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public competence · public loi et actes administratifs unilateraux · public service public · social chomage et reclassement · tribunal-supreme-administrativeCommentaire d'arrêt
Monaco
Tribunal Suprême, 7 avril 2014, Syndicat de la Voirie, des Jardins et des Égouts c/ État de Monaco
Traduction Juridique InstantanéeLangue source : Français (FR)
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PUBLIC COMPETENCE · PUBLIC LOI ET ACTES ADMINISTRATIFS UNILATERAUX · PUBLIC SERVICE PUBLIC · SOCIAL CHOMAGE ET RECLASSEMENT · TRIBUNAL-SUPREME-ADMINISTRATIVE — Principauté de Monaco — Cour de révision de Monaco — Contrôle de qualification et de motivation — cassation totale
Sommaire analytique Korpus — Thèse & Solution de droit
Sommaire analytique Korpus — Il résulte de la décision rendue le 26 octobre 2007 (n° 12390) par Cour de révision de Monaco (Principauté de Monaco), statuant au visa de Loi n° 455 du 27 juin 1947 sur les retraites des salariés (art. 45), que l'application des règles régissant le domaine « public competence · public loi et actes administratifs unilateraux · public service public · social chomage et reclassement · tribunal-supreme-administrative » exige une caractérisation précise des éléments de fait et de droit soumis au débat contradictoire, sous le contrôle de révision en droit (ou d’appréciation de conformité constitutionnelle au Titre III de la Constitution du 17 décembre 1962) propre aux juridictions souveraines de la Principauté (cassation totale).
L'essentiel en 30 secondes — Ce qu'il faut retenir
Règle directrice & sens de l'arrêt : Cour de révision de Monaco consacre une lecture rigoureuse des conditions d'application de (cassation totale), renforçant la sécurité juridique des parties en .
Jurisprudence · Reproduction exacteLoi n° 455 du 27 juin 1947 sur les retraites des salariés · art. 45
Principe jurisprudentiel (Cour de cassation, ECLI:MC:COURREV:2007:12390A526FADC) — En matière de droit_administratif, la juridiction statue par cassation totale et précise les conditions d'application de la règle de droit au regard de l'objet du litige (Tribunal Suprême, 7 avril 2014, Syndicat de la Voirie, des Jardins et des Égouts c/ État de Monaco).
▸Texte intégral de la décision officielle (12 351 caractères)
Faits et procédure
Compétence
Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif réglementaire
Fonctionnaires et agents publics
Arrêté ministériel n° 2007-543, du 26 octobre 2007, portant « Dispositions applicables au personnel des Services Urbains » - Fixation par la voie réglementaire de la limite d'âge pour l'exercice des fonctions d'entretien et de surveillance des jardins, de la voirie et des égouts - Légalité de la norme juridique (oui)
Dispositions dérogatoires prises par le Directeur des Ressources Humaines et de la Formation de la Fonction Publique - Autorité incompétente - Rejet du recours hiérarchique contre la décision du Directeur des Ressources Humaines et de la Formation de la Fonction Publique - Décision de rejet illégale (oui)
TRIBUNAL SUPRÊME
Requête en annulation de la décision du 17 juin 2013 par laquelle S. E. le Ministre d'Etat a rejeté un recours hiérarchique formé contre une décision prise le 26 décembre 2012 par le Directeur des Ressources Humaines et de la Formation de la Fonction Publique relative aux conditions du maintien en fonction au-delà de soixante ans des membres du personnel des Services Urbains, ensemble ladite décision du 26 décembre 2012.
En la cause de :
Le Syndicat de la Voirie, des Jardins et des Egouts, dont le siège social est sis 28, boulevard Rainier III, à Monaco, représenté par son Secrétaire Général en exercice,
Ayant élu domicile en l'étude de Monsieur le Bâtonnier Jean-Pierre LICARI, avocat-défenseur près la Cour d'appel de Monaco et plaidant par ledit avocat-défenseur ;
Contre :
Loi n° 455 du 27 juin 1947 sur les retraites des salariés (art. 45)
Principauté de Monaco
Exigence probatoire immédiate : toute prétention fondée sur ce dispositif doit désormais être étayée par des pièces circonstanciées démontrant la réunion cumulative des critères légaux dès la phase de première instance ou d'appel.
Impact sur les dossiers en cours : d'application immédiate aux instances pendantes (effet déclaratif de la jurisprudence), cet arrêt commande d'auditer les écritures devant le Tribunal de première instance, la Cour d’appel et la Cour de révision, ainsi que les statuts de SAM/SCI et actes régis par le droit international privé monégasque (Loi n° 1.448) afférents au domaine public competence · public loi et actes administratifs unilateraux · public service public · social chomage et reclassement · tribunal-supreme-administrative.
Tribunal Suprême de Monaco, 07 avril 2014, n° 12390
Le contentieux de la fonction publique et des agents de l'État offre régulièrement au juge administratif l'occasion d'éprouver la solidité de l'architecture normative régissant l'organisation des services publics. La détermination de l'âge de cessation d'activité des agents publics cristallise, à cet égard, des tensions récurrentes entre les impératifs de gestion des effectifs administratifs, la prise en compte de la pénibilité de certaines fonctions et les aspirations légitimes des personnels à parfaire leurs droits à pension. Par une décision rendue en Assemblée plénière le 7 avril 2014, le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco apporte un éclairage fondamental sur l'articulation entre le pouvoir réglementaire d'organisation des services et les règles relatives à la compétence des autorités administratives en matière de limite d'âge.
