Tribunal Suprême de Monaco, 17 mai 2010, n° 2457

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 17 mai 2010, n° 2457 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige soumis à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre de la police administrative spéciale régissant l'accès et l'exercice des activités économiques réglementées sur le territoire monégasque, et plus singulièrement de la profession de chauffeur de taxi.

À l'origine de l'affaire, Monsieur A. G. exerçait en Principauté de Monaco la profession d'artisan chauffeur de taxi sous le numéro de licence ou d'homologation 37. Cette activité était exercée en vertu d'une autorisation administrative régulière, délivrée par le Ministre d'État par application des dispositions de l'article 5 de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991 concernant l'exercice de certaines activités économiques et juridiques.

Le 21 février 2006, Monsieur A. G. a été victime d'un accident qui a entraîné son placement en situation d'arrêt de travail. Afin d'assurer la continuité de l'exploitation de la licence durant cette période d'incapacité temporaire, son fils, Monsieur J. G., a sollicité et obtenu de l'Administration l'autorisation de remplacer son père pendant la durée de cet arrêt de travail, soit durant une période s'étendant du 9 mars 2006 au 30 novembre 2007.

Toutefois, ainsi qu'il ressort des éléments exposés par le Ministre d'État dans le cadre de l'instruction contentieuse, cette période de remplacement n'a pas été exempte de difficultés. Durant l'exercice temporaire de cette activité entre mars 2006 et novembre 2007, Monsieur J. G. a été tenu pour responsable de plusieurs incidents survenus tant avec des clients qu'avec des représentants des services de police. Ces faits ont conduit le Directeur de la Sûreté Publique à lui adresser un avertissement solennel le 24 juillet 2007.

À l'issue de la période d'arrêt de travail complet, le 30 novembre 2007, Monsieur A. G. n'a été en mesure de reprendre son activité professionnelle qu'à mi-temps. Face à cette incapacité partielle de son père, Monsieur J. G. a entrepris des démarches en vue de lui succéder définitivement. Par une lettre datée du 26 novembre 2007, il a officiellement sollicité auprès des autorités monégasques l'autorisation d'exercer la profession de chauffeur de taxi sous le numéro d'homologation 37, au lieu et place de son père.

Par une décision notifiée par lettre recommandée avec accusé de réception en date du 22 janvier 2008, le Ministre d'État a opposé un refus à cette demande d'autorisation, décision motivée par les « renseignements recueillis à son encontre ». Un recours gracieux a alors été formé à l'encontre de ce refus initial par une lettre du 31 janvier 2008. Ce recours gracieux a fait l'objet d'une décision expresse de rejet de la part du Ministre d'État le 19 mars 2008, confirmée au père du requérant, Monsieur A. G., à cette même date. Aucun recours contentieux n'ayant été introduit devant le Tribunal Suprême dans le délai légal à l'encontre des décisions des 22 janvier et 19 mars 2008, ce refus initial est devenu définitif.

Ultérieurement, plusieurs démarches ont été entreprises pour tenter de fléchir la position de l'Administration. D'une part, selon les affirmations du requérant, l'Association des Taxis, syndicat représentant la profession en Principauté, est intervenue officiellement auprès des autorités administratives afin qu'elles reviennent sur cette décision de refus, en mettant en avant les qualités humaines et professionnelles de l'intéressé. Dans ce cadre, une réunion s'est tenue le 14 juillet 2008 en présence de Monsieur G. T., Conseiller de Gouvernement. D'autre part, le 1er décembre 2008, Monsieur A. G. a sollicité une nouvelle fois que son fils soit autorisé à le remplacer à titre temporaire, demande qui s'est heurtée à une nouvelle décision de refus intervenue le 11 décembre 2008. En outre, le requérant s'est prévalu de ce que l'Inspection des Taxis aurait dressé, le 19 février 2009, un procès-verbal attestant de sa bonne conduite dans son emploi de transport de personnes.

C'est dans ce contexte que, par un courrier du 22 janvier 2009 (présenté au mois de février 2009 selon la requête initiale), Monsieur J. G. a saisi l'Administration d'une nouvelle demande tendant aux mêmes fins que celle du 26 novembre 2007, à savoir l'autorisation d'exercer la profession de chauffeur de taxi sous le numéro d'homologation 37 en lieu et place de son père.

