a été prise en charge dans un dispensaire des îles Cook, puis transférée le 18 mai 2008 dans un hôpital de Los Angeles où plusieurs interventions chirurgicales ont été pratiquées. Par exploit du 12 mai 2009, Mme TR a assigné devant le Tribunal de première instance de Monaco la SAM Star Clippers Monaco et la SA de droit luxembourgeois Luxembourg Shipping Services SA. Elle sollicitait la réparation in solidum de son préjudice, notamment 137 482,43 dollars américains de frais médicaux, une expertise médicale et une provision de 50 000 euros. Les défenderesses ont soulevé plusieurs fins de non-recevoir et de mise hors de cause. Elles ont également contesté la recevabilité de certaines pièces : une liste de dépenses rédigée en anglais sans traduction, et trois attestations dactylographiées. ## Question de droit Le tribunal devait trancher plusieurs questions : 1. Le délai de quinze jours prévu à l'article L. 524-19, alinéa 4, du Code de la mer pour les protestations écrites en cas de dommage corporel peut-il être aménagé par une clause contractuelle prévoyant un délai de six mois ? 2. La SAM Star Clippers Monaco, qui n'était ni propriétaire ni armateur du navire, peut-elle être mise hors de cause ? 3. Quel est le régime de la responsabilité du transporteur maritime de passagers en cas d'accident corporel, et une clause de décharge peut-elle y faire obstacle ? ## Solution et dispositif Sur la recevabilité, le tribunal rappelle que les dispositions du Code de la mer relatives au transport de passagers sont d'ordre public de protection. Il déduit de l'article L. 524-2 qu'il peut y être dérogé au bénéfice du passager. Il retient que la clause 11 du contrat ne fait pas référence au délai légal de quinze jours, que son point de départ est le dommage subi, et que la formule « aucune action ne peut être maintenue » peut se comprendre comme signifiant qu'aucune procédure ne peut être poursuivie, et non qu'aucune action ne peut être engagée. Les premières protestations ayant été adressées par télécopie le 6 octobre
# Tribunal Suprême de Monaco, 04 décembre 2024, n° 30798 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 04 décembre 2024, n° 30798 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2024/12-04-30798)) La modernisation des services de transport individuel de personnes et l'intégration des technologies numériques au sein des professions réglementées soulèvent des questions classiques mais renouvelées de droit public économique et de droit constitutionnel. Lorsque la puissance publique entend imposer, par voie d'autorité, l'usage d'outils dématérialisés spécifiques à une catégorie déterminée d'opérateurs économiques, elle s'expose nécessairement au contrôle vigilant du juge de l'excès de pouvoir quant à la répartition des compétences normatives et au respect des droits et libertés fondamentaux. C'est précisément à cet exercice de délimitation du pouvoir réglementaire et de confrontation des mesures de police administrative au principe constitutionnel d'égalité que s'est livré le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant en Assemblée plénière, dans sa décision rendue le 4 décembre 2024. Par cet arrêt majeur, la haute juridiction monégasque statue sur la légalité de l'Ordonnance Souveraine n° 9.820 du 9 mars 2023 venue modifier l'Ordonnance Souveraine n° 1.720 du 4 juillet 2008 relative à la réglementation des taxis, des véhicules de remise, des véhicules de service de ville et des motos à la demande. En opérant un tri chirurgical au sein des dispositions contestées, le Tribunal Suprême valide l'architecture formelle du texte ainsi que l'aménagement du service minimum imposé aux taxis électriques saisonniers, mais prononce une annulation remarquée de l'obligation faite aux artisans taxis d'accepter un système de paiement électronique via une application mobile spécifique, sur le fondement d'une violation directe de l'article 17 de la Constitution. --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Au mois d'avril 2019, la Principauté de Monaco a engagé un vaste programme intitulé « Extending Monaco : l'ambition de la Principauté à l'ère du digital », destiné à assurer la transformation numérique du territoire et à accroître son attractivité internationale. Dans le cadre