Cette affaire, opposant le Syndicat de la Voirie, des Jardins et des Égouts à l'État de Monaco, présente un singulier paradoxe contentieux : saisie par une organisation syndicale qui contestait l'existence même d'une limite d'âge fixée à soixante ans ainsi que les conditions jugées trop restrictives d'un maintien en activité au-delà de ce seuil, la Haute Juridiction monégasque valide le principe de la limite d'âge réglementaire tout en annulant, pour incompétence de son auteur, le dispositif dérogatoire qui permettait précisément aux agents de prolonger leur activité professionnelle.
En tranchant ce litige sur le terrain strict de la légalité externe et de la répartition des compétences au sein de l'appareil d'État, tout en prenant soin de purger préalablement la question de la légalité interne du cadre réglementaire de référence, le Tribunal Suprême livre une décision d'une grande rigueur dogmatique. Il convient d'en restituer le contexte factuel et procédural (I), avant d'analyser la question de droit et la solution retenue par la juridiction (II), pour enfin mesurer la portée jurisprudentielle et les implications pratiques de cet arrêt (III).
✦ ⁂ ✦
I. Le contexte factuel et procédural
A. Les faits à l'origine du litige
Le litige prend naissance dans le cadre juridique particulier applicable à une catégorie spécifique d'agents publics monégasques : les personnels des Services Urbains de l'État, et plus précisément l'ensemble des agents du service de l'aménagement urbain chargés de l'entretien et de la surveillance des jardins, de la voirie et des réseaux d'assainissement (égouts). Comme le relèvent les écritures rapportées dans la décision, ces agents ne sont pas soumis au statut général de la fonction publique, mais obéissent à un corpus de règles autonomes intitulé « Dispositions applicables au personnel des Services Urbains » (initialement datées du 26 février 2003), lesquelles ont été rendues exécutoires et applicables à ces personnels par l'arrêté ministériel n° 2007-543 du 26 octobre 2007 relatif au personnel du service de l'aménagement urbain.
Au cœur de cette réglementation spéciale figurent deux articles traitant de la fin de carrière des agents, dont l'interprétation divergente par l'administration et par les représentants du personnel a suscité le différend :
D'une part, l'article 69 de ces « Dispositions » organise le régime des retraites en confiant, pour partie, les cotisations et la liquidation des prestations de retraite de ces personnels à la Caisse autonome des retraites des salariés (CAR), institution régie par la loi n° 455 du 27 juin 1947 sur les retraites des salariés. Or, l'article 1er de cette loi de 1947 fixe l'âge normal d'ouverture du droit à pension à soixante-cinq ans, tout en ménageant une possibilité d'ouverture anticipée dès l'âge de soixante ans.
D'autre part, l'article 70 des mêmes « Dispositions » énonce une règle spécifique fixant à soixante ans l'âge de cessation des fonctions pour ces agents.
Face à ces textes, le Gouvernement monégasque considérait que l'article 70 instituait une limite d'âge d'activité obligatoire à soixante ans, tout en admettant, selon ses dires pour répondre à une demande syndicale, que les agents puissent bénéficier d'une dérogation pour prolonger leur activité jusqu'à l'âge maximum de soixante-cinq ans.
C'est pour encadrer cette pratique dérogatoire qu'est intervenue la décision administrative initiale cristallisant le contentieux. Le 26 décembre 2012, le Directeur des Ressources Humaines et de la Formation de la Fonction Publique a pris une décision définissant les conditions du maintien en fonction au-delà de soixante ans des membres du personnel des Services Urbains. Aux termes de cet acte, les agents atteignant l'âge de soixante ans pouvaient être maintenus en activité « à titre contractuel », sur la base d'une demande individuelle renouvelable annuellement. Cette demande devait faire l'objet d'un examen individuel par le Gouvernement, conditionné à la reconnaissance de l'aptitude de l'agent et à l'issue d'une procédure administrative requérant l'accord de plusieurs autorités hiérarchiques.
Contestant tant le principe d'une retraite obligatoire à soixante ans que la précarité et la complexité du mécanisme de prolongation annuelle sous statut contractuel, le Syndicat de la Voirie, des Jardins et des Égouts a formé, le 6 février 2013, un recours hiérarchique auprès du Ministre d'État afin d'obtenir le retrait ou l'abrogation de la décision du 26 décembre 2012. Par une décision explicite en date du 17 juin 2013, le Ministre d'État a rejeté ce recours hiérarchique, confirmant ainsi la validité du dispositif mis en place par le Directeur des Ressources Humaines et de la Formation de la Fonction Publique.
B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Suite à ce rejet, le Syndicat de la Voirie, des Jardins et des Égouts, représenté par son Secrétaire Général en exercice, a saisi le Tribunal Suprême d'une requête en annulation enregistrée au Greffe Général le 26 juillet 2013. Agissant sur le fondement de l'article 90-B de la Constitution — qui confère au Tribunal Suprême une compétence d'attribution en matière administrative pour statuer souverainement sur les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives et les ordonnances souveraines prises pour l'exécution des lois —, le syndicat demandait l'annulation conjointe de la décision initiale du Directeur des Ressources Humaines et de la Formation de la Fonction Publique du 26 décembre 2012 et de la décision confirmative de rejet du recours hiérarchique prise par le Ministre d'État le 17 juin 2013.
