Tribunal Superior de Justícia d'Andorra, Sala Administrativa, 19 septembre 2024, n° 54-2024 (ROJ: STSJAD 95/2024)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige s'inscrit dans le cadre de la gestion des prestations sociales par la Caisse andorrane de sécurité sociale (Caixa Andorrana de Seguretat Social, ci-après « la CASS »), établissement public chargé de la mise en œuvre et de la liquidation des droits de protection sociale en Principauté d'Andorre.

Par une résolution de son Conseil d'administration en date du 29 novembre 2016, formellement notifiée à l'assuré par lettre en date du 13 décembre 2016, la CASS a octroyé à M. Romeu une pension d'invalidité consécutive à un accident du travail (accident laboral). Cette décision administrative fixait le degré d'atteinte permanente de l'intéressé à un taux de 16,70 %, pour un montant net mensuel de 197,67 euros.

Plusieurs années après l'entrée en vigueur et l'exécution continue de cette prestation sociale, la CASS a procédé à un réexamen de la situation de l'assuré et a constaté une erreur de droit commise lors de la liquidation initiale. Selon l'organisme gestionnaire, la pension avait été calculée par application erronée de l'article 165 de la loi sur la sécurité sociale (Llei de la seguretat social) alors en vigueur : le calcul avait retenu une assiette correspondant à 75 % du pourcentage d'invalidité reconnu, alors que les dispositions applicables commandaient de n'appliquer qu'un taux de 50 %. Par suite de cette erreur matérielle de qualification et de liquidation, la prestation nette mensuelle aurait dû s'élever à 131,78 euros, et non à 197,67 euros.

Constatant que cet acte individuel était créateur de droits au bénéfice de l'assuré et qu'il avait acquis un caractère définitif, la CASS ne pouvait plus le rapporter de sa propre autorité. En conséquence, par une délibération de son Conseil d'administration adoptée le 25 octobre 2022 — soit près de six années après l'adoption de la résolution originaire —, l'organisme a expressément déclaré cet acte préjudiciable à l'intérêt public (lesiu per a l'interès públic) et a décidé de saisir la juridiction administrative afin d'en faire prononcer judiciairement la nullité ou l'annulabilité.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

1. L'instance de première instance devant la Batllia

La CASS a introduit une demande contentieuse devant la juridiction administrative de première instance (Tribunal unipersonal del Batlle), sollicitant qu'il plaise au tribunal déclarer la nullité de plein droit (nul·litat de ple dret) ou, subsidiairement, l'annulabilité (anul·labilitat) de la résolution du 29 novembre 2016 relative à l'attribution de la pension d'invalidité du défendeur.

Par un jugement rendu le 9 janvier 2024, le Tribunal unipersonal del Batlle a intégralement débouté la CASS de ses prétentions. La juridiction de première instance a fondé son rejet sur une triple motivation :

1. L'acte litigieux n'encourt aucune cause de nullité absolue au sens de l'article 50 du Code de l'administration (Codi de l'Administració), s'agissant d'un simple vice de légalité ordinaire ;
2. En toute hypothèse, l'action fondée sur des motifs de nullité relative ou d'annulabilité est enfermée dans un délai de caducité de quatre ans issu du droit civil supplétif, lequel était largement expiré au moment de l'introduction de l'instance ;
3. Le délai de sept années écoulé depuis l'adoption de l'acte litigieux fait obstacle à sa révision, une telle remise en cause heurtant frontalement les exigences de l'équité, de la bonne foi et du principe de sécurité juridique.

2. L'instance d'appel devant le Tribunal Superior de Justícia

La CASS a régulièrement interjeté appel de ce jugement devant la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice d'Andorre (Tribunal Superior de Justícia, Sala Administrativa).

À l'appui de son recours d'appel, l'organisme de sécurité sociale développait trois séries de moyens :

• En premier lieu, la jurisprudence administrative admet de façon générale la révision juridictionnelle des actes administratifs comportant une méconnaissance de l'ordonnement juridique, et la loi actuelle sur la procédure contentieuse administrative (Llei del Procediment Contenciós Administratiu, ci-après « LPCA ») ne réserve pas cette faculté aux seuls actes affectés de nullité de plein droit ;
• En deuxième lieu, la notion d'annulabilité en droit administratif ne se confond pas avec celle du droit civil, de sorte qu'une application analogique des règles civilistes relatives au délai de caducité de l'action en nullité quadriennale est infondée ; la CASS soulignait en outre que le litige ne porte pas sur la résolution rétroactive d'un contrat appelant une restitutio in integrum, mais sur une prestation périodique de sécurité sociale ;
• En troisième lieu, la conciliation nécessaire entre le principe de légalité et celui de sécurité juridique doit s'opérer par l'application du délai de prescription triennal spécialement prévu par la loi sur la sécurité sociale, qui régirait ainsi les limites temporelles de l'action.