de cette politique publique, le Gouvernement princier a financé le développement d'une application mobile intégrant un système de paiement électronique à destination des usagers des taxis monégasques. Parallèlement, dans le cadre d'un marché passé avec l'État de Monaco, la société « s.AF » assure en Principauté un service de centralisation téléphonique ainsi qu'une plateforme technologique dédiée à la gestion des demandes de courses de taxis et à leur distribution au profit des professionnels habilités. Les artisans taxis ont été dans un premier temps « vivement » invités à adhérer aux conditions générales d'utilisation de ce service. La société « s.AF » a par ailleurs informé les exploitants que le système de paiement en ligne mis en place était opéré par l'application « AD » (ou « AD APP »), fournie et gérée par la société « AD.E » (également désignée dans les écritures des parties sous les dénominations « société AB » ou « société AD »), agissant en tant qu'agent pour le service de paiement électronique « A.R ». Le fonctionnement financier de ce dispositif impliquait, selon les conditions générales de la société gestionnaire, le prélèvement d'une commission sur chaque opération (une part fixe de 20 centimes d'euro restant à la charge du taxi sur un coût de virement de 50 centimes, ainsi qu'une part variable de 2 % des sommes perçues destinée à couvrir les frais de virement), les montants encaissés étant cumulés sur un compte de paiement avant d'être reversés sur le compte bancaire des exploitants deux fois par mois. Afin de donner une force obligatoire à ce dispositif technologique et de réformer parallèlement certains aspects de la profession, le pouvoir exécutif a édicté l'Ordonnance Souveraine n° 9.820 du 9 mars 2023 modifiant l'Ordonnance Souveraine n° 1.720 du 4 juillet 2008. Ce nouveau texte réglementaire a introduit plusieurs modifications substantielles : - Ses articles 1er, 2 et 4 ont complété les articles 14 et 38-9 de l'Ordonnance Souveraine n° 1.720 du 4 juillet 2008, en y insérant notamment un chiffre 8°. Ces dispositions nouvelles ont édicté l'obligation, tant pour les taxis ordinaires (article 2 modifiant l'article 14) que pour les taxis 100 % électriques exploités à titre saisonnier (article 4 modifiant l'article 38-9), d'une part, de « disposer et accepter le règlement via le terminal de paiement électronique (T.P.E.) » et, d'autre part, de « disposer et accepter le règlement via le système de paiement électronique de l'application mobile mise à disposition par l'autorité administrative compétente auprès des usagers ». - Ses articles 3, 5, 6 et 7 ont modifié les articles 38-8, 38-13, 38-17 et 38-18 de la même Ordonnance de 2008. En particulier, l'article 7 a réécrit l'article 38-18 relatif au service minimum des conducteurs de véhicules 100 % électriques à titre saisonnier, en renvoyant la fixation de ses modalités à un arrêté ministériel et en autorisant le Ministre d'État, lorsque ce service est défaillant ou insuffisant pour satisfaire les besoins de la population, à prendre « toutes mesures utiles » dans des conditions fixées par arrêté ministériel, sous la surveillance du Directeur de l'Expansion Économique et de la Direction de la Sûreté Publique, avec l'assistance éventuelle de l'organisme chargé de la centralisation téléphonique. Estimant que ces nouvelles contraintes réglementaires et financières portaient gravement atteinte à leurs droits fondamentaux et aux principes constitutionnels régissant leur profession, plusieurs exploitants de taxis ont décidé de contester la légalité de cette Ordonnance Souveraine, d'abord par la voie administrative, puis par la voie juridictionnelle. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Le contentieux s'est noué à travers deux démarches parallèles initiées au mois de mai 2023 auprès du Ministre d'État, suivies de deux recours contentieux enregistrés au Greffe Général de la Principauté de Monaco en novembre 2023. D'une part, un exploitant agissant à titre individuel, « m.X », a formé un recours gracieux auprès du Ministre d'État le 16 mai 2023 afin de solliciter le retrait des articles 2 et 4 de l'Ordonnance Souveraine n° 9.820 du 9 mars 2023. Le silence gardé par l'autorité administrative pendant quatre mois a fait naître, le 16 septembre 2023, une décision implicite de rejet. Le 9 octobre 2023, m.X a sollicité la communication des motifs de cette décision implicite, demande demeurée sans réponse dans le délai légal d'un mois. Par une requête enregistrée le 13 novembre 2023 sous le numéro TS 2024-01 (suivie d'une réplique le 14 février 2024), m.X a saisi le Tribunal Suprême aux fins d'obtenir : - l'annulation pour excès de pouvoir des articles 2 et 4 de l'Ordonnance Souveraine n° 9.820 du 9 mars 2023 ; - l'annulation de la décision implicite de rejet née du silence gardé sur sa demande de retrait du 16 mai 2023 ; - la condamnation de l'État de Monaco à lui verser la somme de 10 000 euros en réparation de son préjudice moral ; - la condamnation de l'État aux entiers dépens. À l'appui de ses prétentions, m.X a développé cinq moyens d'annulation et un argumentaire indemnitaire : 1. Sur la régularité de la procédure d'adoption, il soutenait que l'association professionnelle (« l'AC Indépendants de Monaco »), à laquelle il appartient, n'avait jamais été consultée, en violation d'une pratique habituelle voulant que les représentants de la profession soient systématiquement consultés avant toute mesure impactant leur activité (délivrance d'autorisation, modification de l'appareillage de communication, sanction administrative). 2. Sur la légalité de la décision implicite de rejet, il invoquait la violation de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, faute de communication des motifs dans le mois suivant sa demande du 9 octobre 2023. 3. Sur le fond, il arguait de la violation des principes de clarté de la loi, d'accessibilité et d'intelligibilité de la norme, ainsi que du principe de sécurité juridique, les dispositions attaquées ne précisant ni le nom du système de paiement ou de l'application mobile (soulignant dans sa réplique une confusion entre les applications « AD » et « AF »), ni l'autorité administrative compétente, ni les sanctions encourues à défaut d'équipement avant le 5 mai 2023, ni aucune publication officielle au *Journal de Monaco* relative à la mise à disposition d'une telle application. 4. Il invoquait une violation du principe d'égalité devant la loi garanti par l'article 17 de la Constitution, aux motifs que les autres artisans et commerçants de la Principauté (monégasques ou étrangers) ne sont pas soumis à une telle obligation d'adhésion et bénéficient en outre de conditions tarifaires plus avantageuses, leurs frais d'application étant pris en charge par l'État via le « Fonds Rouge et Blanc », tandis que les taxis supportent des coûts onéreux sans intérêt pour eux ni pour les clients (privés de « cashback »). 5. Il soutenait que l'obligation d'offrir un quatrième moyen de paiement (en sus des espèces, chèques et cartes bancaires), conjuguée au coût du service et à la rétention bimensuelle des gains professionnels, portait atteinte à la liberté du travail garantie par l'article 25 de la Constitution et à sa liberté individuelle de disposer de ses revenus. 6. Enfin, il fondait sa demande indemnitaire de 10 000 euros au titre du préjudice moral sur l'illégalité fautive des dispositions et sur l'absence de consultation préalable de la profession. D'autre part, un collectif de dix-neuf requérants (« t.AI, j.p.A.J, p.K, r.L, f.M, j.m.an, f.A.O, c.A.P, l.AQ, p.AZ, b.H, t.R, s.AE, j.V, g.Q, s.Z, p.AA, Stéphane AC et a.C »), après avoir formé un recours gracieux le 15 mai 2023 tendant au retrait du texte, a saisi le Tribunal Suprême par une requête enregistrée le 14 novembre 2023 sous le numéro TS 2024-02 (complétée par une réplique le 14 février 2024). Ces requérants sollicitaient l'annulation pour excès de pouvoir de l'intégralité de l'Ordonnance Souveraine n° 9.820 du 9 mars 2023 ainsi que la condamnation de l'État aux dépens, en articulant cinq moyens : 1. L'incompétence de l'auteur de l'acte au regard de l'article 25 de la Constitution (« La liberté du travail est garantie. Son exercice est réglementé par la loi »), soutenant que le pouvoir exécutif ne pouvait édicter par Ordonnance Souveraine des obligations nouvelles à la charge des professionnels au-delà des prévisions législatives. 