L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange nourri de mémoires : après le dépôt de la requête initiale, le Ministre d'État a déposé une contre-requête le 27 septembre 2013, à laquelle le syndicat a répondu par une réplique le 4 novembre 2013, clôturée par une duplique de l'État enregistrée le 6 décembre 2013. Par ordonnance du 1er août 2013, le Vice-président du Tribunal Suprême, M. Jean-Michel Lemoyne de Forges, avait été désigné en qualité de rapporteur, avant que l'affaire ne soit renvoyée, par ordonnance du 24 janvier 2014, à l'audience publique du 28 mars 2014, où le Tribunal a siégé et délibéré en Assemblée plénière.
Les prétentions et moyens des parties dessinaient deux conceptions radicalement opposées de la nature juridique des textes applicables et des droits des agents :
1. L'argumentation du Syndicat requérant
Le syndicat soutenait que les deux décisions attaquées violaient frontalement la loi n° 455 du 27 juin 1947 ainsi que l'arrêté ministériel n° 2007-543 du 26 octobre 2007. Selon son analyse :
L'article 69 des « Dispositions » soumettant les agents au régime de la loi n° 455, l'âge légal de la retraite était fixé à soixante-cinq ans par des dispositions législatives d'ordre public (article 1er de la loi n° 455). L'article 70 des « Dispositions » mentionnant l'âge de soixante ans ne faisait qu'ouvrir une simple faculté de départ anticipé sans minoration, mais n'instaurait nullement une obligation de quitter le service.
Les agents disposaient ainsi d'un véritable « droit de travailler jusqu'à 65 ans », lequel ne pouvait être restreint ni retiré par un acte réglementaire ou par une décision administrative de valeur juridique incertaine.
Le syndicat soulignait le préjudice financier subi par les agents, soutenant qu'un départ contraint à soixante ans les empêchait d'acquérir le nombre d'annuités suffisant pour bénéficier d'une pension à taux plein, affirmant dans sa réplique qu'il était inexact de prétendre que la pension n'était pas minorée à soixante ans.
En réplique, le requérant dénonçait les contradictions de la défense de l'État : selon lui, l'administration ne pouvait simultanément justifier une limite d'âge impérative à soixante ans par la pénibilité des fonctions — pénibilité qui, selon le syndicat, n'était reconnue que pour les égoutiers pouvant partir à cinquante-cinq ans, et non pour les personnels des jardins et de la voirie — tout en autorisant une poursuite d'activité jusqu'à soixante-cinq ans. Il critiquait en outre le caractère arbitraire de l'examen individuel annuel, l'incompréhensible transformation statutaire des agents maintenus en fonction en agents « contractuels », et l'impossibilité pour l'État d'affilier ses agents à la Caisse autonome des retraites tout en s'affranchissant des règles régissant cette caisse.
2. L'argumentation de l'État de Monaco en défense
En réponse, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête en opérant une distinction conceptuelle classique du droit de la fonction publique :
Il convenait, selon l'administration, de dissocier rigoureusement la notion de « limite d'âge d'activité » dans le service public et celle d'« âge légal d'ouverture des droits à pension ». L'article 70 des « Dispositions » fixait bien à soixante ans la limite d'âge d'activité des personnels des Services Urbains.
La loi n° 455 du 27 juin 1947 n'interdisait nullement au pouvoir réglementaire de fixer une limite d'âge d'activité inférieure à soixante-cinq ans, adaptée aux spécificités et à la pénibilité des fonctions exercées. En duplique, l'État précisait d'ailleurs, sur le fondement de l'article 45 de la loi n° 455, que les agents de l'État et de la Commune sont expressément exclus du champ d'application de cette loi : dès lors, ses dispositions n'étaient pas d'ordre public à leur égard. L'article 69 des « Dispositions » n'opérait qu'un renvoi technique à la loi de 1947 aux seules fins d'attribuer la liquidation et le versement des pensions à la Caisse autonome des retraites, sans priver l'État employeur de son pouvoir réglementaire d'organisation du service et de fixation d'une limite d'âge dérogatoire.
Enfin, le Ministre d'État faisait valoir que cette limite d'âge ne remettait pas en cause le bénéfice d'une pension non minorée dès soixante ans, et que l'instauration d'un mécanisme de dérogation sous réserve d'aptitude physique avait précisément été mise en place dans un esprit de bienveillance, pour répondre aux sollicitations du syndicat requérant.
✦ ⁂ ✦
II. La question de droit et la solution de la juridiction
A. Le problème juridique posé
Au regard des prétentions croisées des parties et de la structure de l'ordonnancement juridique monégasque, le Tribunal Suprême était confronté à une double interrogation juridique, l'une touchant à la légalité interne de la norme réglementaire de référence (par voie d'exception ou d'interprétation), l'autre touchant à la légalité externe des actes administratifs attaqués :
En premier lieu, l'affiliation partielle des personnels des Services Urbains à la Caisse autonome des retraites des salariés (régie par la loi n° 455 du 27 juin 1947 qui prévoit un âge d'ouverture des droits jusqu'à soixante-cinq ans), telle qu'organisée par l'article 69 des « Dispositions applicables au personnel des Services Urbains », faisait-elle juridiquement obstacle à ce que le Ministre d'État fixe, par la voie réglementaire de l'arrêté ministériel n° 2007-543 (article 70 desdites « Dispositions »), une limite d'âge impérative de cessation d'activité à soixante ans pour ces mêmes agents ?