Par une lettre en date du 6 février 2009, adressée au nom et pour le compte du Ministre d'État, la Direction de l'Expansion Économique a accusé réception des pièces complémentaires fournies par le demandeur et a déclaré, de ce fait, sa demande recevable en précisant qu'elle allait faire l'objet d'une instruction. Cependant, au terme de cet examen, par une lettre recommandée avec accusé de réception datée du 27 avril 2009, le Directeur de l'Expansion Économique a rejeté la demande d'autorisation. Le motif avancé dans ce courrier résidait dans la circonstance « qu'après examen par les services compétents, cette nouvelle demande d'autorisation n'apporte aucun élément nouveau par rapport à votre première demande du 26 novembre 2007 », l'auteur de l'acte concluant à l'adresse du demandeur : « Par conséquent, je vous invite à vous reporter à la décision prise par S.E. M. le Ministre d'État le 22 janvier 2008 ».

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Contestant la légalité de cette ultime fin de non-recevoir administrative, Monsieur J. G., représenté par Maître Frank Michel, avocat-défenseur près la Cour d'appel de Monaco, a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir. Sa requête, enregistrée au Greffe Général le 29 juin 2009, tendait à l'annulation de la décision prise par le Directeur de l'Expansion Économique le 27 avril 2009 lui refusant l'autorisation d'exercer la profession de chauffeur de taxi sous le numéro d'homologation 37 en remplacement de son père.

À l'appui de son recours en annulation, le requérant soulevait un moyen unique de légalité externe, tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte attaqué, tout en anticipant et en combattant dans sa requête, puis dans son mémoire en réplique enregistré le 7 octobre 2009, la fin de non-recevoir liée au caractère confirmatif de l'acte.

Sur le terrain de la recevabilité de son recours, Monsieur J. G. soutenait que la lettre du 27 avril 2009 constituait une décision nouvelle susceptible de recours, et non un acte purement confirmatif de la décision du 22 janvier 2008 devenue définitive. Rappelant la jurisprudence du Tribunal Suprême selon laquelle un administré conserve toujours la faculté de présenter une demande identique lorsqu'il dispose d'éléments supplémentaires non pris en compte lors de la demande initiale et que le contexte a évolué, il arguait de l'existence de modifications dans les circonstances de fait postérieurement au refus initial. Il invoquait à ce titre deux éléments nouveaux : d'une part, l'intervention solennelle de l'Association des Taxis auprès des autorités lors de la réunion du 14 juillet 2008 pour attester de sa conduite exemplaire ; d'autre part, le procès-verbal dressé le 19 février 2009 par l'Inspection des Taxis, organe administratif officiel de contrôle de la profession, confirmant sa bonne conduite et son comportement irréprochable. Selon lui, même si les demandes de 2007 et de 2009 avaient un objet et une cause identiques, elles intervenaient dans un contexte factuel différent. Le requérant ajoutait que la preuve du caractère nouveau de la situation était rapportée par le comportement de l'Administration elle-même, laquelle avait expressément déclaré sa demande recevable par la lettre du 6 février 2009 en indiquant qu'elle serait instruite conformément à l'article 5 de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991. Il estimait dès lors paradoxal et contradictoire pour l'Administration de soutenir devant le juge que la demande était irrecevable après avoir écrit le contraire au stade administratif.

Sur le fond du droit (plus exactement sur la légalité externe de l'acte), Monsieur J. G. invoquait la violation de l'article 5 de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991 modifiée. Il faisait valoir qu'en vertu de ce texte législatif — que l'Administration avait elle-même visé dans sa lettre du 6 février 2009 —, les personnes physiques souhaitant exercer une activité réglementée à Monaco doivent obtenir une autorisation administrative que seul le Ministre d'État est compétent pour accorder ou refuser dans le délai de trois mois à compter de la notification de la recevabilité de la demande. Dès lors que la décision du 27 avril 2009 avait été prise et signée non par le Ministre d'État personnellement, mais par le Directeur de l'Expansion Économique, elle émanait d'une autorité administrative incompétente et encourait l'annulation pour excès de pouvoir. Dans sa réplique, le requérant précisait qu'à supposer même que le texte applicable fût l'article 2 de l'Ordonnance Souveraine n° 1.720 du 4 juillet 2008 invoqué en défense, ce dernier renvoyait également à la compétence exclusive du Ministre d'État. Enfin, il soutenait qu'en toute hypothèse, quand bien même la décision attaquée serait regardée comme confirmative de celle du 22 janvier 2008, elle n'en devait pas moins émaner d'une autorité compétente.