L'intimé, M. Romeu, a conclu à la confirmation pure et simple du jugement entrepris en faisant valoir :

• Que la procédure de déclaration de lésivité (procediment de lesivitat) ne peut être mise en œuvre qu'à l'encontre d'actes entachés d'une cause déterminante de nullité de plein droit, conformément à l'économie de l'ancien article 23 de la loi sur la juridiction administrative et fiscale (Llei de la jurisdicció administrativa i fiscal, ci-après « LJAF ») ;
• Qu'une révision juridictionnelle entreprise après l'écoulement d'une période de sept années porte une atteinte intolérable au principe de sécurité juridique ;
• Que le délai de prescription de trois ans issu de la législation de sécurité sociale est hors de propos, celui-ci ne régissant que l'action en répétition de l'indu portant sur des montants indûment versés et non l'action tendant à l'anéantissement juridique d'un acte administratif unilatéral ;
• Qu'il est, dès lors, superflu de rechercher si le délai supplétif civil de quatre ans s'applique, tout en observant que l'analogie demeure fondée et que les sources supplétives civilistes sont expressément reconnues par le Code de l'administration.

La tenue de l'audience de plaidoiries a été remplacée par la présentation de conclusions écrites récapitulatives dans lesquelles les parties ont réitéré leurs positions respectives.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

Le Tribunal supérieur de justice d'Andorre était confronté à deux problématiques fondamentales de droit administratif :

1. Sur le champ matériel du recours de lésivité : L'action en lésivité par laquelle l'Administration attaque son propre acte créateur de droits devant le juge administratif est-elle réservée aux seuls actes entachés de nullité absolue (nul·litat de ple dret), ou est-elle également ouverte à l'encontre des actes souffrant d'une nullité relative ou simple annulabilité (anul·labilitat) ?
2. Sur le régime temporel et l'opposabilité de la sécurité juridique : L'exercice de l'action en déclaration de lésivité dirigée contre un acte simplement annulable est-il soumis à un délai de caducité ? Dans l'affirmative, ce délai peut-il être emprunté, par analogie, au délai civil de quatre ans dérivé de la restitutio in integrum du droit romain justinien (Codex 2, 53, 7) ? Enfin, indépendamment de la caducité formelle,

PARTS:

Apel·lant: CAIXA ANDORRANA DE SEGURETAT SOCIAL (CASS)

Representant: Sra. Oller

Advocada: ídem

Apel·lat: Sr. Romeu

Representant: ídem

Advocada: Sra. Gibert

Magistrades: Sra. Elsa Puig Muñoz

Sra. Alexandra Cornella Sola

Andorra la Vella, el 19 de setembre de 2024.

El Tribunal Superior de Justícia, Sala Administrativa, ha vist el recurs d'apel·lació a les actuacions número 2000005/2023.

En la tramitació d'aquestes actuacions han estat observades les prescripcions legals, i ha estat ponent el magistrat Sr. Albert Andrés Pereira, el qual expressa el parer del Tribunal.

ANTECEDENTS DE FET

1.- La representació de la Caixa Andorrana de Seguretat Social (CASS) va formular demanda en sol·licitud de que es declarés la nul·litat o anul·labilitat de la resolució del Consell d'Administració de data 29 de novembre de 2016, notificada mitjançant carta del 13 de desembre següent, en virtut de la qual es va acordar atorgar al Sr. Romeu una pensió d'invalidesa per accident laboral amb un grau de menyscabament total del 16,70% i un import mensual net de 197,67 EUR.

2.- La sentència de 9 de gener de 2024 del Tribunal unipersonal del Batlle va desestimar la demanda, en considerar que no concorre cap supòsit de nul·litat de l'actual article 50 del Codi de l'Administració; que en tot cas hauria transcorregut el termini de caducitat de 4 anys que s'aplica a les accions fonamentades en motius de nul·litat relativa o anul·labilitat; i que, un cop transcorreguts 7 anys des de l'adopció de l'acord, la seva revisió resultaria contrària a l'equitat i la bona fe, així com a la seguretat jurídica.

3.- La CASS ha interposat recurs d'apel·lació contra la referida sentència de la Batllia, el qual es fonamenta, en síntesi, en les següents al·legacions:

La jurisprudència ha admès en general la revisió dels actes que comportin una vulneració de l'ordenament jurídic, i l'actual Llei del Procediment Contenciós Administratiu no conté cap referència a la nul·litat de ple dret.