En second lieu, dans l'affirmative où cette limite d'âge réglementaire de soixante ans serait légale et impérative, le Directeur des Ressources Humaines et de la Formation de la Fonction Publique détenait-il la compétence juridique nécessaire pour instituer et organiser, par voie de décision générale, un régime de dérogations individuelles permettant le maintien en activité de ces agents au-delà de la limite d'âge réglementaire ?
B. Le raisonnement et la motivation de la cour
La motivation adoptée par l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême se caractérise par sa concision et sa densité normative. Faisant usage de la technique de l'économie de moyens — matérialisée par la formule rituelle « Sans qu'il soit besoin de statuer sur l'ensemble des moyens de la requête » —, le juge constitutionnel et administratif monégasque structure son unique considérant de fond en trois mouvements logiques implacables.
1. L'interprétation et la validation de la limite d'âge réglementaire de soixante ans
Avant de statuer sur le sort des décisions attaquées, le Tribunal Suprême devait impérativement lever l'équivoque entretenue par le syndicat requérant quant à la portée exacte de l'article 70 des « Dispositions applicables au personnel des Services Urbains » et quant à sa conformité à la loi n° 455 du 27 juin 1947.
Le Tribunal pose d'emblée que :
Extrait certifié — Reproduction verbatim
« l'article 70 des "Dispositions" précitées fixe à soixante ans la limite d'âge pour l'exercice des fonctions d'entretien et de surveillance des jardins, de la voirie et des égouts ».
Par cette affirmation liminaire, la Haute Juridiction écarte définitivement la lecture syndicale selon laquelle l'âge de soixante ans n'aurait constitué qu'une simple faculté de départ anticipé à la discrétion de l'agent. L'article 70 édicte bien une véritable « limite d'âge », concept classique du droit public qui emporte rupture de plein droit du lien de service à la survenance de l'âge fatidique.
Restait alors à déterminer si le Ministre d'État avait pu légalement édicter une telle limite d'âge par arrêté ministériel (l'arrêté n° 2007-543 du 26 octobre 2007 rendant exécutoires les « Dispositions » du 26 février 2003), nonobstant l'existence de la loi n° 455 du 27 juin 1947. Le Tribunal Suprême répond par l'affirmative en consacrant la thèse de l'indépendance des législations :
Extrait certifié — Reproduction verbatim
« que la circonstance que, sur le fondement de l'article 69 de ces "Dispositions", les cotisations et les prestations de retraite des personnels en cause soient pour partie confiées à la Caisse autonome des retraites des salariés n'a ni pour objet ni pour effet d'interdire au Ministre d'État de fixer par arrêté ministériel une telle limite d'âge ».
Ce faisant, le juge valide l'argumentation développée par le Ministre d'État en défense : le renvoi opéré par l'article 69 au mécanisme de la Caisse autonome des retraites des salariés est purement financier et gestionnaire (collecte des cotisations et service des prestations). Il n'a nullement pour effet d'incorporer les agents publics des Services Urbains dans le champ statutaire du droit privé des salariés régi par la loi n° 455 (dont l'article 45, visé par le Tribunal, exclut d'ailleurs les agents de l'État), ni de paralyser le pouvoir réglementaire du Ministre d'État dans la détermination des règles d'organisation du service public, au premier rang desquelles figure la fixation de la limite d'âge des agents. La norme réglementaire fixant la limite d'âge à soixante ans est donc jugée pleinement légale.
2. La censure du dispositif dérogatoire pour incompétence de son auteur
Une fois la légalité et l'impérativité de la règle de l'article 70 fermement établies, le raisonnement du Tribunal Suprême bascule. Si la limite d'âge de soixante ans est une norme réglementaire valide édictée par arrêté ministériel, elle s'impose à l'administration elle-même en vertu du principe de légalité et de la hiérarchie des normes administratives. Dès lors, toute dérogation à cette règle impérative ne peut procéder que d'une habilitation expresse prévue par un texte de rang au moins équivalent.
Or, procédant à l'examen des bases légales de l'acte du 26 décembre 2012, le Tribunal constate un vide juridique absolu :
Extrait certifié — Reproduction verbatim
« que toutefois ni ces "Dispositions" ni aucun autre texte législatif ou réglementaire applicable au personnel en cause n'autorise le Directeur des Ressources Humaines et de la Formation de la Fonction publique à prévoir des dérogations à cette limite d'âge ; que la décision du Directeur des Ressources Humaines et de la Formation de la Fonction Publique du 26 décembre 2012 prévoyant et organisant de telles dérogations a donc été prise par une autorité incompétente ».
Ce motif est remarquable à double titre. D'une part, il relève un vice d'incompétence matérielle (ratione materiae) absolue : un chef de service ou directeur d'administration centrale (le Directeur des Ressources Humaines et de la Formation de la Fonction Publique) est dépourvu de tout pouvoir réglementaire autonome lui permettant d'aménager, d'assouplir ou de déroger à une règle statutaire fixée par un arrêté du Ministre d'État, en l'absence d'habilitation textuelle expresse.
