Tribunal Suprême de Monaco, 07 avril 2014, n° 12384
Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 07 avril 2014, n° 12384 (Lire sur source officielle)
I. Le contexte factuel et procédural
A. Les faits à l'origine du litige
L'affaire ayant donné lieu à la décision rendue le 7 avril 2014 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans un contexte particulier mêlant la carrière d'un haut fonctionnaire, des engagements politiques, ainsi que des procédures pénales et administratives relatives au droit électoral et à la protection des données personnelles.
Monsieur J.-S. F., initialement agent au sein du Département des Relations Extérieures, a connu une mobilité institutionnelle notable au sein des organes de l'État monégasque. En novembre 2008, il a été affecté dans les services du Conseil National, l'assemblée législative de la Principauté, avant d'être promu aux fonctions stratégiques de chef de cabinet du Président du Conseil National le 5 mars 2010. Parallèlement à ses fonctions administratives auprès de la présidence de l'assemblée, l'intéressé a développé un engagement politique. Selon ses propres écritures, cet engagement remontait à l'année 2009, tandis que l'administration relève qu'il est devenu président d'une formation politique en avril 2012.
Au cours du printemps et de l'été 2012, plusieurs événements concomitants sont venus modifier la trajectoire professionnelle de ce fonctionnaire. D'une part, sur le plan professionnel, M. J.-S. F. a démissionné de la présidence de sa formation politique en juillet 2012 — démission intervenue brusquement selon le Ministre d'État, mais sur l'exigence expresse de ce dernier comme condition préalable à sa réintégration dans l'administration gouvernementale selon le requérant. Il a alors demandé à quitter les services du Conseil National pour réintégrer les cadres de l'administration active de l'État. Cette démarche a abouti à sa nomination en qualité de conseiller technique au Département des Finances et de l'Économie, fonction qu'il a exercée à compter du 1er août 2012 (la contre-requête mentionnant par ailleurs une nomination au 2 août 2012).
D'autre part, sur le plan judiciaire et administratif, des investigations ont été initiées concernant des faits qui se seraient déroulés durant le printemps 2012, époque à laquelle M. J.-S. F. exerçait encore ses fonctions de chef de cabinet du Président du Conseil National. Un sondage réalisé auprès d'électeurs monégasques en juin 2012 a suscité des plaintes de la part de ces derniers auprès de la Commission de Contrôle des Informations Nominatives (C.C.I.N.). Le requérant soutient d'ailleurs dans sa réplique que le Ministre d'État était informé de l'existence de ce sondage litigieux et de l'identité de son commanditaire dès le mois de mai 2012, et qu'il avait lui-même saisi la C.C.I.N. le 21 juin 2012. De plus, M. J.-S. F. affirme avoir informé le Conseiller de gouvernement pour les Finances et l'Économie, dès décembre 2012, de l'existence d'investigations judiciaires à Paris, de ses liens avec le commanditaire du sondage et de l'éventualité de son audition, affirmation à laquelle le Conseiller de gouvernement aurait répondu en le rassurant sur le fait que le dossier était vide.
Toutefois, à la suite d'un signalement opéré par la C.C.I.N., le Parquet Général a engagé une procédure pénale. Dans ce cadre, M. J.-S. F. a été placé en garde à vue le 12 février 2013 pour une durée de trois heures et trente minutes. Les soupçons pesant sur lui portaient sur sa participation présumée à la mise en place illégale d'un fichier automatisé d'informations nominatives à finalité électorale, faits susceptibles de recevoir la qualification d'infractions à la loi n° 1.165 du 23 décembre 1993 relative à la protection des informations nominatives ainsi qu'à la loi n° 839 du 23 février 1968 sur les élections nationales et communales.
Dès le lendemain, le 13 février 2013, le Procureur Général a officiellement informé le Ministre d'État du placement en garde à vue du fonctionnaire et du fait que ces agissements devraient donner lieu à des poursuites pénales à son encontre. Réagissant immédiatement à ce signalement, le Ministre d'État a convoqué M. J.-S. F. le jour même, 13 février 2013, pour un entretien. À l'issue de cette entrevue, le Ministre d'État lui a remis en mains propres une décision datée du 13 février 2013 prononçant la suspension immédiate de ses fonctions de conseiller technique au Département des Finances et de l'Économie, tout en prévoyant le maintien du bénéfice de l'intégralité de son traitement.
