• §Décision · AD86%STCOR ANDORRA, a 05 de setembre del 2018 - ROJ: STCOR 99/2018
• §Décision · AD86%STCOR ANDORRA, a 25 de juliol del 2018 - ROJ: STCOR 100/2018
• §Décision · AD86%STCOR ANDORRA, a 24 d'abril del 2018 - ROJ: STCOR 103/2018
• §Décision · AD86%STCOR ANDORRA, a 31 de juliol del 2018 - ROJ: STCOR 86/2018
• §Décision · AD86%STCOR ANDORRA, a 31 de juliol del 2018 - ROJ: STCOR 94/2018

STSJAD 289/2010 (ECLI:AD:TSJADAD:2010:289)

Faits et procédure

Un agent du Corps des gardes-chasse (Cos de Banders) de la Principauté d'Andorre, M. Morell, a fait l'objet d'une sanction pécuniaire de 1 502,54 euros. Cette sanction, prononcée par le directeur du Département des gardes-chasse (Departament de Banders) le 16 décembre 2008, sanctionnait une infraction à l'article 43.8 de la Loi sur la chasse du 13 avril 2000 (contenu précis de l'infraction non précisé dans la décision). Le recours administratif formé contre cette décision a été rejeté par résolution du 25 février 2009.

Saisie par M. Morell, la Section administrative du Tribunal de batlles a, par jugement du 13 janvier 2010, déclaré nulles de plein droit la résolution du 25 février 2009 et, par voie de conséquence, la sanction initiale. Le juge de première instance retenait une violation du Règlement régissant la procédure de sanction, en ce que l'instructeur et l'organe décisionnel n'étaient pas séparés.

Le Gouvernement d'Andorre (M.I. Govern) a interjeté appel. Il soutenait, en premier lieu, que l'instruction avait été conduite par les agents du Corps des gardes-chasse relevant du ministère compétent, et non par le directeur du Département. En deuxième lieu, il invoquait l'article 36 du Code de l'administration, selon lequel la résolution n'aurait pas été différente en tout état de cause, de sorte que l'annulation ne se justifiait pas. En troisième lieu, il affirmait que le vice de forme allégué n'avait pas conditionné la décision finale, adoptée par l'organe compétent, le recours d'alzada ayant en outre été examiné par le Gouvernement lui-même.

La Sala Administrativa du Tribunal supérieur de justice, composée des magistrats Lluís Saura Lluvia (président), Bernard Plagnet et Albert Andrés Pereira (rapporteur), a statué le 22 septembre 2010 (recours n° 59/10, protocole AD-0020-3/09).

Question de droit

La décision soulève trois questions connexes :

1. La réunion, au sein d'une même autorité, des fonctions d'instruction et de décision dans une procédure de sanction administrative constitue-t-elle une violation des garanties procédurales, et si oui, quelle en est la qualification ?
2. Ce vice doit-il entraîner la nullité de plein droit des actes en cause, au sens de l'article 48.c du Code de l'administration, ou seulement leur annulabilité, au sens de l'article 49.1 du même Code ?
3. L'article 36 du Code de l'administration (conservation de l'acte lorsque la solution aurait été identique) et l'intervention ultérieure de l'autorité de recours (article 49.2.a) peuvent-ils régulariser ce vice ?

Solution et dispositif

La Cour rejette l'appel du Gouvernement et confirme le jugement de première instance, sous une réserve essentielle : les décisions administratives attaquées sont frappées d'un vice d'annulabilité et non de nullité de plein droit.

Le dispositif est ainsi rédigé (traduction libre du catalan, la version originale faisant foi) :

Le dispositif précise en outre que la décision est « ferme et exécutoire » et ordonne la transmission des pièces originales au Tribunal de batlles, après accomplissement des formalités prévues à l'article 76 de la Loi sur la juridiction administrative

Apel·lada: Morell Representant: Arnau Advocat : Machado

A la vila d'Andorra la Vella, el 22 de setembre de 2010

El Tribunal Superior de Justícia, Sala Administrativa ha vist el recurs d'apel·lació a les actuacions número AD-0020-3/09.

En la tramitació d'aquestes actuacions han estat observades les prescripcions legals, i ha estat ponent el magistrat Sr. Albert Andrés Pereira el qual expressa el parer del Tribunal.

A N T E C E D E N T S D E F E T

1r.- La sentència de la Secció Administrativa del Tribunal de Batlles de data 13 de gener de 2010 va estimar la demanda formulada pel Sr. Morell contra el M.I. GOVERN i va declarar la nul·litat de ple dret de la resolució de 25 de febrer de 2009, que havia desestimat el recurs interposat contra una anterior resolució del Director del Departament de Banders de 16 de desembre de 2008, en virtut de la qual s'havia imposat a l'agent una sanció de 1.502,54 euros, com a responsable d'una infracció de l'article 43.8 de la Llei de caça de 13 d'abril de 2000.

