Cour d'Appel de Monaco, 28 mai 1985, n° 25101
Décision commentée : Cour d'Appel de Monaco, 28 mai 1985, n° 25101 (Lire sur source officielle)
I. Le contexte factuel et procédural
A. Les faits à l'origine du litige
L'affaire soumise à la Cour d'appel de Monaco prend sa source dans l'articulation complexe entre la réglementation d'urbanisme, la gestion du domaine privé de l'État et les initiatives de promotion immobilière privée au sein de la Principauté. Madame B., Marquise C. (également désignée dans la procédure sous le nom de Madame E. C.), était propriétaire d'une villa dénommée « C. C. », édifiée sur une parcelle de 738 mètres carrés et composée d'un rez-de-chaussée, de deux étages, d'un jardin et de garages. L'immeuble, inhabité depuis plusieurs années, se trouvait inclus dans le périmètre du plan de coordination partiel de la zone verte des Bas-Moulins. Ce plan avait été édicté par une Ordonnance Souveraine du 9 juin 1976 (désignée dans les motifs de l'arrêt tantôt sous le numéro 583 du 9 juin 1976, tantôt sous le numéro 5830 du 30 juin 1976 modifiant et complétant le règlement d'urbanisme de construction et de voirie du quartier des Bas-Moulins et du Larvotto en ce qui concerne la voirie et les groupes d'immeubles B, G, K).
La particularité topographique et réglementaire issue du plan de masse annexé à cette ordonnance résidait dans le fait qu'aucune construction autonome n'était autorisée sur la seule parcelle de la requérante : seul était déclaré constructible un immeuble dont l'assiette foncière chevauchait à la fois le terrain de Madame C. et une parcelle contiguë de 329 mètres carrés, en nature de « délaissé », appartenant au domaine privé de l'État, ce chevauchement empiétant d'ailleurs majoritairement sur le fonds domanial. Par ailleurs, la nouvelle réglementation réduisait drastiquement la densité constructible applicable à la zone.
Souhaitant procéder à la démolition de sa villa vétuste pour ériger un immeuble à usage d'habitation, la propriétaire a, par l'intermédiaire de son mandataire M. A., déposé le 18 août 1978 une demande d'accord préalable appuyée sur un avant-projet sommaire dressé par l'architecte M. J. L., calculé sur un indice de construction de 4,16 mètres cubes par mètre carré conformément aux nouvelles normes. Afin d'illustrer le préjudice financier résultant de l'abaissement des droits à bâtir, un second avant-projet fondé sur l'indice antérieur de 12 mètres cubes par mètre carré y était joint, mettant en évidence une chute du produit financier prévisionnel de l'opération de 20 500 000 francs à environ 4 200 000 francs. Pour appuyer sa démarche, la demanderesse invoquait les déclarations formulées lors de la séance publique du Conseil national du 18 février 1971 en faveur du respect du droit de propriété et du traitement équitable des propriétaires affectés par la création de la zone verte. Le dossier administratif fut complété le 2 mai 1979 par le dépôt d'un formulaire récapitulatif.
S'ouvrit alors une longue phase de pourparlers entre la propriétaire et l'Administration monégasque. Par courrier du 21 septembre 1979, le Conseiller de gouvernement pour les finances et l'économie indiqua au mandataire de Madame C. que la perte de surface constructible et vendable s'élevait à 1 119,20 mètres carrés, ce qui correspondait à une indemnité compensatrice évaluée à 3 357 600 francs. Ce courrier précisait qu'il était envisagé, d'une part, de proposer au Conseil national l'inscription budgétaire des crédits nécessaires au versement de cette compensation forfaitaire et, d'autre part, de soumettre des propositions visant à céder à Madame C. la parcelle domaniale contiguë de 329 mètres carrés au prix de 2 000 francs le mètre carré, soit un montant global de 658 000 francs. L'Administration sollicitait l'accord préalable de l'intéressée avant d'engager ces procédures, accord que Madame C. notifia dès le 27 septembre 1979.
Toutefois, face au silence gardé par les autorités, Madame C. relança le Ministre d'État le 17 juillet 1980. Le 7 août 1980, ce dernier lui fit savoir que la piste de la cession de la dépendance du domaine privé était abandonnée et proposa d'intervertir les rôles par une offre d'achat du terrain privé par l'État ; à défaut d'accord sur ce rachat, le gouvernement s'orienterait vers une refonte de l'Ordonnance Souveraine afin de restituer à la propriétaire le libre usage de son fonds dans le respect des principes régissant la zone verte. Madame C. ayant décliné l'offre d'achat étatique, le Ministre d'État confirma, par lettres des 6 octobre 1980 et 8 janvier 1981, l'intention gouvernementale de modifier l'ordonnance pour lui permettre de bâtir sur sa seule parcelle, tout en lui opposant l'impossibilité juridique de délivrer en l'état le permis de construire sollicité le 18 août 1978, la requérante n'étant pas propriétaire du terrain domanial nécessaire à l'assiette du projet.