Postérieurement à cette décision administrative conservatoire, l'instruction pénale a suivi son cours selon une chronologie qui a fortement alimenté les débats devant la haute juridiction. Le 14 mars 2013, soit un mois après sa garde à vue et le jour même du dépôt de son recours devant le Tribunal Suprême, M. J.-S. F. a été officiellement inculpé. Ultérieurement, la Cour d'appel de Monaco, saisie de requêtes en nullité, a annulé la mesure de garde à vue pour une irrégularité de procédure, tout en rejetant l'ensemble des moyens de nullité dirigés contre l'inculpation elle-même. Enfin, rebondissement décisif dans la genèse de l'affaire, la procédure pénale engagée contre le fonctionnaire s'est définitivement clôturée par une ordonnance de non-lieu rendue le 2 août 2013.
B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Contestant la mesure de suspension dont il faisait l'objet, M. J.-S. F. a saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco par une requête enregistrée au Greffe Général le 14 mars 2013. Outre cette requête au fond tendant à l'annulation de la décision ministérielle du 13 février 2013 et à la condamnation de l'État au versement d'une indemnité de 250.000 euros en réparation des préjudices subis, le requérant a simultanément introduit une demande tendant à ce qu'il soit sursis à l'exécution de ladite décision. Par une ordonnance rendue le 26 avril 2013, le Président du Tribunal Suprême a rejeté cette demande de sursis à exécution.
L'instruction au fond a donné lieu à des échanges particulièrement denses et structurés entre les parties, illustrant l'ampleur de la controverse juridique.
Au soutien de sa requête en annulation et en indemnisation, M. J.-S. F. articulait une série de moyens relevant tant de la légalité externe que de la légalité interne, complétés par une exception d'inconstitutionnalité ou d'illégalité de la loi. Sur le terrain de la légalité externe, il invoquait en premier lieu l'incompétence de l'auteur de l'acte. Selon lui, seule l'autorité hiérarchique sous laquelle le fonctionnaire était placé à l'époque des faits reprochés pouvait prononcer une suspension. Les faits datant du printemps 2012, période où il était chef de cabinet du Président du Conseil National, seul ce dernier détenait le pouvoir de le suspendre, une analyse qu'il confortait dans sa réplique en se référant à l'exposé des motifs d'un projet de loi de 2009 modifiant la loi n° 771 du 25 juillet 1964. Il ajoutait que le Ministre d'État, en se conformant aveuglément à la position du Procureur Général sans examen propre, avait méconnu sa compétence et violé le principe de séparation des fonctions administratives et judiciaires garanti par l'article 6 de la Constitution. En deuxième lieu, il dénonçait un vice de procédure, reprochant à l'administration de n'avoir diligenté aucune vérification ou instruction préalable et de ne pas l'avoir mis en mesure de présenter ses observations. En troisième lieu, il soutenait que la décision souffrait d'une insuffisance de motivation au regard des exigences de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs.
Sur le terrain de la légalité interne, le requérant arguait d'une violation de l'article 43 de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État. Ce texte subordonnant la suspension à une présomption de faute grave, M. J.-S. F. faisait valoir qu'une simple garde à vue de trois heures trente, au cours de laquelle aucune pièce le mettant en cause ne lui avait été communiquée et qui n'était suivie, au 13 février 2013, d'aucune poursuite, inculpation ou mise en examen, ne saurait caractériser une telle présomption. Il invoquait également une violation de la présomption d'innocence et soutenait, dans sa réplique, que l'annulation ultérieure de sa garde à vue par la Cour d'appel privait la suspension de toute base légale. Par ailleurs, il reprochait à la décision d'être entachée d'une erreur manifeste d'appréciation, dès lors que les faits visés étaient totalement étrangers à ses fonctions actuelles au Département des Finances et que son éloignement nuisait au bon fonctionnement de ce service au regard de l'importance des dossiers dont il avait la charge.
Enfin, par voie d'exception, M. J.-S. F. soulevait l'illégalité de l'article 43 de la loi n° 975 précitée pour contrariété au principe de sécurité juridique, au motif que ce texte n'enferme la suspension dans aucun délai déterminé lorsque le fonctionnaire fait l'objet de poursuites pénales. Il justifiait la recevabilité d'un tel moyen par la double nature du Tribunal Suprême, à la fois juge administratif et juge constitutionnel. Sa demande indemnitaire de 250.000 euros visait à réparer les troubles de toute nature, notamment le préjudice moral et l'incertitude matérielle nés de la publicité donnée à cette mesure.
