Tribunal Suprême de Monaco, 11 mars 2003, n° 26958

Le contentieux disciplinaire de la fonction publique constitue traditionnellement un terrain d'élection pour l'exercice du pouvoir d'appréciation de l'administration quant au choix de la sanction adéquate face aux manquements d'un agent. Toutefois, lorsque l'exercice de ce pouvoir intervient à la suite d'une annulation contentieuse pour vice de procédure d'une première mesure disciplinaire, la liberté de l'autorité administrative se heurte à des exigences accrues de cohérence et de proportionnalité. C'est précisément cette problématique de la réfection de l'acte disciplinaire et de l'aggravation de la sanction sur reprise de procédure qu'illustre avec une particulière netteté la décision rendue en assemblée plénière par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco le 11 mars 2003, dans l'affaire opposant Monsieur S. G. au Ministre d'État.

Par cet arrêt, d'une concision remarquable dans ses motifs décisoires mais d'une portée théorique et pratique considérable, la Haute Juridiction monégasque sanctionne sur le terrain de l'erreur manifeste d'appréciation la décision de l'autorité investie du pouvoir disciplinaire de prononcer la révocation d'un fonctionnaire de police en lieu et place d'une rétrogradation initialement infligée et annulée pour un motif de légalité externe, alors même que l'agent s'était vu décerner dans l'intervalle un témoignage de satisfaction.

L'examen approfondi de cette décision conduit à retracer avec exactitude le contexte factuel et procédural ayant mené à cette seconde saisine du juge administratif (I), avant d'analyser la question de droit et la solution retenue par le Tribunal Suprême (II), pour enfin dégager la portée jurisprudentielle de cet arrêt ainsi que ses implications concrètes pour les praticiens du droit public monégasque (III).

I. Le contexte factuel et procédural

L'affaire soumise à l'examen du Tribunal Suprême s'inscrit dans la durée d'une carrière administrative au sein des forces de sécurité de la Principauté et résulte d'une succession de procédures disciplinaires et contentieuses qu'il convient de restituer fidèlement à partir des écritures des parties visées par la décision.

A. Les faits à l'origine du litige

Monsieur S. G. est entré au service de l'administration monégasque en étant recruté en 1980 à la direction de la sûreté publique. Titularisé l'année suivante, en 1981, il a connu une progression de carrière le menant à une nomination au grade de brigadier de police en 1992, suivie d'une affectation au groupe de sécurité en 1993. Selon les éléments exposés par le Ministre d'État dans sa contre-requête, le fonctionnaire a toutefois été écarté de ce groupe cette même année 1993 après avoir fait l'objet d'une première sanction disciplinaire prenant la forme d'un blâme. L'administration soutient qu'à compter de cet épisode, l'intéressé aurait adopté une « attitude d'opposition systématique », allégation que le requérant conteste formellement dans son mémoire en réplique, niant toute attitude d'opposition systématique ou frondeuse ainsi que tout fait d'absentéisme.

Le fait générateur direct des poursuites disciplinaires litigieuses remonte à l'année 2000. À l'occasion d'un contrôle des autorisations de détention d'armes à titre sportif effectué au cours de cette année, la division de police administrative de la direction de la sûreté publique a procédé à l'audition de Monsieur S. G. Selon l'exposé de l'administration, il a alors été relevé que le brigadier de police avait vendu deux des trois armes à feu dont il était propriétaire à des personnes qualifiées par l'administration comme étant « à la moralité douteuse » et qui n'étaient pas autorisées à détenir des armes de cette catégorie. En outre, ces cessions étaient intervenues sans que l'agent ne les déclare conformément à la loi. Plus encore, l'administration lui reprochait d'avoir obtenu une autorisation de renouvellement de détention d'un révolver en déclarant faussement le posséder toujours. De son côté, Monsieur S. G. conteste dans sa réplique avoir reconnu l'intégralité des faits reprochés, soutenant que seule l'absence de déclaration immédiate de la seconde cession d'armes pouvait lui être imputée, et faisant valoir que de tels faits étaient jusqu'alors sanctionnés, dans des cas similaires, par un simple blâme. Il conteste également une prétendue fausse déclaration à sa hiérarchie lors d'une mission en France, soulignant au demeurant que cet élément ne faisait pas partie des circonstances ayant entraîné sa comparution devant le conseil de discipline.

Ces griefs relatifs à la détention et à la cession d'armes ont conduit l'autorité administrative à engager une première procédure disciplinaire à l'encontre du brigadier S. G. Cette procédure initiale a abouti au prononcé d'une sanction de rétrogradation du grade de brigadier de police à celui d'agent de police, matérialisée par une Ordonnance Souveraine en date du 15 décembre 2000.