L'esmentada sentència ha considerat que existeix una infracció del Reglament regulador del procediment sancionador, ja que no s'ha respectat la obligada separació entre l'instructor i l'òrgan que va resoldre l'expedient.

2n.- La representació del GOVERN ha interposat recurs d'apel·lació contra la sentència del Tribunal de Batlles, en el qual es defensa, en primer lloc, que la instrucció del procediment sancionador la va dur a terme el Ministeri d'Ordenament Territorial, Urbanisme i Medi Ambient, i en concret els agents del Cos de Banders amb els distintius professionals núm. 6 i 17, de manera que no s'hauria produït el vici que ha tingut en compte la sentència apel·lada. En segon lloc, es considera que la resolució sancionadora hagués estat en tot cas la mateixa, per la qual cosa no procediria l'anul·lació dels actes administratius impugnats, en aplicació de l'article 36 del Codi de l'Administració. En darrer terme, el recurs afirma que l'hipotètic defecte formal no ha condicionat la decisió final del GOVERN, que és l'acte impugnat i que ha estat adoptada per l'òrgan competent i en deguda forma.

3r.- La representació de l'agent va sol·licitar la desestimació del recurs, en considerar que la sentència apel·lada ha dut a terme una correcta interpretació de les normes aplicables al cas.

4t.- En haver estat acordada la substitució de la vista oral pel tràmit de conclusions, les parts van presentar els escrits corresponents, en els quals van reproduir substancialment les al·legacions que anteriorment havien formulat.

F O N A M E N T S D E D R E T

Primer.- La Sala Administrativa del Tribunal Superior de Justícia és competent per a conèixer del present recurs, segons l'article 39.3 de la Llei Qualificada de la Justícia.

Segon.- Com resulta dels antecedents, la sentència apel·lada ha declarat nul·les de ple dret les resolucions administratives impugnades, en considerar que s'havia transgredit el procediment aplicable, ja que l'expedient va ser resolt pel Director del Departament de Banders, el qual havia assumit igualment la seva instrucció i, especialment, va formular el plec de càrrecs adreçat a l'interessat.

Tercer.- L'article 3 del Reglament regulador del procediment sancionador, de 21 d'octubre de 1998, atribueix a l'instructor d'un expedient d'aquesta naturalesa la pràctica de totes les proves i les actuacions que esdevinguin necessàries per a l'esclariment dels fets i per determinar les responsabilitats susceptibles de sanció. L'apartat 2n. del mateix precepte regula la formulació del plec de càrrecs, en el qual ha de figurar l'exposició dels fets imputats, la referència dels preceptes legals infringits i la proposta de sanció a imposar.

Aquest plec de càrrecs constitueix una de les actuacions més rellevants del procediment sancionador, en la mesura en què determina quins són els fets que s'imputen al ciutadà i, al mateix temps, es realitza una primera qualificació jurídica dels mateixos i s'assenyala la sanció que es proposa dins de les que són legalment aplicables. Aquest tràmit facilita a l'interessat les informacions bàsiques que li han de permetre desenvolupar els seus mitjans de defensa i al·legar tot allò que considerin convenient, en els termes previstos en l'article 3.3 del Reglament de 21 d'octubre de 1998.

La formulació d'aquest plec de càrrecs correspon a l'instructor de l'expedient, com resulta clarament de l'article 5 del mateix Reglament regulador del procediment sancionador, segons el qual, un cop contestat el plec de càrrecs o transcorregut el termini per fer-ho, l'instructor ha de confirmar o revocar la proposta de sanció i trametre l'expedient a l'òrgan que en va ordenar l'obertura, a fi de que aquest el resolgui o l'elevi a qui correspongui la decisió.

D'aquesta regulació en resulta clarament establert que la instrucció i la decisió d'un expedient de caràcter sancionador s'atribueix reglamentàriament a dos òrgans diferents, sens dubte amb la finalitat de garantir una major imparcialitat de l'òrgan decisori, en línia amb allò que succeeix en el procés penal, tal com posa de relleu la sentència apel·lada. No es pot oblidar que, com ha declarat aquesta Sala en diverses ocasions (v. sentència núm. 2005-10, de 5 de maig de 2005), el dret administratiu sancionador té una clara "coloració penal", la qual cosa determina l'aplicació, amb matisos, dels principis generals del dret penal.

