Tribunal Suprême de Monaco, 25 novembre 2014, n° 12777

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 25 novembre 2014, n° 12777 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L'affaire soumise à la censure du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la matière sensible de la police administrative du travail et de la délivrance des autorisations d'exercer une activité salariée sur le territoire monégasque, régie par la loi n° 629 du 17 juillet 1957 tendant à réglementer les conditions d'embauchage et de licenciement en Principauté.

En l'espèce, Monsieur o. SA., de nationalité française et résidant sur la commune limitrophe de Beausoleil en France, avait été engagé à compter du 5 mai 2006 en qualité de « vendeur-préparateur » dans le cadre d'un contrat à durée indéterminée. Son employeur, initialement la société en commandite simple (SCS) VE. & Cie, était devenu par la suite la société à responsabilité limitée (SARL) AU BAMBIN BUFFARELU, régulièrement immatriculée au Registre du Commerce et de l'Industrie de Monaco sous le numéro 00S03746.

Pendant une période de sept années consécutives, la relation de travail s'est déroulée à la pleine satisfaction de l'employeur, lequel avait toujours salué la qualité des prestations fournies par son salarié, ainsi qu'en attestait notamment une lettre de recommandation rédigée le 25 juin 2013. Souhaitant poursuivre cette collaboration professionnelle, l'employeur a sollicité auprès des services compétents de l'administration monégasque, par une demande adressée le 27 mai 2013, le renouvellement du permis de travail pour le compte de Monsieur o. SA.

Toutefois, cette démarche administrative s'est heurtée à un refus radical de la part des autorités monégasques. Par un courrier en date du 1er août 2013, la Direction du Travail a informé la société employeur de son refus d'accorder le permis de travail sollicité. Peu après, par une décision en date du 6 août 2013 émanant de cette même Direction du Travail, Monsieur o. SA. s'est vu notifier directement qu'il ne lui était plus possible d'exercer une quelconque activité salariée sur le territoire de la Principauté de Monaco. Le libellé de cette décision administrative se bornait à énoncer de manière lapidaire : « je porte à votre connaissance que vous ne pouvez plus exercer une activité salariée sur le territoire de la principauté. En conséquence, la demande de permis de travail adressée le 27 mai 2013 par votre employeur ne peut recevoir une suite favorable ». Cet acte administratif ne comportait aucune motivation explicite, tant en droit qu'en fait.

Il est apparu ultérieurement, au cours de l'instruction contentieuse et par la production d'une note adressée le 8 novembre 2013 par le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur au Conseiller de Gouvernement pour les Affaires Sociales et la Santé, que l'administration fondait en réalité sa position sur des antécédents reprochés à l'intéressé. Monsieur o. SA. avait en effet reconnu avoir été entendu en qualité de mis en cause au mois d'août 2012 pour des faits de vols de tickets restaurant commis au préjudice d'un ancien employeur, faits pour lesquels aucune poursuite pénale n'avait toutefois été diligentée, ni par l'ancien employeur ni par le Procureur Général.

Quoi qu'il en soit, la perte de l'autorisation administrative de travailler a produit des effets immédiats et mécaniques sur le contrat de travail de l'intéressé. L'employeur, se conformant aux prescriptions de la législation monégasque interdisant l'emploi d'un salarié dépourvu de permis de travail, a prononcé le licenciement immédiat de Monsieur o. SA. aux termes d'une notification ainsi motivée : « Conformément à la législation monégasque, nous avons été informés par courrier en date du 1er août 2013, du refus de la Direction du travail de vous accorder un permis de travail. En conséquence, vous n'êtes plus autorisé à exercer un emploi en Principauté ». Privé brusquement de son emploi et de sa rémunération mensuelle nette qui s'élevait à 1.470,15 euros, sans pouvoir exécuter son préavis, le salarié a entrepris de contester la légalité de l'action administrative.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Préalablement à la saisine de la juridiction constitutionnelle et administrative suprême, Monsieur o. SA. a exercé un recours administratif préalable. Le 28 août 2013, il a formé un recours hiérarchique auprès du Ministre d'État à l'encontre de la décision de la Direction du Travail datée du 6 août 2013. Madame le Conseiller en charge des recours et de la Médiation a accusé réception de ce recours le 4 septembre 2013. L'autorité administrative supérieure ayant gardé le silence pendant le délai légal de quatre mois, une décision implicite de rejet est née de cette abstention.

