SOCIAL POUVOIR DISCIPLINAIRE · TRIBUNAL-SUPREME-ADMINISTRATIVE — Principauté de Monaco — Tribunal Suprême de Monaco — Contrôle de qualification et de motivation — rejet

L'essentiel en 30 secondes — Ce qu'il faut retenir

• Règle directrice & sens de l'arrêt : Tribunal Suprême de Monaco consacre une lecture rigoureuse des conditions d'application de article 25 de la constitution (rejet), renforçant la sécurité juridique des parties en Principauté de Monaco.
• Exigence probatoire immédiate : toute prétention fondée sur ce dispositif doit désormais être étayée par des pièces circonstanciées démontrant la réunion cumulative des critères légaux dès la phase de première instance ou d'appel.
• Impact sur les dossiers en cours : d'application immédiate aux instances pendantes (effet déclaratif de la jurisprudence), cet arrêt commande d'auditer les écritures devant le Tribunal de première instance, la Cour d’appel et la Cour de révision, ainsi que les statuts de SAM/SCI et actes régis par le droit international privé monégasque (Loi n° 1.448) afférents au domaine social pouvoir disciplinaire · tribunal-supreme-administrative.

Tribunal Suprême de Monaco, 23 janvier 2002, n° 26866

Le contentieux des autorisations administratives relatives à l’emploi des étrangers en Principauté de Monaco constitue un point de rencontre classique mais toujours délicat entre la garantie constitutionnelle des droits économiques et sociaux et les prérogatives régaliennes de police administrative. La décision rendue en assemblée plénière le 23 janvier 2002 par le Tribunal Suprême de Monaco dans l’affaire opposant le sieur A. B. au Ministre d’État en offre une illustration topique. En statuant sur la légalité d’une décision administrative refusant ou retirant le bénéfice d’une autorisation de travail à un ressortissant étranger mineur au moment des faits, la haute juridiction monégasque consolide les fondements de son contrôle en matière d’excès de pouvoir tout en réaffirmant l’étendue du pouvoir discrétionnaire dévolu à l’administration par le législateur.

Cette décision aborde successivement la question procédurale de la capacité et de la qualité pour agir du représentant légal d'un étranger au regard des règles de conflit de lois sur la majorité civile, l’articulation entre la liberté constitutionnelle du travail et son encadrement législatif (mécanisme de la loi-écran), l’absence de principe général imposant la motivation des actes administratifs individuels défavorables dans le silence des textes, et enfin la nature et le degré du contrôle juridictionnel exercé sur les motifs d’ordre public invoqués par l’autorité administrative.

Afin de saisir toute la portée de cet arrêt de principe, il convient d’examiner successivement le contexte factuel et procédural du litige (I), la question de droit et la solution retenue par la juridiction (II), avant de livrer une analyse approfondie de sa portée jurisprudentielle et de ses implications pratiques (III).

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige prend naissance autour de la situation administrative et professionnelle du jeune K. B., ressortissant de nationalité algérienne, né à Monaco où il possède des attaches familiales et où il peut circuler librement. Alors qu'il exerçait une activité salariée en Principauté — emploi dans lequel, selon les affirmations de la partie requérante, il n'avait jamais posé de problème et donnait toute satisfaction —, l'administration monégasque est intervenue pour mettre fin à cette situation ou s'opposer à sa poursuite régulière.

Plus précisément, par une décision en date du 15 novembre 2000, le chef du service de l'emploi a pris à l'encontre de K. B. une mesure qualifiée par la requête introductive d'instance de « décision de retrait d'autorisation de travail », et désignée dans les écritures de l'État ainsi que dans les motifs du Tribunal Suprême comme une décision de refus de permis de travail. Cette décision administrative défavorable trouvait son origine, bien que non explicitée dans l'acte initial, dans des éléments recueillis par la Direction de la Sûreté Publique. Selon un rapport établi par cette dernière, l'intéressé se serait rendu coupable de plusieurs actes délictueux, lesquels, bien que n'ayant pas conduit à des condamnations pénales selon le requérant, constituaient aux yeux de l'administration des renseignements défavorables justifiant le refus du titre de travail.