Cependant, Monsieur S. G. a contesté cette première sanction devant le Tribunal Suprême. Par une décision rendue le 7 novembre 2001, la Haute Juridiction a prononcé l'annulation de l'Ordonnance Souveraine du 15 décembre 2000. Cette annulation contentieuse reposait exclusivement sur un vice de procédure, tenant à une irrégularité dans le déroulement de l'instance disciplinaire : l'intéressé n'avait pas reçu notification régulière de l'avis motivé émis par le conseil de discipline qui s'était prononcé sur son cas.

Par ailleurs, un élément factuel nouveau et déterminant est intervenu postérieurement à la mesure initiale de rétrogradation : Monsieur S. G. s'est vu décerner par le directeur de la sûreté publique un témoignage de satisfaction faisant état, selon les termes de la requête, de son « comportement héroïque » postérieurement à sa rétrogradation.

À la suite de l'arrêt d'annulation du 7 novembre 2001, l'administration a décidé de reprendre la procédure disciplinaire à l'encontre de l'agent pour les mêmes faits. Monsieur S. G. a été invité à prendre connaissance de son dossier et a été entendu par le conseil de discipline. Au cours de cette seconde instance disciplinaire, le directeur de la sûreté publique a également été entendu à sa demande par le conseil, malgré l'opposition du défenseur du fonctionnaire. Le témoignage de satisfaction précité ne figurant pas au dossier administratif mis à disposition, Monsieur S. G. l'a produit lui-même à l'occasion des débats devant le conseil.

À l'issue de ses travaux, le conseil de discipline a, cette fois, proposé la sanction la plus sévère de l'échelle disciplinaire, à savoir la révocation. Suivant cet avis, l'autorité investie du pouvoir de nomination et de sanction a édicté l'Ordonnance Souveraine n° 15-342 du 6 mai 2002, publiée le 10 mai 2002 et notifiée à l'intéressé le 13 mai suivant, portant révocation pure et simple du brigadier de police S. G.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Faisant face à cette éviction définitive des cadres de l'administration, Monsieur S. G. a de nouveau saisi le Tribunal Suprême d'un recours en annulation dirigé contre l'Ordonnance Souveraine n° 15-342 du 6 mai 2002. Sa requête a été enregistrée au Greffe général de la Principauté de Monaco le 9 juillet 2002 sous le numéro 2002-11. L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange nourri d'écritures : une contre-requête déposée au nom du Ministre d'État le 11 septembre 2002, une réplique enregistrée pour le requérant le 10 octobre 2002, et enfin une duplique gouvernementale enregistrée le 8 novembre 2002. Par ordonnance du 6 janvier 2003, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 11 mars 2003.

Au soutien de ses conclusions aux fins d'annulation, le requérant articulait deux séries de moyens, distinguant classiquement la légalité externe et la légalité interne de l'acte attaqué.

Sur le terrain de la légalité externe, Monsieur S. G. soulevait trois griefs principaux :

1. La violation des droits de la défense lors de la communication du dossier : Il reprochait à l'administration d'avoir refusé de délivrer à son défenseur, et aux frais de ce dernier, une copie intégrale des pièces du dossier disciplinaire.
2. La méconnaissance de la garantie d'un procès équitable : Il critiquait l'audition par le conseil de discipline, à sa demande et malgré l'opposition de la défense, du directeur de la sûreté publique. Le requérant faisait valoir que cette autorité, se trouvant à l'origine même des poursuites disciplinaires, ne pouvait constituer un témoin objectif et impartial.
3. Le caractère incomplet du dossier disciplinaire : Il soulignait que le témoignage de satisfaction qui lui avait été délivré postérieurement à sa rétrogradation ne figurait pas au dossier préparé par l'administration, le contraignant à produire lui-même cette pièce lors des débats.

Sur le terrain de la légalité interne, l'argumentation du requérant se déployait également selon trois axes :

1. L'inexactitude matérielle des faits et les vices affectant l'avis du conseil de discipline : Selon lui, l'avis motivé sur le fondement duquel la révocation a été prononcée reposait sur des erreurs de fait ou des omissions substantielles, empêchant l'autorité investie du pouvoir de sanction de se prononcer en parfaite connaissance de cause.
2. Le détournement de pouvoir : Le requérant soutenait avec force que l'aggravation de sa sanction, passant de la rétrogradation à la révocation pure et simple pour des faits strictement identiques, avait pour véritable mobile de sanctionner son « impudence » d'avoir saisi la Haute Juridiction contre la première ordonnance, révélant ainsi un grief dépourvu de tout caractère professionnel ou disciplinaire.
3. Le défaut et la contradiction de motifs : Enfin, il arguait que la motivation de l'avis du conseil de discipline était inexistante et entachée d'une grave contradiction sur un aspect déterminant, consistant précisément à avoir proposé une sanction plus grave pour des faits identiques à ceux ayant initialement motivé une simple rétrogradation.