C'est dans ces circonstances que Monsieur o. SA. a saisi le Tribunal Suprême par une requête enregistrée au Greffe général de la Principauté de Monaco le 24 février 2014 sous le numéro TS 2014-06. L'instruction a donné lieu à un échange nourri d'écritures : une contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 24 avril 2014, une réplique du requérant enregistrée le 23 mai 2014, et enfin une duplique de l'État enregistrée le 26 juin 2014.

Aux termes de sa requête et de son mémoire en réplique, Monsieur o. SA. formulait deux ordres de conclusions, fondées sur les dispositions de l'article 90-B de la Constitution du 17 décembre 1962. D'une part, au titre du contentieux de l'annulation, il demandait au Tribunal Suprême de prononcer l'annulation pour excès de pouvoir de la décision implicite de rejet rendue par le Ministre d'État sur son recours hiérarchique formé le 28 août 2013 contre la décision de non-renouvellement de son permis de travail du 6 août 2013. D'autre part, au titre du contentieux de l'indemnisation consécutif à l'excès de pouvoir, il sollicitait la condamnation de l'État de Monaco à lui verser une somme globale de 30.000 euros (à parfaire le cas échéant) en réparation de son entier préjudice, tant matériel que moral, lié à la perte de son emploi, outre la condamnation de l'État aux entiers dépens.

Au soutien de ses conclusions d'annulation, le requérant articulait trois moyens distincts, relevant tant de la légalité externe que de la légalité interne :

1. Sur le terrain de la légalité externe, il invoquait la violation de l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Il soutenait que la décision de la Direction du Travail du 6 août 2013, en ce qu'elle refusait une autorisation au sens de ce texte et lui interdisait l'exercice d'une activité salariée, était totalement dépourvue de motif. En réplique aux arguments de l'État, il précisait que si l'article 4 de ladite loi ouvre la faculté au destinataire d'une décision implicite d'en demander les motifs, il ne s'agit nullement d'une obligation conditionnant la recevabilité du moyen dirigé contre l'acte initial du 6 août 2013.
2. Sur le terrain de la légalité interne, il soulevait en premier lieu un moyen tiré de l'erreur de droit au regard de l'article 1er de la loi n° 629 du 17 juillet 1957. Selon lui, dès lors qu'un permis de travail n'est octroyé que pour un poste déterminé auprès d'un employeur précis, le non-renouvellement du permis accordé en 2006 ne pouvait légalement emporter une interdiction générale et absolue d'exercer toute activité salariée en Principauté. L'administration pouvait seulement retirer le permis ou refuser ponctuellement une nouvelle demande, mais non prononcer un bannissement professionnel général.
3. En second lieu sur la légalité interne, il invoquait une erreur manifeste d'appréciation des faits. Il faisait valoir ses sept années de services irréprochables attestées par son employeur, démontrant qu'il remplissait tous les critères pour conserver son emploi. Concernant sa mise en cause en août 2012 pour des vols de tickets restaurant chez un ancien employeur, il soulignait l'absence totale de poursuites pénales diligentées à son encontre tant par cet employeur que par le ministère public.

Sur le terrain indemnitaire, Monsieur o. SA. exposait que son licenciement brutal l'avait privé de sa rémunération mensuelle nette de 1.470,15 euros, de son indemnité de préavis s'élevant à 2.940,30 euros, ainsi que de la couverture sociale monégasque. N'ayant pas retrouvé d'emploi et son épouse ne travaillant pas, il affirmait que son foyer se trouvait dans une précarité financière grave, générant également un préjudice moral incontestable.

En défense, Son Excellence Monsieur le Ministre d'État concluait au rejet intégral de la requête et à la condamnation du requérant aux dépens, en opposant une argumentation structurée point par point :