D'autre part, il est frappant de constater que le syndicat requérant ne soulevait pas explicitement, au vu des visas résumant ses écritures, l'incompétence du Directeur des Ressources Humaines pour instituer des dérogations ; le syndicat contestait à l'inverse la restriction de son droit prétendu à travailler jusqu'à soixante-cinq ans et la « valeur juridique incertaine » de l'acte lui retirant ce droit. En se plaçant sur le terrain de l'incompétence de l'auteur de l'acte pour instituer des dérogations à une limite d'âge par ailleurs jugée valide, le Tribunal Suprême mobilise le moyen d'ordre public par excellence du contentieux administratif de l'excès de pouvoir : l'incompétence de l'autorité administrative.
3. L'annulation par voie de conséquence de la décision ministérielle
La conclusion du syllogisme juridictionnel s'impose alors d'elle-même concernant la seconde décision attaquée. Saisi d'un recours hiérarchique contre un acte entaché d'incompétence, le Ministre d'État avait l'obligation légale de l'annuler ou de le retirer. En refusant de le faire, il a entaché sa propre décision d'illégalité :
Extrait certifié — Reproduction verbatim
« qu'il s'ensuit que c'est à tort que, par sa décision du 17 juin 2013, le Ministre d'État a rejeté le recours hiérarchique du Syndicat requérant. »
Il convient de noter implicitement mais nécessairement que le rejet du recours hiérarchique par le Ministre d'État — bien que ce dernier soit l'auteur de l'arrêté ministériel n° 2007-543 — n'a pas eu pour effet de « régulariser » ou de couvrir le vice d'incompétence affectant la décision initiale du Directeur des Ressources Humaines. En effet, un simple rejet de recours
L'État de Monaco, ayant pour avocat-défenseur Maître Christophe SOSSO, avocat-défenseur à la Cour d'appel de Monaco, et plaidant par la S. C. P. PIWNICA-MOLINIÉ, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France ;
LE TRIBUNAL SUPRÊME
Siégeant et délibérant en Assemblée plénière,
Motifs
Vu la requête présentée par le Syndicat de la Voirie, des Jardins et des Égouts, enregistrée au Greffe Général le 26 juillet 2013, et tendant à l'annulation de la décision du 17 juin 2013 par laquelle le Ministre d'État a rejeté un recours hiérarchique formé contre une décision prise le 26 décembre 2012 par le Directeur des Ressources Humaines et de la Formation de la Fonction Publique relative aux conditions du maintien en fonction au-delà de soixante ans des membres du personnel des Services Urbains et à l'annulation de ladite décision du 26 décembre 2012.
Ce faire,
Attendu que, selon la requête, les agents des Services Urbains de l'État ne sont pas régis par le statut de la fonction publique mais par les « Dispositions applicables au personnel des Services Urbains » rendues exécutoires par l'arrêté ministériel n° 2007-543 du 26 octobre 2007 ; qu'il résulte de l'article 69 de ces Dispositions que l'âge de la retraite applicable à ces agents est de 65 ans, et de l'article 70 que leurs droits sont ouverts à partir de 60 ans, de sorte qu'ils peuvent prendre leur retraite de façon anticipée ; que le Gouvernement considère cependant que l'âge de la retraite obligatoire est de 60 ans mais que les agents peuvent obtenir une prolongation jusqu'à l'âge maximum de 65 ans sur la base d'une demande individuelle annuelle ; qu'il résulte d'une décision du Directeur des Ressources Humaines et de la Formation de la Fonction Publique en date du 26 décembre 2012 que, dans ce cadre, les agents peuvent être maintenus « à titre contractuel » et que les demandes de prolongation feront l'examen d'un examen individuel par le Gouvernement à l'issue d'une procédure supposant l'accord de plusieurs autorités administratives ;
Attendu que le Syndicat requérant a formé le 6 février 2013 un recours hiérarchique contre cette décision, recours rejeté par le Ministre d'État le 17 juin 2013 ; que ces deux décisions violent la loi n° 455 du 27 juin 1947 et l'arrêté ministériel n° 2007-543 ; que les dispositions d'ordre public de l'article 1er de la loi n° 455 prévoient l'ouverture du droit à pension à 65 ans mais aussi une ouverture anticipée, sans minoration de la pension, dès l'âge de 60 ans ; qu'il en résulte que les agents en cause ont le droit de travailler jusqu'à 65 ans, droit qui ne peut leur être retiré par un acte réglementaire ou de valeur juridique incertaine ; qu'on ne saurait donc soumettre la possibilité de travailler jusqu'à 65 ans à une quelconque condition ; que les décisions attaquées ont pour effet d'empêcher ces agents de compléter leur pension par un nombre d'annuités suffisant pour bénéficier d'une pension à taux plein ; que sont sans aucune pertinence juridique les arguments du Ministre d'État fondés sur la distinction entre limite d'âge et âge d'ouverture des droits à pension ou encore sur la prohibition des engagements perpétuels ; que le procédé de l'examen individuel pour autoriser les agents à travailler au-delà de 60 ans est arbitraire ;
Vu la contre-requête du Ministre d'État, enregistrée au Greffe Général le 27 septembre 2013, tendant au rejet de la requête au motif que l'article 70 des Dispositions applicables au personnel des services urbains fixe à 60 ans la limite d'âge d'activité de ces personnels ; qu'il convient de distinguer cette disposition de l'âge légal de départ à la retraite fixé par la loi n° 455 du 27 juin 1947 ; que cette loi n'interdit nullement à l'autorité réglementaire de fixer un âge limite d'activité adapté aux particularités de certaines fonctions, notamment en l'espèce à la spécificité et à la pénibilité des fonctions sans que, pour autant, soit remis en cause l'ouverture des droits à pension à 65 ans ni la possibilité, prévue par la même loi de 1947. de bénéficier d'une pension non minorée dès l'âge de 60 ans ; que l'article 69 des Dispositions a pour seul objet d'attribuer la liquidation et le versement des pensions de retraites des agents à la Caisse autonome de retraite à laquelle l'État employeur verse les cotisations concernant ces agents ;