En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête en réfutant méthodiquement chacun des moyens soulevés.

Sur la régularité de la procédure (légalité externe), l'administration soutenait que :

1. La communication du dossier avait été opérée conformément aux exigences des textes en vigueur, lesquels prévoient une consultation sur place sans consacrer un droit d'en prendre copie. Le refus tacite opposé à la demande de copie, que l'autorité n'était pas tenue de satisfaire, ne violait donc pas le principe du contradictoire.
2. Le témoignage du directeur de la sûreté publique avait pu être valablement recueilli dès lors que ce dernier n'avait pris part ni aux délibérations ni aux votes du conseil de discipline.
3. Le dossier communiqué portait régulièrement sur les griefs invoqués et la manière de servir, le témoignage de satisfaction invoqué par l'agent étant jugé par l'administration comme étant « sans rapport » avec les faits poursuivis.

Sur le bien-fondé de la sanction (légalité interne), le Ministre d'État faisait valoir que :

1. Le conseil de discipline avait considéré les faits comme établis au regard des pièces du dossier, et qu'aucune erreur ou omission substantielle n'entachait son avis.
2. Aucun détournement de pouvoir n'était caractérisé : la seconde sanction n'avait nullement pour mobile de réprimer l'exercice légitime d'une voie de recours juridictionnelle, mais visait uniquement à « "punir" un fonctionnaire de police défaillant à la mesure de la gravité des faits dont il s'était rendu coupable ».
3. L'autorité disciplinaire disposait d'un pouvoir discrétionnaire lui permettant, sans commettre de contradiction de motifs, de retenir pour des faits inchangés une sanction plus lourde que celle initialement prononcée, nonobstant le témoignage de satisfaction intervenu dans l'intervalle.
4. Enfin, l'administration rappelait que l'adéquation entre les faits reprochés et la sanction prononcée ne relève que du contrôle restreint de l'erreur manifeste d'appréciation, laquelle n'était, selon elle, nullement constituée en l'espèce.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

Confronté à cette argumentation foisonnante mêlant garanties procédurales, respect de l'autorité de la chose jugée et contrôle du fond de l'action disciplinaire, le Tribunal Suprême a choisi de trancher le litige de manière directe et radicale en se plaçant sur le terrain du contrôle de l'appréciation portée par l'administration sur le choix de la sanction.

A. Le problème juridique posé

La question de droit centrale que devait résoudre l'assemblée plénière du Tribunal Suprême peut être formulée de la manière suivante : L'autorité investie du pouvoir disciplinaire, lorsqu'elle reprend une procédure à la suite de l'annulation contentieuse pour vice de forme ou de procédure d'une première sanction, peut-elle légalement, à raison des mêmes faits, infliger à l'agent public la sanction la plus élevée de l'échelle disciplinaire (la révocation), alors qu'elle avait initialement estimé devoir prononcer une sanction moindre (la rétrogradation) et que le fonctionnaire s'est vu décerner dans l'intervalle un témoignage officiel de satisfaction par sa hiérarchie ?

Au-delà de la régularité formelle de la reprise des poursuites — qui n'était pas contestée dans son principe même puisque l'annulation du 7 novembre 2001 reposait sur un vice de procédure —, le problème juridique résidait dans la détermination des limites du pouvoir discrétionnaire de l'administration lors de la réfection de l'acte annulé. Plus précisément, il s'agissait de déterminer sous quel angle de contrôle (détournement de pouvoir, contradiction de motifs ou erreur manifeste d'appréciation) le juge de l'excès de pouvoir devait appréhender cette aggravation sévère de la répression disciplinaire intervenue à faits constants, voire bonifiés par le comportement ultérieur de l'agent.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême se caractérise par l'emploi de la technique de l'économie de moyens et par une motivation resserrée autour de trois considérants qui s'enchaînent avec une rigueur syllogistique.

Tout d'abord, la Haute Juridiction énonce expressément travailler « Sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête ». Par cette formule, le Tribunal Suprême écarte l'examen de l'ensemble des moyens de légalité externe (refus de copie du dossier, audition du directeur de la sûreté publique, composition initiale du dossier) ainsi que les autres branches de la légalité interne (erreurs de fait dans l'avis du conseil, détournement de pouvoir). Ce choix juridictionnel n'est jamais neutre : en refusant de s'arrêter à un éventuel vice de procédure et en préférant censurer l'acte sur un moyen de légalité interne touchant au fond même de la mesure prise, le juge administratif vide définitivement le litige de sa substance quant à la possibilité de révoquer l'agent pour ces faits, tout en évitant de statuer sur le terrain toujours délicat et subjectif du détournement de pouvoir.