1. Sur le grief de défaut de motivation, l'État soulevait l'inopérance du moyen. Il faisait valoir que le requérant avait sollicité exclusivement l'annulation de la décision implicite rejetant son recours hiérarchique. Or, par nature, une décision implicite ne peut être motivée. Il appartenait dès lors au requérant, en vertu de l'article 4 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, de solliciter la communication des motifs de ce rejet implicite dans le délai du recours contentieux ; faute de l'avoir fait, il ne pouvait se prévaloir d'un défaut de motivation.
2. Sur l'erreur de droit, le Ministre d'État répliquait que la rédaction de l'article 1er de la loi n° 629 ne s'oppose nullement à ce qu'un refus de renouvellement de permis revête une portée générale interdisant toute activité salariée à Monaco, dès lors que ce refus est fondé sur le comportement répréhensible du demandeur, jugé incompatible avec l'exercice de tout emploi sur le territoire national.
3. Sur l'erreur manifeste d'appréciation, l'administration s'appuyait sur la note du Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur du 8 novembre 2013. Elle soutenait que la seule reconnaissance par Monsieur o. SA. de sa mise en cause en août 2012 pour vol de tickets restaurant suffisait à entacher sa probité et à justifier la mesure, nonobstant l'absence de sanction pénale expliquée par la mansuétude de l'ancien employeur qui « n'a pas voulu l'accabler pour lui permettre de retrouver un nouvel emploi en dehors de Monaco ».
4. Enfin, sur les conclusions indemnitaires, l'État concluait à leur rejet par voie de conséquence du rejet des conclusions d'annulation. À titre subsidiaire, il contestait la réalité et le quantum du préjudice : le requérant ne prouvait pas l'impossibilité de retrouver un emploi hors de Monaco, ne produisait aucune pièce nouvelle en réplique, et ne ventilait pas la somme globale de 30.000 euros entre les préjudices matériels et le préjudice moral.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La présente affaire soumettait à l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême une série de questions juridiques articulées autour du contrôle de légalité des actes administratifs relatifs à la police du travail et de leurs conséquences pécuniaires :

En premier lieu, sur le plan procédural et de la recevabilité des moyens, le juge de l'excès de pouvoir, saisi de conclusions formellement dirigées contre la seule décision implicite de rejet d'un recours hiérarchique, doit-il requalifier l'objet de la requête pour y inclure la décision initiale expresse, rendant ainsi opérant le moyen tiré du défaut de motivation de cet acte primitif sans que puisse être opposée l'absence de demande de motifs de la décision implicite prévue à l'article 4 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 ?

En deuxième lieu, sur le fond de la légalité externe, une décision de la Direction du Travail refusant le renouvellement d'un permis de travail et interdisant à un salarié étranger l'exercice de toute activité salariée en Principauté entre-t-elle dans le champ d'application de l'obligation de motivation édictée par l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 ?

En troisième lieu, sur le terrain de la responsabilité de la puissance publique, dans quelle mesure l'annulation pour vice de forme (défaut de motivation) d'un refus de renouvellement de permis de travail ouvre-t-elle droit à la réparation intégrale des préjudices financiers et moraux allégués par le salarié licencié par suite directe de cet acte illégal ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême se déploie en deux temps distincts, répondant successivement aux conclusions d'annulation puis aux conclusions indemnitaires, avec une économie de moyens caractéristique de la technique du juge administratif.

1. Sur l'identification des décisions attaquées et l'annulation pour défaut de motivation

Pour écarter la fin de non-recevoir ou l'exception d'inopérance soulevée habilement par la défense de l'État — qui tentait d'enfermer le débat contentieux dans le cadre exclusif de la décision implicite de rejet du Ministre d'État pour neutraliser le vice de motivation —, le Tribunal Suprême mobilise son pouvoir souverain de qualification juridique des conclusions des parties.

La Haute Juridiction pose en principe liminaire « qu'il appartient au juge de l'excès de pouvoir de donner aux décisions qui lui sont déférées leur exacte qualification ». Analysant la nature de l'acte visé par le requérant, le Tribunal relève que « la décision attaquée n'est autre qu'une décision de rejet du recours hiérarchique formé contre la décision du 6 août 2013 ». Il en déduit immédiatement, par une interprétation constructive et bienveillante de la requête, que celle-ci « doit donc être regardée comme dirigée tant contre cette décision du 6 août 2013 que contre la décision implicite de rejet ».

Par ce truchement procédural décisif, la décision expresse initiale de la Direction du Travail du 6 août 2013 est réintégrée dans le périmètre du litige. Le moyen tiré de son défaut de motivation devient dès lors pleinement opérant, sans qu'il soit besoin pour le Tribunal de se prononcer sur l'application de l'article 4 de la loi n° 1.312 relatif aux décisions implicites.