El concepte d'anul·labilitat no és el mateix en dret civil i en dret administratiu, cosa que fa impossible l'aplicació analògica del primer en aquest supòsit, respecte del termini de caducitat de l'acció. A més, no es tracta de la resolució d'un contracte, a què ens remet la restitutio in integrum, sinó d'una prestació periòdica.

El principi de legalitat i la seguretat jurídica es cohonesten mitjançant l'aplicació del termini de prescripció de tres anys que preveu la Llei de la seguretat social.

4.- El Sr. Romeu s'ha oposat al recurs i ha sol·licitat que es confirmi la sentència apel·lada, d'acord amb els següents arguments:

El procediment de lesivitat només és aplicable als actes que incorren en alguna de les causes determinants de la seva nul·litat de ple dret, com disposava l'article 23 de la Llei de la jurisdicció administrativa i fiscal.

La revisió jurisdiccional, un cop transcorreguts 7 anys des de l'adopció de l'acte impugnat, seria contrària al principi de seguretat jurídica.

El termini de prescripció de 3 anys de la Llei de la seguretat social no és aplicable, ja que no es tracta aquí de la reclamació del reintegrament d'unes prestacions indegudes, sinó de l'anul·lació d'un acte administratiu.

En base als arguments anteriors, resulta innecessari valorar si és aplicable o no el límit temporal de 4 anys que fixen les fonts supletòries del dret civil. En tot cas, l'analogia només es refereix al termini i serien aplicables aquestes fonts supletòries segons el Codi de l'Administració.

5.- En haver estat acordada la substitució de la vista oral pel tràmit de conclusions, les parts van presentar els escrits corresponents, en els quals van reproduir substancialment les al·legacions que anteriorment havien formulat.

FONAMENTS DE DRET

Primer.- La Sala Administrativa del Tribunal Superior de Justícia és competent per a conèixer del present recurs, segons l'article 39.3 de la Llei Qualificada de la Justícia.

Segon.- L'objecte d'aquest procés porta causa de la resolució del Consell d'Administració de la CASS de 25 d'octubre de 2022, que va declarar lesiu per a l'interès públic i va acordar la impugnació en seu jurisdiccional d'un anterior acord del mateix òrgan de data 13 de desembre de 2016 (en realitat es va adoptar el 29 de novembre anterior), per mitjà del qual es va acordar atorgar al Sr. Romeu una pensió d'invalidesa per accident laboral amb un grau de menyscabament total del 16,70% i un import mensual net de 197,67 EUR.

La CASS considera que es va produir una vulneració de l'article 165 de la Llei de la seguretat social, en la redacció llavors vigent, ja que es va calcular la pensió en base al 75% del percentatge d'invalidesa reconegut, quan en realitat procedia aplicar el 50% d'aquest percentatge. En conseqüència, la pensió neta no havia de ser de 197,67 EUR, sinó de 131,78 EUR.

Tercer.- La possibilitat de revisar un acte administratiu declaratiu de drets mitjançant el procés de lesivitat ha estat recollida en diverses sentències d'aquesta Sala, basades en la previsió continguda en l'article 23.1.c) de l'anterior Llei de la jurisdicció administrativa i fiscal.

Entre d'altres, la sentència núm. 65-2005, d'11 de novembre, va declarar que:

"Com ja va declarar aquesta Sala en la sentència núm. 96-04, de 19 de gener de 1996, per a la revisió d'ofici d'un acte administratiu declaratiu de drets resulta necessari que la seva adopció hagi comportat una vulneració de l'ordenament jurídic i, en segon lloc, que l'Administració iniciï les actuacions encaminades a la revocació de l'acte il·legal, amb la preceptiva audiència de l'interessat, dins del termini establert per a la seva impugnació jurisdiccional. En efecte, només durant aquest període, en el qual l'acte no ha guanyat encara fermesa definitiva, pot l'Administració encetar els tràmits necessaris per tal de deixar sense efecte, per pròpia autoritat, un acte declaratiu de drets que resulta il·legal.

Transcorregut aquest termini sense haver exercit la potestat de revisió d'ofici, l'Administració ha de procedir a impugnar l'acte que es reputa invàlid davant la Jurisdicció administrativa, fent ús de les facultats que li atribueix l'article 23 de la seva llei reguladora, per tal de què sigui aquesta darrera la que, previ el corresponent procés contradictori, examini la concurrència del vici denunciat i declari la invalidesa de l'acte.