En défense, dans sa contre-requête déposée le 13 mai 2013 et sa duplique du 17 juillet 2013, le Ministre d'État concluait au rejet intégral des prétentions du requérant. Sur la compétence, l'État répliquait que la suspension ne peut concerner que les fonctions exercées au moment où elle est prononcée ; M. J.-S. F. relevant des services exécutifs depuis le 1er août 2012, le Ministre d'État était seul compétent. Au surplus, l'article 9 de la loi n° 771 du 25 juillet 1964 ne conférait aucun pouvoir disciplinaire au Président du Conseil National sur son chef de cabinet. Le Ministre d'État affirmait également avoir exercé pleinement sa compétence propre sans s'estimer lié par le signalement du Parquet. Sur la procédure et la motivation, le défendeur rappelait qu'une suspension n'est pas une sanction disciplinaire mais une mesure provisoire à caractère conservatoire prise dans l'intérêt du service et de l'agent. Par conséquent, elle n'exige ni poursuites pénales effectives, ni communication préalable du dossier, ni procédure contradictoire (bien qu'un entretien ait eu lieu le 13 février 2013), et n'entre pas dans le champ de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 (tout en étant, de fait, dûment motivée).
Sur le fond, le Ministre d'État soutenait que la gravité de la faute présumée s'évinçait de la nature même des infractions envisagées, qui portaient atteinte au respect de la vie privée (loi n° 1.165) et à la libre expression du suffrage des Monégasques (article 53 de la Constitution), une telle implication constituant une faute grave pour un fonctionnaire de rang élevé. Il précisait que l'annulation de la garde à vue reposait sur un pur vice de procédure, l'inculpation ayant été validée par la Cour d'appel. Il écartait l'erreur manifeste d'appréciation en soulignant que des faits mêmes extérieurs aux fonctions actuelles justifient une suspension s'ils portent atteinte à la réputation de l'administration et rompent le lien de confiance indispensable à des fonctions importantes aux Finances.
Quant à l'exception d'illégalité de la loi n° 975, l'État la jugeait irrecevable devant le Tribunal Suprême statuant en matière administrative, ajoutant que le principe de sécurité juridique n'avait jamais été reconnu par la juridiction et ne figurait pas au Titre III de la Constitution, et qu'en tout état de cause, le dernier alinéa de l'article 43 était parfaitement clair et ne régissait que les conditions pécuniaires en cas de retenue sur traitement. Enfin, le rejet de l'annulation devait entraîner par voie de conséquence celui de la demande indemnitaire, le préjudice financier étant inexistant du fait du maintien du traitement et le préjudice moral non démontré ou imputable aux seules procédures pénales.
La procédure écrite ayant été clôturée par procès-verbal le 24 juillet 2013, la survenance de l'ordonnance de non-lieu le 2 août 2013 a conduit M. J.-S. F. à solliciter, le 21 août 2013, la réouverture de l'instruction. Par ordonnance du 13 septembre 2013, le Président du Tribunal Suprême a fait droit à cette demande en autorisant le dépôt d'une triplique et d'un mémoire en réponse dans le délai d'un mois. Dans sa triplique du 14 octobre 2013, le requérant a maintenu ses conclusions en se prévalant du non-lieu pénal. Dans son mémoire en réponse du 8 novembre 2013, le Ministre d'État a maintenu ses conclusions de rejet, tout en observant que la demande de triplique avait été présentée après l'expiration du délai prévu par l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963.
Alors que l'affaire avait été renvoyée à l'audience du 28 mars 2014 par une ordonnance présidentielle du 24 janvier 2014, M. J.-S. F. a déposé au Greffe Général, le 13 mars 2014, un mémoire aux fins de désistement, demandant au Tribunal Suprême de lui en donner acte.
II. La question de droit et la solution de la juridiction
A. Le problème juridique posé
Si l'instruction de l'affaire avait initialement soulevé un ensemble complexe de questions de droit substantiel et processuel — touchant à la détermination de l'autorité compétente pour suspendre un fonctionnaire ayant changé d'affectation entre la commission des faits et le prononcé de la mesure, à la nature juridique de la suspension conservatoire au regard des garanties procédurales et de l'obligation de motivation, au degré de caractérisation de la présomption de faute grave en présence d'une garde à vue ultérieurement annulée, ou encore à la recevabilité d'une exception d'inconstitutionnalité de la loi devant le juge de l'excès de pouvoir au prisme du principe de sécurité juridique —, l'évolution ultime du litige a radicalement déplacé l'office du Tribunal Suprême.