2. La violation des principes de légalité et de clarté de la loi par les articles 2, 4 et 7 de l'Ordonnance. Pour les articles 2 et 4, ils dénonçaient l'absence de désignation de l'application mobile et l'omission des conditions techniques et financières d'adhésion. Pour l'article 7 (service minimum des taxis électriques saisonniers), ils reprochaient au texte de ne préciser ni le nombre minimal de taxis assujettis, ni la durée de ce service, ni le sens et la portée des « mesures utiles » laissées à l'appréciation du Ministre d'État (créant ainsi un risque d'arbitraire), ni les sanctions applicables. 3. La violation de l'article 19 de la Constitution garantissant la liberté et la sûreté individuelles par l'article 7 de l'Ordonnance. 4. La rupture du principe d'égalité devant la loi (article 17 de la Constitution) et devant les charges publiques, combinée à l'article 32 de la Constitution (droits des étrangers, visant ici les exploitants de nationalité française). Ils faisaient valoir que seuls les chauffeurs de taxi se voyaient imposer ces charges financières nouvelles (20 centimes fixes et 2 % par opération au profit de la société AD), constitutives selon eux de charges publiques imposées par l'autorité administrative sans rapport avec leur capacité contributive ni nécessité d'intérêt général, générant un préjudice spécial et anormal par rapport aux autres travailleurs indépendants. 5. L'atteinte grave au droit de propriété garanti par l'article 24 de la Constitution, résultant de la gestion et de la rétention temporaire de leurs revenus par la société privée AD avant leur virement bimensuel amputé des commissions. En défense, par deux contre-requêtes enregistrées les 12 et 15 janvier 2024 et deux dupliques déposées le 12 mars 2024, le Ministre d'État a conclu au rejet de l'ensemble des requêtes et à la condamnation des requérants aux dépens. L'État faisait valoir : - Sur la compétence et la procédure : que l'article 25 de la Constitution renvoie à la « loi » entendue au sens matériel (incluant les actes réglementaires) et qu'il appartient aux autorités de l'État de définir le régime des activités économiques compte tenu des particularités géographiques et démographiques de la Principauté ; qu'aucun texte constitutionnel (notamment l'article 45) ou législatif n'impose une procédure consultative (tout en relevant que l'AC Indépendants de Monaco avait été informée et avait accueilli favorablement le projet) ; et que le refus de retirer un acte réglementaire n'a pas à être motivé. - Sur la clarté et la légalité des articles 2, 4 et 7 : qu'un acte réglementaire n'a pas à désigner nommément un prestataire privé et peut renvoyer à une décision ultérieure ; que l'autorité administrative visée est nécessairement l'État ; que l'article 7 ne crée pas mais adapte le service minimum préexistant et pouvait légalement renvoyer les détails d'organisation à un arrêté ministériel ; et que les sanctions applicables sont déjà prévues par l'Ordonnance Souveraine n° 1.720 du 4 juillet 2008. - Sur le principe d'égalité et les droits fondamentaux : que les taxis ne sont pas dans la même situation que les autres artisans, commerçants ou hôteliers dès lors qu'ils exercent une activité réglementée les plaçant dans une situation monopolistique et offrent des services exclusivement liés aux déplacements d'une clientèle internationale habituée aux applications de paiement, la mesure visant à accroître l'attractivité et le développement international de Monaco ; que les frais prélevés par la société AD.E ne sont pas des charges publiques mais la rémunération d'un service rendu par une entreprise privée n'assurant aucune mission de service public et dépourvue de prérogatives de puissance publique ; que le droit de propriété est respecté puisque les sommes sont rétrocédées après déduction des seuls frais de fonctionnement ; et que le préjudice moral allégué par m.X n'est ni fondé ni établi dans sa réalité ou son lien de causalité. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La jonction des deux requêtes par le Tribunal Suprême l'amenait à résoudre une question juridique complexe à plusieurs détentes : dans quelle mesure le pouvoir réglementaire princier peut-il, sans empiéter sur le domaine réservé à la loi par la Constitution ni méconnaître les règles de forme et de procédure, imposer aux exploitants d'une profession réglementée telle que celle des taxis, d'une part, des contraintes d'exploitation relatives à un service minimum aménagé par arrêté ministériel et, d'autre part, l'obligation d'accepter un système de paiement électronique via une application mobile gérée par un opérateur privé, sans porter une atteinte inconstitutionnelle à la liberté du travail, à la liberté et à la sûreté individuelles, au principe de clarté de la norme et au principe d'égalité devant la loi ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême suit une progression méthodique rigoureuse, examinant successivement la légalité externe de l'Ordonnance Souveraine, le périmètre et le bien-fondé des moyens de légalité interne, puis le sort des conclusions indemnitaires. #### 1. L'écartement intégral des moyens de légalité externe Le Tribunal Suprême balaie en premier lieu les trois griefs formels et procéduraux articulés par les requérants : - **Sur la compétence de l'auteur de l'acte (considérants 2 à 5) :** Le juge constitutionnel et administratif opère une lecture combinée des articles 25 et 68 de la Constitution. S'agissant de l'article 25 (« La liberté du travail est garantie. Son exercice est réglementé par la loi »), le Tribunal pose en principe que si cette liberté implique de ne pas être astreint à un travail contre sa volonté, « les contraintes qui découlent implicitement d'une activité librement choisie ne peuvent être regardées, sous réserve qu'elles ne soient pas excessives, comme portant atteinte à cette liberté ». Estimant que les obligations édictées par l'Ordonnance (notamment le service minimum) ne remettent pas en cause l'exercice d'une profession librement choisie, il en déduit qu'elles échappent au domaine réservé à la loi. Passant ensuite à l'article 68 de la Constitution, le Tribunal rappelle que le Prince dispose « d'une compétence de principe pour fixer les règles concernant les matières autres que celles qui relèvent du domaine de la loi en application de la Constitution ». Constatant qu'aucune norme constitutionnelle n'attribue au législateur la police administrative, il juge que la réglementation de la police des taxis relève par nature du pouvoir réglementaire autonome du Prince. - **Sur la procédure consultative (considérant 6) :** Le Tribunal écarte le moyen tiré du défaut de procédure contradictoire en relevant sobrement que ni l'Ordonnance Souveraine n° 1.720 du 4 juillet 2008, ni aucune autre règle de droit positif n'impose la consultation préalable obligatoire des représentants de la profession des taxis avant la modification par Ordonnance Souveraine des règles régissant leur activité. La simple pratique administrative invoquée par le requérant est ainsi dépourvue de toute valeur normative contraignante. - **Sur le défaut de motivation du rejet implicite du recours gracieux (considérant 7) :** Faisant application de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, dont l'article 1er limite l'obligation de motivation aux décisions administratives « à caractère individuel », le Tribunal juge que la décision implicite refusant de retirer les articles 2 et 4 de l'Ordonnance Souveraine revêt, par parallélisme avec la nature des dispositions contestées, « un caractère réglementaire et non individuel ». Par conséquent, la sanction de nullité prévue à l'article 4 de ladite loi en cas de non-communication des motifs d'une décision implicite dans le délai d'un mois est radicalement inopérante. #### 2. L'examen ciblé de la légalité interne : entre censure sur le terrain de l'égalité et validation du service minimum Avant d'aborder le fond, le Tribunal Suprême délimite strictement l'office de son contrôle (considérant 8). Relevant que les requérants n'ont soulevé aucun moyen de légalité interne à l'encontre des articles 1er, 3, 5, 6 et 8 de l'Ordonnance Souveraine, ni contre la partie de l'article 4 réécrivant le 7° de l'article 38-9, il restreint les conclusions d'annulation aux seuls articles 2, 7 et 4 (en tant que ce dernier ajoute un 8° à l'article 38-9). - **La censure des articles 2 et 4 (en partie) pour violation du principe d'égalité (considérants 9 à 12) :** C'est le cœur de la décision. Le Tribunal rappelle d'abord son considérant de principe classique relatif à