Tanmateix, la necessitat d'acudir a aquest tipus de procediment, que té per objecte assegurar el principi de seguretat jurídica, queda exclosa quan l'acte s'ha dictat en base a dades o declaracions subministrades pel propi interessat, que no resulten ajustades a la realitat dels fets, ja que en aquest cas no es tracta en realitat d'examinar la legalitat o il·legalitat de l'acte, és a dir, la verificació del criteri jurídic que ha presidit la seva adopció, sinó que es planteja la mera constatació de què la situació de fet invocada per l'interessat no concorda amb la realitat".

Quart.- La primera de les qüestions litigioses que es plantegen en aquest recurs consisteix en determinar si aquest procediment de revisió és aplicable només respecte dels actes que incorren en alguna de les causes determinants de la seva nul·litat de ple dret, o bé també en els casos de nul·litat relativa o mera anul·labilitat.

L'examen de la jurisprudència sobre la matèria permet constatar que s'ha procedit a la revisió d'actes d'una i altra categoria. Així, les sentències núm. 4-1996, de 19 de gener, 65-2005, d'11 de novembre, i 14-2014, de 25 d'abril, van considerar aplicable el procés o recurs de revisió respecte d'actes que incorrien en vicis de nul·litat relativa o anul·labilitat, mentre que la sentència núm. 83-2011, de 16 de desembre, va confirmar la declaració de nul·litat de ple dret d'un acte en què s'havia produït una omissió total i absoluta del procediment legalment establert.

En concret, la referida sentència núm. 14-2014, de 25 d'abril, va declarar que:

"(...)

Des d'aquesta perspectiva, s'ha de concloure que no concorrien en l'activitat del Sr. XXX les notes d'alteritat i dependència que haguessin justificat l'alta com assegurat assalariat. En realitat, els demandats no posen en qüestió realment aquest fet, per la qual cosa s'ha d'estimar en aquest punt la demanda de la CASS i deixar sense efecte l'acte d'afiliació de l'interessat.

(...)

Les conseqüències d'aquesta decisió han de ser, tanmateix, precisades convenientment. En primer lloc, cal tenir en compte que l'acte d'afiliació va incórrer en un vici d'anul·labilitat i no de nul·litat de ple dret. En conseqüència, la declaració d'invalidesa produeix efectes ex nunc i no ex tunc, de manera que resulta improcedent reclamar l'import de les prestacions ja abonades anteriorment, cosa que, d'altra banda, resulta imprescindible per garantir la seguretat jurídica en una relació d'aquesta naturalesa, en què es troben en joc unes prestacions d'evident naturalesa social".

En conseqüència, s'ha de concloure que la jurisprudència ha vingut admetent la possibilitat de revisar a través del recurs de lesivitat tant els actes nuls de ple dret com els anul·lables.

De tota manera, aquesta qüestió ha perdut actualitat, des del moment en què l'article 11.1.c) de la vigent Llei del Procediment Contenciós Administratiu reconeix la legitimació activa de l'Administració pública autora d'un acte per impugnar-lo, prèvia declaració de la seva lesivitat per a l'interès públic. D'aquesta manera, el precepte admet la possibilitat d'impugnar tot tipus d'actes declarats lesius per a l'interès públic, tant si es tracta d'actes nuls com d'anul·lables.

No es pot apreciar, doncs, cap obstacle a l'acció exercida per la CASS pel fet de pretendre's la revisió d'un acte viciat de nul·litat relativa o anul·labilitat.

Cinquè.- L'anterior conclusió fa necessari examinar el termini de caducitat que resulta aplicable a la interposició del recurs de lesivitat.

La sentència núm. 83-2011, de 16 de desembre, va declarar que, quan es tracta de la revisió d'un acte nul de ple dret, l'acció no es troba subjecta a termini de caducitat. En els termes d'aquesta resolució:

"Es desprèn d'aquestes consideracions que l'Administració disposa d'un termini breu per a deixar sense efecte, per pròpia autoritat, un acte declaratiu de drets, ja que només podrà iniciar el procediment adient durant el període establert per a la impugnació del mateix en via contenciosa. Ara bé, un cop ha transcorregut aquest termini, la possibilitat recollida en l'article 23 de la Llei d'aquesta Jurisdicció, en virtut de la qual la pròpia Administració pot impugnar davant dels Tribunals un acte que incorre en nul·litat de ple dret, no es troba legalment subjecta a termini de caducitat, per la qual cosa l'acció de nul·litat és, en principi, imprescriptible.