Contestant le bien-fondé de cette mesure, un recours administratif (qualifié de recours hiérarchique dans les motifs de la décision) a été formé contre l'acte du 15 novembre 2000. Ce recours administratif a fait l'objet d'une décision de rejet le 11 décembre 2000, laquelle, à l'instar de la décision initiale, ne comportait pas de motivation formelle exposant les raisons de droit et de fait de ce refus.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Face au maintien de cette décision défavorable, le sieur A. B., agissant en qualité de représentant légal de son fils mineur K. B., a saisi le Tribunal Suprême de Monaco d'un recours pour excès de pouvoir. La requête, enregistrée au greffe général de la Principauté le 9 avril 2001 sous le numéro TS 2001-6, tendait à l'annulation de la décision du 15 novembre 2000.

Au soutien de sa requête et de son mémoire en réplique déposé le 5 juillet 2001, le requérant développait plusieurs moyens de légalité externe et interne :

• En premier lieu, il soulevait un moyen de forme tiré du défaut de motivation de la décision du 15 novembre 2000 ainsi que du rejet du recours administratif du 11 décembre 2000.
• En deuxième lieu, sur le terrain de la légalité interne et de la constitutionnalité, il soutenait que ces décisions étaient manifestement anticonstitutionnelles car contraires à l'article 25 de la Constitution garantissant la liberté du travail. Il faisait valoir que les lois encadrant cette liberté n'avaient pas été violées et que la règle de la priorité d'emploi des Monégasques n'était nullement en cause en l'espèce.
• En troisième lieu, s'agissant de l'appréciation des faits, le requérant arguait que son fils n'avait jamais posé de problème dans son travail et que les griefs articulés à son encontre n'avaient pas donné lieu à des condamnations, de sorte qu'il devait bénéficier de la présomption d'innocence jusqu'à preuve du contraire. Dans sa réplique, il ajoutait que le Ministre d'État n'apportait aucune preuve de l'allégation relative à l'existence de renseignements défavorables, et que le pouvoir conféré à l'administration par la loi n° 629 devait s'exercer conformément à la Constitution, sans laisser place à l'arbitraire.
• Enfin, par des considérations d'opportunité sociale et personnelle, il soulignait qu'au regard des attaches familiales de K. B. à Monaco, l'absence de travail et l'oisiveté en résultant pouvaient lui être particulièrement nuisibles.

En défense, le Ministre d'État a déposé une contre-requête le 8 juin 2001, suivie d'une duplique le 2 août 2001, concluant au rejet du recours. L'argumentation de l'État s'articulait initialement autour d'une fin de non-recevoir, avant d'aborder le fond du droit :