Abordant ensuite l'examen de la légalité externe de l'acte du 6 août 2013, le Tribunal Suprême procède par syllogisme juridique :

• Majeure : Le juge vise les dispositions combinées des articles 1er et 2 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Aux termes de l'article 1er, chiffre 2°, doivent obligatoirement être motivées les décisions administratives individuelles qui « restreignent l'exercice des libertés publiques ou constituent une mesure de police ». Il est remarquable de noter ici que là où le requérant invoquait le refus d'une autorisation, le Tribunal Suprême place d'office la décision litigieuse sous la qualification de mesure de police ou de restriction à l'exercice d'une liberté publique. En outre, selon l'article 2 de la même loi, « la motivation doit être écrite et comporter, dans le corps de la décision, l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent son fondement ».
• Mineure : Le Tribunal examine le contenu matériel de la décision du 6 août 2013 prise par la Direction du Travail. Il constate que cet acte se borne à indiquer : « je porte à votre connaissance que vous ne pouvez plus exercer une activité salariée sur le territoire de la principauté. En conséquence, la demande de permis de travail adressée le 27 mai 2013 par votre employeur ne peut recevoir une suite favorable ». Le juge constate souverainement qu'une telle formulation, purement décisoire et dénuée de toute référence normative ou factuelle, « est dépourvue de toute motivation ».
• Conclusion : La méconnaissance des prescriptions formelles de la loi n° 1.312 étant flagrante, le Tribunal juge que Monsieur o. SA. est fondé en ses conclusions d'annulation. Faisant application du principe de l'économie des moyens, le juge s'abstient d'examiner les moyens de légalité interne (erreur de droit quant à la portée générale de l'interdiction et erreur manifeste d'appréciation quant aux faits de vol de tickets restaurant), le vice de légalité externe suffisant à entraîner l'anéantissement rétroactif des deux décisions attaquées.

2. Sur l'évaluation et la réparation des préjudices

Ayant prononcé l'annulation pour excès de pouvoir, le Tribunal Suprême examine les conclusions indemnitaires sur le fondement de sa compétence constitutionnelle issue de l'article 90-B-1° de la Constitution, qui l'habilite à « octroyer les indemnités qui résultent d'une annulation pour excès de pouvoir ».

Le juge opère ici une distinction rigoureuse entre les différents chefs de préjudice invoqués, en appliquant strictement les règles gouvernant le lien de causalité (caractère direct) et la charge de la preuve (caractère certain du dommage) :

• Sur le préjudice financier lié à la perte du préavis : Le Tribunal relève que le requérant a perdu son emploi « du jour au lendemain sans bénéficier de son délai de préavis, représentant une somme de 2.940,30 euros ». Le juge reconnaît expressément que cette perte financière s'est produite « par l'effet direct des décisions attaquées ». Le caractère direct et certain de ce chef de préjudice étant établi, l'indemnisation est intégralement accordée à hauteur du montant réclamé de 2.940,30 euros (correspondant exactement à deux mois de salaire net de 1.470,15 euros).
• Sur le surplus du préjudice financier lié à la perte d'emploi et de revenus : En revanche, le Tribunal fait preuve d'une grande sévérité probatoire concernant les pertes de salaires postérieures et la précarité alléguée du foyer. Le juge constate que le requérant « se borne à affirmer ensuite que son épouse ne travaille pas et qu'il se trouve "dans l'incapacité de subvenir aux besoins de sa famille" ». Or, le Tribunal relève trois carences probatoires rédhibitoires : l'intéressé « ne démontre pas la réalité de ses recherches d'emploi, notamment en France où il réside », il ne prouve pas davantage « leur caractère infructueux », et il n'établit pas « le défaut de revenus de remplacement » (tels que des allocations de chômage perçues dans son État de résidence). Faute de preuve du caractère direct et certain de ce préjudice, le surplus des demandes matérielles est écarté.
• Sur le préjudice moral : Reconnaissant implicitement mais nécessairement le trouble dans les conditions d'existence et l'affliction causés par une éviction brutale et illégale après sept années d'activité, le Tribunal estime qu'il sera fait « une juste appréciation de son préjudice moral en le fixant à 3.000 euros ».

En additionnant l'indemnité de préavis (2.940,30 euros) et la réparation du préjudice moral (3.000 euros), le Tribunal Suprême condamne l'État de Monaco au paiement d'une somme totale de 5.940,30 euros.

C. Le dispositif

Par ces motifs, l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême a arrêté le dispositif suivant :

« DÉCIDE Article 1er : Les décisions attaquées sont annulées. Article 2 : L'État de Monaco est condamné à verser à M. SA. la somme de 5.940,30 euros. Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête de M. SA.