Ensuite, le premier considérant pose le cadre juridique et chronologique indispensable à la compréhension de la censure : « Considérant que la requête de M. S. G. fait suite à la décision du Tribunal Suprême du 7 novembre 2001 annulant l'Ordonnance Souveraine du 15 décembre 2000 qui portait rétrogradation de l'intéressé du grade de brigadier de police à celui d'agent de police pour le motif qu'il n'avait pas reçu notification régulière de l'avis motivé du conseil de discipline s'étant prononcé sur son cas ; »

En rappelant d'emblée l'existence, l'objet et le motif de sa propre décision antérieure du 7 novembre 2001, le Tribunal Suprême établit que la seconde procédure disciplinaire ne constitue pas une instance autonome née de faits nouveaux, mais bien la suite procédurale directe d'une première appréciation déjà portée par l'administration sur le comportement de l'agent. Le juge souligne que la première ordonnance n'avait été censurée que pour un motif purement procédural (l'absence de notification régulière de l'avis du conseil de discipline). Il en découle implicitement que l'appréciation initiale portée par l'autorité administrative en décembre 2000 — selon laquelle les fautes commises méritaient une rétrogradation — constituait la mesure de référence de la sévérité administrative face aux griefs reprochés.

Le deuxième considérant constitue le cœur de l'arrêt et formule le motif d'annulation : « Considérant que l'autorité disciplinaire, en infligeant à M. S. G. la sanction la plus élevée que constitue la révocation, alors qu'antérieurement elle avait décidé une rétrogradation et qu'ultérieurement a été décerné à M. S. G. un témoignage de satisfaction du directeur de la sûreté publique, a commis une erreur manifeste d'appréciation ; »

L'analyse de ce considérant de principe révèle la méthode indiciaire et comparative utilisée par le juge pour caractériser l'erreur manifeste d'appréciation — terrain de contrôle d'ailleurs expressément admis dans son principe par le Ministre d'État dans sa contre-requête et sa duplique. Pour juger que la révocation est manifestement disproportionnée, le Tribunal Suprême n'examine pas isolément la gravité intrinsèque des faits de cession non déclarée d'armes à feu commis en 2000. Il procède à une mise en perspective temporelle et comparative reposant sur trois éléments objectifs :

1. La nature de la nouvelle sanction : Il s'agit de « la sanction la plus élevée que constitue la révocation », c'est-à-dire l'exclusion définitive du fonctionnaire.
2. La comparaison avec la décision antérieure (« alors qu'antérieurement... ») : Pour des faits identiques, la même autorité disciplinaire avait estimé quelques mois plus tôt qu'une rétrogradation du grade de brigadier à celui d'agent de police était suffisante et adéquate pour réprimer le manquement tout en maintenant le fonctionnaire dans les cadres de la sûreté publique.
3. La prise en compte du comportement postérieur de l'agent (« et qu'ultérieurement... ») : Loin de s'être dégradée entre la première et la seconde sanction, la manière de servir de l'intéressé avait au contraire donné lieu à une reconnaissance officielle par l'autorité même qui était à l'origine des poursuites, à savoir l'attribution d'un témoignage de satisfaction par le directeur de la sûreté publique.

C'est la conjonction de ces facteurs contradictoires — passer d'une rétrogradation à la sanction suprême de la révocation sans aucun fait aggravant nouveau, et en présence au contraire d'un élément favorable officiel intervenu dans l'intervalle — qui rend l'appréciation de l'administration manifestement erronée aux yeux du juge. L'argument du Ministre d'État selon lequel le témoignage de satisfaction était « sans rapport avec les faits poursuivis » est ainsi sèchement balayé : dans le cadre du pouvoir disciplinaire, le choix de la sanction, et tout particulièrement de la révocation qui rompt le lien avec le service, s'apprécie au regard de l'ensemble de la manière de servir du fonctionnaire à la date à laquelle l'autorité statue.

Enfin, par un troisième considérant déductif (« Considérant qu'il résulte de ce qui précède que Monsieur S. G. est fondé à demander l'annulation de l'Ordonnance Souveraine attaquée »), le Tribunal Suprême tire la conséquence logique de cette illégalité interne en accueillant pleinement les conclusions de la requête.

C. Le dispositif

Conformément à ce raisonnement, le Tribunal Suprême prononce l'annulation intégrale de l'acte attaqué dans les termes suivants :

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

L'arrêt Sieur S. G. c/ Ministre d'État du

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