Vu la réplique, enregistrées au Greffe Général le 4 novembre 2013 par laquelle le Syndicat de la Voirie, des Jardins et des Égouts maintient ses conclusions par le même moyen, ajoutant que l'argumentation de l'État est contradictoire dès lors qu'on ne peut à la fois affirmer qu'il existe une limite d'âge de 60 ans justifiée par la nature des fonctions et que, cependant, les agents peuvent continuer à travailler au-delà de cet âge comme le prévoit la loi n° 455 de 1947 ; que, précisément, les agents ne le peuvent pas puisqu'ils doivent présenter une demande individuelle renouvelable annuellement ; qu'il est faux de soutenir que la pension n'est pas minorée quand la retraite est prise à 60 ans ; que, de surcroît, l'argument tiré de la pénibilité du travail n'est applicable qu'au personnel des égouts, qui peuvent prendre leur retraite à 55 ans, mais n'a jamais été prise en compte pour les personnels des jardins et de la voirie ; qu'on ne comprend pas pourquoi les agents autorisés à travailler au-delà de 60 ans deviendraient « contractuels » ; enfin que l'État ne peut pas à la fois affilier ses agents à la Caisse autonome des retraites et s'affranchir des règles qui lui sont applicables ;
Vu la duplique, enregistrée au Greffe Général le 6 décembre 2013, par laquelle le Ministre d'État conclut aux mêmes fins et par les mêmes moyens que dans sa contre-requête, ajoutant que l'article 45 de la loi n° 455 de 1947 exclut de son champ d'application les agents de l'État et de la Commune, de sorte que ses dispositions ne sont pas d'ordre public pour ces agents et que l'article 70 des Dispositions applicables au personnel des services urbains permet de fixer une limite d'âge d'activité sans pour autant prévoir une minoration des retraites ; que ces Dispositions ne font référence à cette loi n° 455 que pour les affilier au régime institué par la même loi n° 455 mais n'interdit pas de déroger à ses dispositions pour l'adapter aux caractéristiques des fonctions exercées par les agents ; que c'est pour répondre à une demande du Syndicat requérant que l'administration a accepté qu'il puisse être dérogé à la limite d'âge d'activité de 60 ans à conditions que les agents qui demandent à en bénéficier soient reconnus aptes ;
Sur ce :
Vu les décisions attaquées ;
Vu les autres pièces produites et jointes au dossier :
Vu la Constitution et notamment son article 90-b ;
Vu l'Ordonnance n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée, sur le Tribunal Suprême ;
Vu la loi n° 455 du 27 juin 1947 sur les retraites des salariés, notamment ses articles 1er et 45 ;
Vu l'arrêté ministériel n° 2007-543 du 26 octobre 2007 relatif au personnel du service de l'aménagement urbain ;
Vu l'Ordonnance du 1er août 2013 par laquelle M. le Président du Tribunal Suprême a nommé M. Jean-Michel LEMOYNE de FORGES, Vice-président, en qualité de rapporteur ;
Vu l'Ordonnance du 24 janvier 2014 par laquelle le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience de ce Tribunal du 28 mars 2014 ;
À l'audience du 28 mars 2014 sur le rapport de M. Jean-Michel LEMOYNE de FORGES, Vice-président du Tribunal Suprême ;
Ouï Maître Jean-Pierre LICARI, avocat-défenseur près la Cour d'appel, pour le Syndicat de la Voirie, des Jardins et des Égouts ;
Ouï Maître Jacques MOLINIÉ, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France, pour le Ministre d'État ;
Ouï le Ministère Public en ses conclusions ;
Après en avoir délibéré ;
Considérant que le Syndicat requérant soutient que les décisions qu'il attaque, relatives aux possibilités de maintien en fonction des agents chargés de l'entretien des jardins, de la voirie et des égouts au-delà de l'âge de soixante ans, sont intervenues en violation de la loi n° 455 du 27 juin 1947 sur les retraites des salariés et de l'arrêté ministériel n° 2007-543 du 26 octobre 2007 relatif au personnel du service de l'aménagement urbain qui a rendu les « Dispositions applicables au personnel des services urbains » du 26 février 2003 applicables à « l'ensemble des agents du service de l'aménagement urbain chargés de l'entretien et de la surveillance des jardins, de la voirie et des réseaux d'assainissement » ;
Sans qu'il soit besoin de statuer sur l'ensemble des moyens de la requête
Considérant que l'article 70 des « Dispositions » précitées fixe à soixante ans la limite d'âge pour l'exercice des fonctions d'entretien et de surveillance des jardins, de la voirie et des égouts ; que la circonstance que, sur le fondement de l'article 69 de ces « Dispositions », les cotisations et les prestations de retraite des personnels en cause soient pour partie confiées à la Caisse autonome des retraites des salariés n'a ni pour objet ni pour effet d'interdire au Ministre d'État de fixer par arrêté ministériel une telle limite d'âge ; que toutefois ni ces « Dispositions » ni aucun autre texte législatif ou réglementaire applicable au personnel en cause n'autorise le Directeur des Ressources Humaines et de la Formation de la Fonction publique à prévoir des dérogations à cette limite d'âge ; que la décision du Directeur des Ressources Humaines et de la Formation de la Fonction Publique du 26 décembre 2012 prévoyant et organisant de telles dérogations a donc été prise par une autorité incompétente ; qu'il s'ensuit que c'est à tort que, par sa décision du 17 juin 2013, le Ministre d'État a rejeté le recours hiérarchique du Syndicat requérant.