Par l'effet du mémoire enregistré le 13 mars 2014, la haute juridiction n'était plus appelée à trancher la légalité de la décision ministérielle du 13 février 2013 ni à statuer sur la responsabilité pécuniaire de l'État. Le problème juridique soumis à l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême lors de l'audience du 28 mars 2014 se résumait dès lors à une pure question de procédure contentieuse administrative : quelles sont les conditions de validité et les effets juridiques d'un désistement formulé par le requérant en cours d'instance, peu avant l'audience de plaidoirie, dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir assorti de conclusions indemnitaires ? Plus précisément, il s'agissait pour le Tribunal de vérifier si les conditions requises pour donner acte de ce désistement et éteindre l'instance étaient réunies au regard de l'attitude de la partie défenderesse et de la nature des conclusions d'abandon formulées.
B. Le raisonnement et la motivation de la cour
Pour répondre à cette question procédurale et clore définitivement le litige, le Tribunal Suprême, siégeant en Assemblée plénière sous la présidence de Monsieur Didier Linotte et sur le rapport du Vice-président Jean-Michel Lemoyne de Forges, déploie un raisonnement concis, structuré en trois temps logiques conformes à la rigueur du contentieux administratif.
En premier lieu, la juridiction constate l'existence matérielle et la régularité formelle de la manifestation de volonté du requérant. Elle relève ainsi que, par une requête spécifique enregistrée au Greffe Général le 13 mars 2014, M. J.-S. F. a expressément déclaré se désister de sa requête initiale du 14 mars 2013 et a sollicité du Tribunal qu'il lui soit donné acte de ce désistement. Cette première étape permet d'établir le caractère certain et non équivoque de la volonté du demandeur de renoncer à son action.
En deuxième lieu, le Tribunal Suprême s'attache à vérifier la position de la partie adverse face à cette initiative procédurale. Bien qu'aucun mémoire écrit postérieur au 13 mars 2014 ne soit visé à cet égard, l'arrêt mentionne que Maître Jacques Molinié, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France, a été entendu en ses observations orales pour le Ministre d'État lors de l'audience publique du 28 mars 2014. Le Tribunal relève alors formellement dans ses motifs que « le Ministre d'État déclare ne pas s'opposer à ce désistement ». Ce constat de l'acceptation — ou plus exactement de la non-opposition — du défendeur assure le parfait accord des parties sur l'extinction anticipée du processus juridictionnel, neutralisant toute difficulté qui aurait pu naître des griefs procéduraux antérieurement formulés par l'État (tels que la contestation de la recevabilité de la triplique au regard de l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984).
En troisième et dernier lieu, le juge procède à la qualification juridique de l'acte de renonciation. Il constate que « ledit désistement est pur et simple », c'est-à-dire qu'il n'est assorti d'aucune réserve ni condition suspensive ou résolutoire qui en altérerait la portée ou subordonnerait son efficacité à un événement futur ou à une décision préalable du juge. Dès lors que le désistement revêt ce caractère inconditionnel et qu'il ne se heurte à aucune opposition de l'administration défenderesse, le Tribunal Suprême en tire la conséquence mécanique qui s'impose à son office : « qu'il y a lieu, dès lors, d'en donner acte ». Ce faisant, la juridiction s'abstient logiquement d'examiner l'ensemble des moyens de légalité externe, de légalité interne et des conclusions indemnitaires pourtant longuement exposés dans les visas de la décision.
C. Le dispositif
Par suite de cette motivation resserrée sur l'incident d'instance, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant :
« DÉCIDE : Article 1er : Il est donné acte du désistement de M. J.-S. F. Article 2 : Les dépens sont mis à la charge de M. J.-S. F. Article 3 : Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »
III. L'analyse et la portée jurisprudentielle
A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne
Bien que la décision rendue le 7 avril 2014 s'achève par un simple donné acte de désistement, privant ainsi la doctrine d'une prise de position explicite du Tribunal Suprême sur les nombreuses questions de fond soulevées par la requête, cet arrêt n'en demeure pas moins d'un grand intérêt juridique. En effet, fidèle à la tradition rédactionnelle des juridictions suprêmes de l'espace francophone, le Tribunal Suprême de Monaco a pris soin d'intégrer dans les visas de sa décision une synthèse extrêmement détaillée et fidèle de l'intégralité des mémoires échangés par les parties (requête, contre