• Sur la recevabilité, dans sa contre-requête, le Ministre d'État soulevait l'irrégularité de la représentation de K. B. par son père, au motif que l'intéressé avait atteint l'âge de dix-huit ans au jour du dépôt de la requête et était donc majeur. Toutefois, face à la réplique du requérant démontrant que K. B., de nationalité algérienne, n'était majeur ni selon sa loi nationale (fixant la majorité à 19 ans) ni selon la loi monégasque (fixant alors la majorité à 21 ans), l'État a formellement abandonné cette exception d'irrecevabilité dans sa duplique du 2 août 2001. Par ailleurs, K. B. étant devenu majeur en cours d'instance, il a déposé un mémoire de reprise d'instance le 17 janvier 2002.
• Sur la légalité externe, l'administration soutenait qu'elle n'avait aucune obligation de motiver sa décision, la loi n° 629 du 17 juillet 1957 ne l'imposant pas, ce que confirmaient les débats du Conseil National du 5 juillet 1957 lors du vote de la loi.
• Sur le moyen d'inconstitutionnalité, le Ministre d'État opposait la théorie de la loi-écran : la décision reposant sur la loi n° 629 qui réglemente l'exercice de la liberté du travail comme le prévoit expressément l'article 25 de la Constitution, cette loi s'interpose entre la Constitution et l'acte administratif et en constitue la seule base légale. De plus, le requérant ne formulait aucun grief contre la loi elle-même, dont il reconnaissait implicitement la conformité à la Constitution, conformité d'ailleurs déjà jugée par le Tribunal Suprême (décision Guenaoui du 3 février 1994).
• Sur le fond et l'étendue des pouvoirs de l'administration, le Ministre d'État faisait valoir que la loi n° 629 confère à l'autorité administrative un pouvoir discrétionnaire pour accorder ou refuser un permis de travail, sans autre condition que le respect des priorités d'embauchage (article 5). Si l'administration n'a pas à apprécier la qualification technique ou professionnelle du demandeur, elle effectue un contrôle préalable de sa personne et peut fonder sa décision sur des considérations d'intérêt général, notamment des motifs d'ordre public. En l'espèce, au vu du rapport de la Direction de la Sûreté Publique établissant que le requérant s'était rendu coupable de plusieurs actes délictueux, le chef du service de l'emploi pouvait légalement refuser le permis, sans que ce choix puisse être contesté devant le juge de l'excès de pouvoir, sauf erreur manifeste d'appréciation, inexistante en l'espèce.

À la suite de l'ordonnance de renvoi du 7 novembre 2001 et de l'ordonnance du Président Roland Drago fixant l'audience, l'affaire a été appelée le 23 janvier 2002 devant le Tribunal Suprême siégeant en assemblée plénière.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

Le Tribunal Suprême, statuant en matière administrative, devait répondre à une série de questions juridiques tant procédurales que substantielles :

1. Sur la recevabilité : Un père a-t-il qualité pour agir en justice au nom et pour le compte de son fils âgé de dix-huit ans révolus au jour de l'introduction de la requête, lorsque ce dernier, de nationalité étrangère (algérienne), n'a atteint l'âge de la majorité civile ni au regard de sa loi nationale, ni au regard de la législation monégasque ?
2. Sur la légalité externe : L'autorité administrative est-elle tenue de motiver une décision de refus (ou de retrait) de permis de travail opposée à un travailleur étranger, ainsi que la décision rejetant le recours hiérarchique formé contre cet acte, dans le silence de la loi n° 629 du 17 juillet 1957 ?
3. Sur la légalité interne et la norme de référence : Le requérant peut-il utilement invoquer la violation directe de l'article 25 de la Constitution garantissant la liberté du travail à l'encontre d'une décision individuelle prise en application de la loi n° 629, sans contester la constitutionnalité de cette loi ?
4. Sur l'étendue du pouvoir de l'administration et le contrôle du juge : Dans le silence de la loi n° 629 quant aux motifs de refus d'un permis de travail, l'administration peut-elle légalement se fonder sur des considérations d'intérêt général liées à l'ordre public — telles que des renseignements défavorables de police n'ayant pas donné lieu à condamnation pénale —, et quelle est l'intensité du contrôle exercé par le juge de l'excès de pouvoir sur une telle appréciation ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le Tribunal Suprême écarte l'ensemble des moyens du requérant par un raisonnement structuré, concis et rigoureux, fidèle à la méthodologie du contentieux administratif de l'excès de pouvoir.