En défense, le Ministre d'État, représenté par Maître Molinié, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France, a déposé une contre-requête enregistrée le 4 septembre 2009, suivie d'une duplique enregistrée le 16 novembre 2009, concluant au rejet de la requête.

À titre principal, l'autorité administrative opposait une fin de non-recevoir tirée de l'irrecevabilité de la requête, en tant qu'elle était dirigée contre une décision purement confirmative d'une décision antérieure devenue définitive. Le Ministre d'État exposait que la décision du 22 janvier 2008 et la lettre du 27 avril 2009 avaient rigoureusement le même objet et la même cause, et qu'aucune modification des circonstances de droit ou de fait n'était intervenue dans l'intervalle. C'était précisément le sens des termes employés par le Directeur de l'Expansion Économique invitant l'intéressé à se reporter à la décision ministérielle du 22 janvier 2008 faute d'élément nouveau. L'Administration soulignait que le requérant alléguait vainement de prétendus faits nouveaux, en insistant particulièrement, tant en contre-requête qu'en duplique, sur la circonstance rédhibitoire que l'attestation ou procès-verbal de « bonne conduite » prétendument délivré par l'Inspection des Taxis le 19 février 2009 n'était pas produit et n'avait jamais été versé aux débats, outre qu'il ne saurait en aucun cas constituer un élément nouveau. S'agissant de la lettre du 6 février 2009 déclarant la demande « recevable », le Ministre d'État expliquait que cette mention administrative signifiait uniquement qu'après réception des pièces complémentaires manquantes, le dossier était devenu formellement complet et pouvait être instruit, la recevabilité administrative du dossier n'impliquant nullement la recevabilité de la requête contentieuse en annulation. Il invoquait à l'appui de sa démonstration la jurisprudence du Conseil d'État français selon laquelle la circonstance qu'une décision ait été prise « sur instruction nouvelle » n'est pas de nature à lui retirer son caractère purement confirmatif.

À titre purement subsidiaire, en réponse à l'unique moyen d'annulation, le Ministre d'État rectifiait tout d'abord le fondement textuel applicable au litige. Il faisait valoir que les dispositions régissant la matière à la date de l'acte attaqué étaient celles de l'article 2 de l'Ordonnance Souveraine n° 1.720 du 4 juillet 2008 modifiée, relative à la réglementation des taxis, des véhicules de remise et des véhicules de service en ville, lequel subordonne l'exploitation des taxis à une autorisation délivrée par le Ministre d'État en vertu de l'article 3 du même texte. Sur le grief d'incompétence, la défense soutenait que le Directeur de l'Expansion Économique n'avait pris aucune décision nouvelle et s'était borné à renvoyer le demandeur à se reporter à la décision prise par le Ministre d'État le 22 janvier 2008. La lettre du 27 avril 2009 étant dépourvue de portée décisoire autonome et n'ayant qu'une nature confirmative, aucun vice d'incompétence ne pouvait être utilement dénoncé à son encontre.

Sur le plan de l'instruction juridictionnelle, par une ordonnance du 10 août 2009, le Président du Tribunal Suprême a désigné Monsieur José Savoye, membre titulaire, en qualité de rapporteur. Par une seconde ordonnance du 23 mars 2010, l'affaire a été renvoyée à l'audience du 3 mai 2010, lors de laquelle ont été entendus le rapporteur, les conseils des parties ainsi que le Procureur Général en ses conclusions.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La configuration du litige soumettait au Tribunal Suprême une question classique mais fondamentale de procédure administrative contentieuse, touchant à l'articulation entre la recevabilité du recours pour excès de pouvoir et l'examen des moyens de légalité externe d'ordre public tels que l'incompétence.

Le problème juridique central pouvait être formulé de la manière suivante : le courrier par lequel le directeur d'un service administratif (le Directeur de l'Expansion Économique) rejette une nouvelle demande d'autorisation d'exercer une activité économique réglementée (chauffeur de taxi) en invitant le demandeur à se reporter à une décision de refus antérieure et devenue définitive prise par l'autorité investie du pouvoir de décision (le Ministre d'État), au motif qu'aucun élément nouveau n'est intervenu, constitue-t-il une décision nouvelle susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir — notamment aux fins de faire sanctionner l'incompétence de son signataire au regard de l'article 5 de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991 —, dès lors que l'Administration avait préalablement déclaré ce nouveau dossier de demande administrativement recevable et que le requérant allègue, sans toutefois les établir devant le juge, des faits nouveaux relatifs à son comportement professionnel ?