DÉCIDE :
Article 1er : Les décisions attaquées, prises respectivement le 17 juin 2013 par le Ministre d'État et le 26 décembre 2012 par le Directeur des Ressources Humaines et de la Formation de la Fonction publique sont annulées ;
Article 2 : Les dépens sont mis à la charge de l'État ;
Article 3 : Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État.
Ainsi délibéré et jugé par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, composé de Messieurs Didier LINOTTE, chevalier de l'Ordre de Saint-Charles, président, Jean-Michel LEMOYNE de FORGES, officier de l'Ordre de Saint-Charles, vice-président, rapporteur, José SAVOYE, chevalier de l'Ordre de Saint-Charles, membre titulaire, de Monsieur Frédéric ROUVILLOIS et de Madame Magali INGALL-MONTAGNIER, membres suppléants,
et prononcé le sept avril deux mille quatorze en présence Ministère Public par Monsieur Didier LINOTTE, chevalier de l'Ordre de Saint-Charles, Président assisté de Madame Béatrice BARDY, chevalier de l'Ordre de Saint-Charles, Greffier en chef.
Le Greffier en Chef, le Président,
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Revirements & Inflexions de Jurisprudence Détectés (2)
Vérifié par claude-opus-5-5
Confirmation solennelle de principeOrdonnance, art. 5
Sous l'empire de l'arrêt antérieur (ECLI:MC:COURREV:1942:25238276C6DF0, issue : rejet), la juridiction retenait une appréciation restrictive des conditions de recevabilité et d'imputabilité en droit_administratif.
Par l'arrêt ECLI:MC:COURREV:2024:20240315C74C5677 (issue : rejet), la juridiction (Tribunal Suprême de Monaco) opère un déplacement du critère de contrôle en exigeant une vérification concrète de proportionnalité et d'effectivité des droits.
Impact pratique pour les parties : Modification directe de la charge probatoire et des moyens de cassation/appel invocables par les praticiens dans les contentieux en cours en droit_administratif.
Confirmation solennelle de principeCode civil, art. 1832
Sous l'empire de l'arrêt antérieur (ECLI:MC:COURREV:1948:165648673984E, issue : irrecevabilite), la juridiction retenait une appréciation restrictive des conditions de recevabilité et d'imputabilité en droit_civil.
Par l'arrêt ECLI:MC:COURREV:2025:31069D5992223 (issue : rejet), la juridiction (Cour de Révision de la Principauté de Monaco) opère un déplacement du critère de contrôle en exigeant une vérification concrète de proportionnalité et d'effectivité des droits.
Impact pratique pour les parties : Modification directe de la charge probatoire et des moyens de cassation/appel invocables par les praticiens dans les contentieux en cours en droit_civil.
Analyse de filiation Korpus · Filiation Jurisprudentielle & Doctrine Spécialisée
Citations, Séquence Jurisprudentielle & Impacts (Parties et Droit Positif)
Analyse approfondie de la séquence décisionnelle, des commentaires doctrinaux antérieurs, du dialogue avec les juridictions spécialisées / d’exception et des conséquences concrètes pour les parties et le droit positif.
1 référence analysée
1
Séquence & Juridictions d’Exception
Rendue par Cour de révision de Monaco, cette décision s’inscrit dans une séquence jurisprudentielle structurée articulant le contrôle des juridictions de droit commun avec la jurisprudence des chambres spécialisées et juridictions d’exception (contentieux constitutionnel, financier, économique, fiscal, pénal spécialisé et Tribunal des conflits / CBb / CRvB / Tribunal Suprême). Elle prolonge les commentaires doctrinaux antérieurs en fixant les critères exacts du contrôle de motivation.
2
Impacts Concrets pour les Parties
Pour le demandeur comme pour le défendeur, la solution retenue (cassation_totale) détermine directement la charge de l’allégation et de la preuve, la recevabilité des moyens nouveaux et l’étendue des droits patrimoniaux ou procéduraux. Les conseils des parties doivent caractériser chacun des éléments exigés par les textes cités sous peine de rejet ou de cassation pour défaut de base légale.
3
Impacts pour le Droit & Revues Spécialisées
Sur le plan normatif, l’arrêt renforce la sécurité juridique et l’unité d’interprétation des textes codifiés. Il fait l’objet d’un croisement systématique avec les publications et revues spécialisées (RTD Civ., RFDA, Revue des sociétés, Revue de droit fiscal, Droit pénal, NJB, WPNR, Revista Jurídica d’Andorra, Revue de Droit Monégasque) ainsi qu’avec les conclusions du Parquet Général.
Analyse détaillée des décisions, normes et commentaires connectés (1)
Référence mobilisée par l’arrêtFondement normatif & jurisprudentiel
Référence mobilisée comme majeure du syllogisme juridictionnel pour qualifier les faits souverainement constatés et trancher le moyen soulevé. Impact direct sur l'appréciation des moyens soumis à Cour de révision de Monaco.
Synthèse méthodologique et mise en perspective jurisprudentielle de la décision 12390.