1. La validation de la qualité pour agir du représentant légal (Recevabilité) Bien que le Ministre d'État ait abandonné dans sa duplique l'exception d'irrecevabilité initialement soulevée, la question de la capacité et de la qualité pour agir touchant à la régularité de la saisine de la juridiction, le Tribunal Suprême prend soin de la trancher explicitement. Il relève que le jeune K. B., de nationalité algérienne, était mineur « tant en vertu de la loi algérienne qu'en vertu de la loi monégasque ». Dès lors, sans même avoir à trancher un éventuel conflit de lois entre la loi personnelle de l'étranger et la lex fori (puisque toutes deux convergeaient pour dénier la qualité de majeur à un individu de 18 ans à l'époque des faits, la loi algérienne fixant le seuil à 19 ans et la loi monégasque à 21 ans), le Tribunal en déduit logiquement qu'il « pouvait être également représenté par son père dans l'affaire objet de la présente instance ». La régularisation ultérieure par le mémoire de reprise d'instance déposé par K. B. devenu majeur est par ailleurs visée par la décision.

2. La neutralisation du grief constitutionnel par le mécanisme de la loi-écran Abordant le fond, le Tribunal Suprême répond en premier lieu au moyen tiré de la violation de l'article 25 de la Constitution. Il rappelle que si cette disposition constitutionnelle garantit la liberté du travail, elle « renvoie à la loi le soin d'en réglementer l'exercice ». Or, cette réglementation a été édictée par le législateur à travers la loi n° 629 du 17 juillet 1957 modifiée. Le juge constate ensuite « qu'il n'a pas été soutenu que cette loi serait contraire aux dispositions constitutionnelles susvisées ». Ce faisant, le Tribunal applique strictement la théorie de la loi-écran : l'acte administratif individuel ayant été pris sur le fondement de la loi n° 629, et la constitutionnalité de cette loi n'étant pas contestée par voie d'exception par le requérant, la conformité de l'acte administratif ne s'apprécie plus qu'au regard de la loi, laquelle fait écran entre la Constitution et la décision attaquée.

3. L'absence d'obligation de motivation dans le silence de la loi Pour répondre au grief de vice de forme, le Tribunal cite l'article 1er-1° de la loi n° 629 aux termes duquel « aucun étranger ne peut occuper un emploi privé à Monaco s'il n'est titulaire d'un permis de travail ». Analysant la lettre de cette disposition et de la loi dans son ensemble, la juridiction constate « que ce texte n'impose pas à l'autorité administrative l'obligation de motiver son refus ». En l'absence de texte législatif ou réglementaire spécial imposant une telle formalité, et refusant implicitement de consacrer un principe général du droit imposant la motivation de toute décision administrative défavorable, le Tribunal juge inopérant le moyen tiré du défaut de motivation, tant à l'égard de la décision initiale qu'à l'égard du rejet du recours hiérarchique.

4. La consécration d'un large pouvoir d'appréciation au service de l'ordre public et l'exercice d'un contrôle restreint Enfin, sur la légalité interne du motif de refus, le Tribunal Suprême observe que la loi n° 629 « ne précise pas les motifs pour lesquels l'autorisation de travail peut être refusée ». Ce silence du législateur ne signifie pas pour autant que l'administration dispose d'un pouvoir arbitraire, ni à l'inverse qu'elle aurait une compétence liée l'obligeant à délivrer le permis dès lors que la priorité nationale est respectée. Le Tribunal définit la finalité de ce pouvoir discrétionnaire : « il appartient à l'autorité administrative d'apprécier en fonction de considérations d'intérêt général tirées notamment des exigences de l'ordre public l'opportunité d'accorder ou non au demandeur le bénéfice du permis de travail sollicité ».

Exerçant dès lors le contrôle classique du juge de l'excès de pouvoir en présence d'un pouvoir discrétionnaire (le contrôle restreint ou contrôle minimum), le Tribunal Suprême vérifie la matérialité des faits, la qualification juridique au regard de l'erreur de droit, et l'absence de disproportion manifeste. Au vu de l'instruction, et notamment des renseignements défavorables recueillis par la Direction de la Sûreté Publique (lesquels faisaient état de plusieurs actes délictueux mentionnés dans la duplique de l'État), le Tribunal juge que l'administration « n'a pas retenu de faits matériellement inexacts et que sa décision n'est entachée ni d'une erreur de droit, ni d'une erreur manifeste d'appréciation ».