En d'autres termes, il s'agissait de déterminer les conditions exactes dans lesquelles un acte administratif de refus est qualifié de décision purement confirmative faisant obstacle à la réouverture du délai de recours contentieux, et de préciser si la charge de la preuve de la modification des circonstances de fait pèse sur l'administré au point de neutraliser, en cas de défaillance probatoire, tant l'effet de l'instruction administrative préalable que l'examen du moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte confirmatif.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Siégeant et délibérant en assemblée plénière au titre de sa compétence en matière de contentieux administratif (visant l'article 90 B de la Constitution ainsi que l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée), le Tribunal Suprême choisit de trancher le litige exclusivement sur le terrain de la recevabilité de la requête. Ce faisant, il accueille la fin de non-recevoir opposée à titre principal par le Ministre d'État, ce qui le dispense d'examiner au fond le moyen unique d'annulation tiré de l'incompétence du Directeur de l'Expansion Économique.

Le raisonnement développé par la Haute Juridiction monégasque s'articule en cinq considérants d'une grande rigueur syllogistique.

Dans un premier temps, le Tribunal Suprême fixe le cadre légal applicable à la demande administrative initiale en rappelant la teneur de l'article 5 de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991 modifiée concernant l'exercice de certaines activités. Il relève que cette disposition législative subordonne l'exercice de telles activités à l'obtention d'une autorisation délivrée par le Ministre d'État dans un délai de trois mois à compter de la notification de la recevabilité de la demande. On notera au passage que, bien qu'ayant visé à la fois la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991 et l'Ordonnance Souveraine n° 1.720 du 4 juillet 2008 dans les visas de sa décision, le Tribunal fonde le premier considérant de sa motivation sur le seul article 5 de la loi de 1991, texte sous l'empire duquel la décision initiale de 2008 avait été prise et auquel l'Administration s'était référée lors du dépôt de la seconde demande en février 2009.

Dans un deuxième temps, le juge procède au constat de l'existence d'une décision administrative antérieure et de son statut procédural. Il relève que, par sa décision du 22 janvier 2008, le Ministre d'État a opposé un refus à la demande présentée par Monsieur J. G. par lettre du 26 novembre 2007 visant à être autorisé à exercer la profession de chauffeur de taxi sous le numéro d'homologation 37 en remplacement de son père, Monsieur A. G. Le Tribunal constate souverainement que « cette décision est devenue définitive », faute d'avoir été contestée par la voie du recours contentieux dans les délais requis après le rejet du recours gracieux du 19 mars 2008.

Dans un troisième temps, le Tribunal Suprême énonce la règle de principe gouvernant le régime contentieux des décisions confirmatives en droit administratif monégasque. Dans un considérant de principe particulièrement net, il pose « qu'une décision qui se borne à réaffirmer une décision antérieure devenue définitive, en l'absence de modification des circonstances de fait ou de droit ayant une incidence sur l'appréciation des droits du requérant, est purement confirmative et ne peut ouvrir un nouveau délai de recours contentieux ». La juridiction définit ainsi avec précision le critère de l'acte confirmatif : il faut, d'une part, une identité d'objet se traduisant par la simple réaffirmation d'un acte antérieur définitif et, d'autre part, une stabilité du contexte juridique et factuel, étant précisé que seul un changement de circonstances « ayant une incidence sur l'appréciation des droits du requérant » est susceptible de briser le caractère confirmatif de la nouvelle prise de position de l'Administration.

Dans un quatrième temps, le juge applique cette grille d'analyse aux circonstances de l'espèce, en plaçant la question de la charge et de l'administration de la preuve au cœur de sa qualification. Il relève que, pour saisir le Directeur de l'Expansion Économique le 22 janvier 2009 d'une nouvelle demande « tendant aux mêmes fins » que la précédente, Monsieur J. G. « a allégué de faits nouveaux qu'il n'a pas établis ». Ce constat fait directement écho aux écritures du Ministre d'État qui soulignaient que le procès-verbal prétendument favorable dressé par l'Inspection des Taxis le 19 février 2009 n'avait jamais été produit ni versé aux débats par le requérant. Le Tribunal poursuit en constatant que c'est précisément en se fondant sur cette absence d'élément nouveau que le Directeur de l'Expansion Économique, par la lettre attaquée du 27 avril 2009, s'est limité à inviter Monsieur J