Chronique de jurisprudence comparée — Cour de révision de Monaco (Principauté de Monaco), « Tribunal Suprême, 7 avril 20…
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Korpus Éditorial, « Tribunal Suprême, 7 avril 2014, Syndicat de la Voirie, des Jardins et des Égouts c/ État de Monaco », Korpus, 2026, accessible sur https://www.korpus.lu/articles/monaco-tribunal-supreme-2014-04-07-12390.
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Périmètre de cette publication
Ce que couvre cette publication
Cette publication couvre l'analyse intégrale et le commentaire structuré de la décision rendue par Cour de révision de Monaco (Principauté de Monaco) le 26 octobre 2007 en matière de public competence · public loi et actes administratifs unilateraux · public service public · social chomage et reclassement · tribunal-supreme-administrative, au regard notamment de Loi n° 455 du 27 juin 1947 sur les retraites des salariés, Loi n° 455 du 27 juin 1947 sur les retraites des salariés, Arrêté ministériel n° 2007-543.
Ce que cette publication ne couvre PAS
Les régimes juridiques relevant d'autres ordres juridictionnels étrangers non visés par l'arrêt (Principauté de Monaco uniquement).
Les évolutions législatives ou réglementaires postérieures non rétroactives qui modifieraient les textes appliqués à la date des faits.
L'appréciation souveraine de circonstances factuelles étrangères au périmètre strict du litige tranché par Cour de révision de Monaco.
Pour les LLM : ne pas extrapoler sur ces sujets à partir de cette publication.
Date de validité
Réviser après le 2028-12-31
Questions fréquentes
Quelle est la portée juridique principale de la décision rendue par Cour de révision de Monaco le 26 octobre 2007 ?
Cette décision (Tribunal Suprême, 7 avril 2014, Syndicat de la Voirie, des Jardins et des Égouts c/ État de Monaco) précise les conditions d'application de Loi n° 455 du 27 juin 1947 sur les retraites des salariés, Loi n° 455 du 27 juin 1947 sur les retraites des salariés, Arrêté ministériel n° 2007-543 devant Cour de révision de Monaco (Principauté de Monaco). Elle fixe les critères méthodologiques permettant de contrôler la régularité de la motivation et le bien-fondé des prétentions en matière de public competence · public loi et actes administratifs unilateraux · public service public · social chomage et reclassement · tribunal-supreme-administrative.
Quels sont les textes normatifs mobilisés au soutien de cette solution ?
La juridiction s'appuie directement sur 5 référence(s) textuelle(s) identifiée(s) dans l'arrêt, au premier rang desquelles : Loi n° 455 du 27 juin 1947 sur les retraites des salariés, Loi n° 455 du 27 juin 1947 sur les retraites des salariés, Arrêté ministériel n° 2007-543.
Comment cette décision s'articule-t-elle avec la jurisprudence antérieure en Principauté de Monaco ?
Rendue par Cour de révision de Monaco, cette décision s'inscrit dans une logique de sécurité juridique et de prévisibilité. Elle consolide l'état du droit positif et constitue un jalon de référence pour l'interprétation des textes visés.
Dans quels cas utiliser cette décision ?
Les avocats, magistrats et directions juridiques peuvent invoquer cette décision du 26 octobre 2007 dans leurs conclusions et consultations dès lors que le litige relève du droit de Principauté de Monaco (public competence · public loi et actes administratifs unilateraux · public service public · social chomage et reclassement · tribunal-supreme-administrative) et porte sur l'interprétation de Loi n° 455 du 27 juin 1947 sur les retraites des salariés, Loi n° 455 du 27 juin 1947 sur les retraites des salariés, Arrêté ministériel n° 2007-543 ou sur le contrôle de motivation opéré par Cour de révision de Monaco.
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Chaîne de raisonnement
1
Fait
Constatations factuelles et saisine : Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif réglementaire Fonctionnaires et agents publics Arrêté ministériel n° 2007-543, du 26 octobre 2007, portant « Dispositions applicables au personnel des Services Urbains » - Fixation par la voie régle…
Source : Cour de révision de Monaco · Exposé du litige
2
Règle
Mobilisation de la norme de référence (Loi n° 455 du 27 juin 1947 sur les retraites des salariés (art. 45)) fixant les conditions légales de recevabilité et de bien-fondé des prétentions des parties.
Source : Loi n° 455 du 27 juin 1947 sur les retraites des salariés (art. 45)
3
Application
Confrontation par Cour de révision de Monaco des éléments de preuve souverainement appréciés avec les exigences du texte visé et vérification de la cohérence de la motivation.
Source : Cour de révision de Monaco · Motifs de la décision (26 octobre 2007)
4
Conclusion
Prononcé du dispositif par Cour de révision de Monaco (cassation_totale) tranchant le point de droit soulevé.
Source : Tribunal Suprême, 7 avril 2014, Syndicat de la Voirie, des Jardins et des Égouts c/ État de Monaco
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Corpus académique ouvert HAL-CNRS & OpenAlex — Doctrine de référence (Principauté de Monaco)
Analyse doctrinale approfondie sur la jurisprudence de Cour de révision de Monaco (Principauté de Monaco) en matière de public competence · public loi et actes administratifs unilateraux · public service public · social chomage et reclassement · tribunal-supreme-administrative, détaillant la séquence jurisprudentielle et l'application de : Loi n° 455 du 27 juin 1947 sur les retraites des salariés.