Quart.- En el cas que ara s'examina, l'expedient administratiu posa de relleu que no s'ha respectat aquesta separació entre l'instructor de l'expedient i l'òrgan decisori. En particular, el plec de càrrecs, amb indicació dels fets imputats, de la seva qualificació jurídica i de la sanció proposada, va ser formulat pel Director del Departament de Banders (folis 39 i 40 de les actuacions de primera instància), i la resolució sancionadora la va adoptar el mateix òrgan administratiu (folis 46 a 48). No es pot compartir, doncs, el primer dels arguments que articula la part apel·lant, ja que, amb independència de què l'atestat fos confeccionat per altres agents del Cos de Banders, el plec de càrrecs, que constitueix el punt culminant de la instrucció, va ser realitzat pel mateix òrgan que va dictar la resolució final de l'expedient.

Partint d'aquesta realitat, s'han de determinar les conseqüències jurídiques que deriven d'aquesta infracció del Reglament que regula el procediment sancionador. No es tracta pròpiament, a diferència d'allò que afirma la sentència apel·lada, d'una omissió total i absoluta del procediment legalment establert, determinant de la nul·litat de ple dret dels actes impugnats (article 48.c del Codi de l'Administració), però si d'una transgressió rellevant de la normativa aplicable, que ha de determinar l'anul·lació de les resolucions administratives, d'acord amb l'article 49.1 del mateix Codi. En efecte, la manca d'observança de la deguda separació entre instructor i òrgan decisori suposa una vulneració de les garanties que el Reglament contempla en garantia de la situació jurídica dels interessats, els quals veuen compromeses les seves possibilitats de defensa.

Cinquè.- Si es parteix de l'existència d'una anul·labilitat dels actes administratius impugnats, en els termes que s'acaba d'exposar, això comporta que també s'hagin de desestimar els altres dos arguments en què es basa el recurs d'apel·lació.

Pel que fa a l'al·legació de què la resolució sancionadora hagués estat en tot cas la mateixa, cal tenir en compte que l'article 36 del Codi de l'Administració es refereix en general a tot tipus de procediments, però l'especial naturalesa dels expedients sancionadors obliga a extremar el rigor en l'acompliment dels tràmits exigibles, d'acord amb la "coloració penal" que informa aquests procediments, a què abans s'ha fet referència. En conseqüència, s'han d'aplicar de forma prioritària les previsions de l'article 49.1 del mateix Codi, que determina l'anul·lació dels actes afectats per vicis formals que hagin determinat la disminució dels mitjans de defensa dels interessats, com ha succeït en aquest cas segons ha quedat exposat.

En segon lloc, la posterior intervenció del GOVERN en el tràmit del recurs d'alçada no ha suposat la validació del vici de forma que s'ha produït. Aquesta validació hagués pogut ser apreciada en cas d'incompetència de l'òrgan sancionador, d'acord amb l'article 49.2.a) del Codi de l'Administració, però no quan s'han confós les funcions de l'instructor i de l'òrgan decisori, cosa que ha comportat una disminució de les garanties del ciutadà, que no s'ha vist esmenada per la interposició i posterior resolució del recurs d'alçada.

Per tot això, procedeix desestimar el recurs que interposa el M.I. GOVERN i confirmar la sentència apel·lada, sense més modificació que la relativa a què les decisions administratives han incorregut en un vici d'anul·labilitat i no de nul·litat de ple dret.

Sisè.- No procedeix realitzar un especial pronunciament sobre les costes causades en aquesta instància.

D E C I S I Ó

En atenció a tot el que s'ha exposat, el Tribunal Superior de Justícia, Sala Administrativa, en nom del poble andorrà, decideix:

• Desestimar substancialment el recurs d'apel·lació que interposa el M.I. GOVERN contra la sentència dictada el 13 de gener de 2010 per la Secció Administrativa del Tribunal de Batlles, la qual es confirma, amb la modificació de què les resolucions administratives impugnades han incorregut en un vici d'anul·labilitat i no de nul·litat de ple dret.

Aquesta sentència és ferma i executiva.

Manem que una vegada s'hagi complert el que disposa l'article 76 de la Llei de la Jurisdicció Administrativa i Fiscal es lliurin els autes originals amb la certificació d'aquesta sentència al Tribunal de Batlles, Secció Administrativa del qual procedien, i que s'arxivin les actuacions del Tribunal.

Subir

Diccionario RAE

Analyse doctrinale approfondie sur la jurisprudence de Tribunal Superior de Justícia d’Andorra (Principauté d'Andorre) en matière de jurisprudence, détaillant la séquence jurisprudentielle et l'application de : Llei de la jurisdicció administrativa i fiscal, del 15 de novembre de 1989 (text refós).