No es pot oblidar que en aquests supòsits es planteja un conflicte evident entre els principis de seguretat jurídica i de legalitat, que fa necessari un adequat punt d'equilibri en virtut del qual, per una part, s'impedeixi la consolidació d'actes que presenten una il·legalitat palmària i manifesta, mentre que, d'altra part, s'eviti una situació de provisionalitat permanent de les situacions jurídiques. És per això que la facultat d'anul·lació no podrà ser exercitada quan concorrin raons d'equitat o de consolidació de situacions que han de ser determinades cas per cas".

Tanmateix, quan es tracta d'actes viciats de nul·litat relativa, s'ha de confirmar el criteri de la sentència apel·lada, segons el qual s'aplica el termini de caducitat de 4 anys que es preveu en el dret civil per a les accions fonamentades en motius d'anul·labilitat, i això per aplicació analògica del termini de la restitutio in integrum previst en la Constitució de l'emperador Justinià (Codex 2, 53, 7).

És cert que, com afirma la representació de la CASS, l'anul·labilitat no s'aplica en els mateixos supòsits en el dret civil que en el dret administratiu, però això no desvirtua que es tracti de figures equivalents i equiparables, cosa que justifica l'aplicació en un i altre supòsit del mateix termini de caducitat.

D'altra banda, el remei de la restitutio in integrum no s'aplicava únicament en matèria contractual, com sosté l'apel·lant, sinó que es basava en l'existència d'un perjudici legal considerat injust pel magistrat o pretor, en diverses situacions i per diferents causes, entre les quals l'existència d'error (ob errorem), com la que invoca l'Administració en aquest supòsit.

En el cas que ara s'examina, la declaració de lesivitat es va produir quasi sis anys després de l'adopció de l'acte impugnat, per la qual cosa s'ha de concloure que el termini per exercir l'acció encaminada a obtenir l'anul·lació d'aquesta resolució havia caducat amb escreix.

Sisè.- Amb independència de la caducitat de l'acció que s'acaba d'examinar, s'ha de tenir en compte que, com es va dir en la sentència núm. 83-2011, de 16 de desembre, abans esmentada:

"No es pot oblidar que en aquests supòsits es planteja un conflicte evident entre els principis de seguretat jurídica i de legalitat, que fa necessari un adequat punt d'equilibri en virtut del qual, per una part, s'impedeixi la consolidació d'actes que presenten una il·legalitat palmària i manifesta, mentre que, d'altra part, s'eviti una situació de provisionalitat permanent de les situacions jurídiques. És per això que la facultat d'anul·lació no podrà ser exercitada quan concorrin raons d'equitat o de consolidació de situacions que han de ser determinades cas per cas".

En efecte, aquestes circumstàncies, i especialment el transcurs d'un període de temps perllongat, constitueixen un límit a la formulació d'un recurs de lesivitat, límit que té el seu fonament en el principi de seguretat jurídica, ja que, com es va dir en la sentència referida, no és admissible que els actes declaratius de drets estiguin indefinidament en una situació de provisionalitat.

A més, en aquest cas, es tracta de l'atorgament d'una pensió d'invalidesa per accident laboral. Com va dir la sentència núm. 14-2014, de 25 d'abril, en processos d'aquesta naturalesa "resulta imprescindible (xxx) garantir la seguretat jurídica en una relació d'aquesta naturalesa, en què es troben en joc unes prestacions d'evident naturalesa social".

En conseqüència, també des d'aquesta perspectiva s'ha de considerar que el recurs de lesivitat és extemporani, ja que es posa en qüestió una prestació de seguretat social consolidada pel transcurs del termini de quasi sis anys.

Per tot això, s'ha de desestimar el recurs d'apel·lació de la CASS i confirmar la sentència apel·lada.

Setè.- No s'aprecia una especial temeritat ni mala fe que justifiqui la imposició de les costes causades en aquesta instància.

Decisio

En atenció a tot el que s'ha exposat, el Tribunal Superior de Justícia, Sala Administrativa, en nom del poble andorrà, decideix:

Primer.- Desestimar el recurs d'apel·lació que interposa la Caixa Andorrana de Seguretat Social contra la sentència dictada en data 9 de gener de 2024 pel Tribunal unipersonal del Batlle.

Segon.- No efectuar un especial pronunciament sobre les costes causades.

Aquesta sentència és ferma i executiva.

Així per aquesta nostra resolució, de la qual en serà tramès testimoni al Tribunal Unipersonal, Secció Administrativa, per al seu coneixement i execució, ho acordem, manem i signem.

Subir

Diccionario RAE

Analyse doctrinale approfondie sur la jurisprudence de Tribunal Superior de Justícia d’Andorra (Principauté d'Andorre) en matière de jurisprudence, détaillant la séquence jurisprudentielle et l'application de : Codi Administracio.