C. Le dispositif

Au terme de ce raisonnement écartant l'ensemble des moyens soulevés, le Tribunal Suprême prononce le rejet du recours dans les termes suivants :

(Note : Le terme « direction » en lieu et place de « décision » au dernier alinéa reproduit fidèlement la graphie du texte officiel).

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

La décision rendue le 23 janvier 2002 par le Tribunal Suprême constitue un arrêt de référence dans le droit administratif monégasque. Sa richesse tient à ce qu'elle synthétise, dans une formule d'une grande netteté, l'état du droit positif applicable à la police des étrangers en matière d'emploi, tout en illustrant les mécanismes fondamentaux du contentieux de la légalité en Principauté.

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

L'analyse de la décision révèle une continuité marquée avec la jurisprudence antérieure du Tribunal Suprême, tant sur le plan du droit constitutionnel processuel que sur celui du droit administratif général.

1. Le traitement de la minorité en droit international privé et contentieux administratif Le premier enseignement de l'arrêt réside dans son considérant relatif à la recevabilité. L'exception soulevée initialement par l'État reposait sur un réflexe erroné assimilant la majorité civile à l'âge de 18 ans, standard certes répandu en Europe mais qui ne correspondait à l'époque ni au droit monégasque (qui fixait la majorité à 21 ans avant les réformes ultérieures), ni au statut personnel de l'intéressé, régi par la loi algérienne (fixant la majorité à 19 ans). En relevant cumulativement que K. B. était mineur « tant en vertu de la loi algérienne qu'en vertu de la loi monégasque », le Tribunal Suprême fait montre d'un pragmatisme judiciaire classique : lorsque les différentes lois potentiellement applicables au statut personnel (loi nationale de l'individu) et à la procédure (lex fori) convergent vers une solution identique, le juge n'a pas besoin de formuler abstraitement la règle de conflit de lois pour valider la représentation légale du mineur par son père. En outre, le visa du « mémoire de reprise d'instance » déposé quelques jours avant l'audience par K. B. devenu majeur démontre la souplesse de la procédure administrative contentieuse, qui permet de régulariser en cours d'instance l'évolution de la capacité juridique du requérant sans affecter la recevabilité initiale de la requête.

2. L'application rigoureuse de la théorie de la loi-écran et l'héritage de la jurisprudence Guenaoui Sur le plan des sources du droit, la décision du 23 janvier 2002 offre une application d'école de la théorie de la loi-écran, directement inspirée de la tradition publiciste française mais adaptée aux spécificités du contrôle de constitutionnalité monégasque. À Monaco, le Tribunal Suprême est à la fois juge constitutionnel et juge administratif. Toutefois, les voies de droit et l'office du juge demeurent distincts selon la nature des griefs formulés. En vertu de l'article 25 de la Constitution, « la liberté du travail est garantie. Son exercice est réglementé par la loi ». Lorsque le législateur intervient pour réglementer cette liberté — en l'occurrence par la loi n° 629 du 17 juillet 1957 —, l'acte administratif individuel pris en application de cette loi tire sa validité de la loi elle-même. Comme le soulignait pertinemment le Ministre d'État dans ses écritures en citant la décision du Tribunal Suprême du 3 février 1994 (Guenaoui), la loi n° 629 s'interpose entre la Constitution et la décision administrative. Certes, en droit monégasque, un requérant peut, à l'occasion d'un recours contre un acte administratif, soulever par voie d'exception l'inconstitutionnalité de la loi sur le fondement de laquelle cet acte a été pris. Mais encore faut-il que ce grief soit articulé. En constatant expressément « qu'il n'a pas été soutenu que cette loi serait contraire aux dispositions constitutionnelles susvisées », le Tribunal Suprême rappelle que le moyen d'inconstitutionnalité de