Malgré cette prise de position, les discussions reprirent sur les bases initiales. Le 21 juillet 1981, Madame C. conclut par-devant Maître Aureglia, notaire, un protocole d'accord aux termes duquel un tiers, M. D. R., s'engageait à acquérir sa propriété au prix de 23 000 000 de francs sous la condition suspensive de l'obtention du permis de construire. Parallèlement, son mandataire M. A. déposa une nouvelle demande d'accord préalable le 23 juin 1981 et sollicita du Ministre d'État, le 24 novembre 1981, la réévaluation des montants évoqués en septembre 1979. Le 2 décembre 1981, le Ministre d'État répondit que l'indemnité compensatrice restait subordonnée au vote des crédits par le Conseil national et que le prix de cession de la parcelle domaniale dépendait d'une répartition préalable des droits à bâtir entre les deux fonds, invitant l'intéressée à poursuivre les négociations.
Durant l'année 1982, les échanges se multiplièrent sans aboutir à un acte formel. Une lettre de M. A. adressée le 5 janvier 1982 au Conseiller de gouvernement pour les travaux publics faisait état de l'acceptation par sa mandante de nouvelles exigences administratives, incluant l'augmentation du prix de la parcelle domaniale de 650 000 francs à 2 000 000 de francs, sa conversion par voie de dation en paiement en la remise d'un appartement dans l'immeuble « L. L. » (ou « Les Ligures »), ainsi qu'une rectification de limite séparative, en contrepartie de la délivrance immédiate du permis. Néanmoins, dès le 26 janvier 1982, M. A. transmettait des observations de Monsieur C. déclarant maintenir les choses en l'état et annuler l'ensemble des concessions précédemment acceptées. De nouvelles missives des 20 et 23 août, 1er et 17 septembre, et 4 octobre 1982 tentèrent de dissocier le dossier du refus opposé par un voisin, M. R., représentant la Société Bord de Mer, aux propositions gouvernementales.
Devant l'impasse persistante, le conseil de Madame C. adressa le 23 décembre 1982 une mise au point au Conseiller de gouvernement pour les travaux publics, soulignant le préjudice subi et annonçant le dépôt d'une ultime demande de permis intégrant toutes les modifications suggérées par les services techniques. Cette demande fut déposée le 31 décembre 1982 par M. A., qui offrait d'acquérir le terrain domanial au prix initialement évoqué (mentionné à hauteur de 656 000 francs) et signalait la perte d'un acquéreur, la Société Ariel. Enfin, le 21 janvier 1983, Madame C. forma ce qu'elle qualifiait de recours hiérarchique auprès du Ministre d'État, réclamant une indemnité de 20 000 000 de francs en réparation de la privation du permis de construire et de la perte du prix de vente de 23 000 000 de francs. Ce recours étant demeuré sans réponse, le litige entra dans sa phase juridictionnelle.
B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Par exploit d'huissier en date du 16 juin 1983, Madame C. a assigné l'État de Monaco devant le Tribunal de première instance afin de le voir déclarer responsable de son préjudice et condamner au paiement de la somme de 20 000 000 de francs à titre de dommages-intérêts. Fondant son action sur les articles 1229 et 1230 du Code civil monégasque relatifs à la responsabilité délictuelle de droit commun, la demanderesse reprochait à l'Administration une faute caractérisée par son inaction volontaire et sa force d'inertie opposées depuis 1978, en dépit des assurances données et de sa propre soumission aux exigences successives des pouvoirs publics. L'État s'est opposé à ces demandes en soutenant que ses services avaient au contraire fait preuve d'un large esprit de coopération sans commettre de faute, que la promesse de vente notariée ne constituait pas une base objective d'évaluation du dommage, et qu'aucun lien de causalité n'unissait les griefs formulés au préjudice allégué.
Par un jugement rendu le 3 mai 1984, le Tribunal de première instance a intégralement débouté Madame C. de ses prétentions. Les premiers juges ont estimé qu'elle ne pouvait reprocher à l'État le refus de délivrance de l'autorisation de construire avant la réalisation effective du remembrement foncier requis par le plan d'urbanisme. Ils ont également relevé qu'elle n'avait pas respecté les prescriptions de l'article 9 de l'ordonnance n° 3647 du 9 septembre 1966, qu'elle s'était abstenue d'exercer un recours administratif dans les délais légaux contre la décision implicite de rejet de sa demande de permis, et que l'Ordonnance Souveraine du 9 juin 1976, non contestée par la voie du recours pour excès de pouvoir, s'imposait sans ouvrir droit à indemnisation. Enfin, le tribunal a jugé que l'Administration n'était nullement tenue d'aliéner sa parcelle domaniale, les propositions de cession et d'indemnisation formulées au cours des pourparlers ne traduisant que la recherche non contraignante d'une solution équitable.
Ce jugement ayant été signifié le 24 mai 1984, Madame C. en a interjeté appel par exploit d'huissier du 15 juin 1984 devant la Cour d'appel de Monaco. Parallèlement, cherchant à purger le vice procédural relevé par les premiers juges au titre de l'article 9 de l'ordonnance n° 3647 du 9 septembre 1966, l'appelante a sollicité du Ministre d'État, par lettre du 21 juin 1984, le bénéfice de l'autorisation prévue au troisième alinéa de ce texte. Le Ministre d'État lui a opposé une fin de non-recevoir explicite par courrier du 20 juillet 1984, déclarant la demande irrecevable en l'état de la réglementation et dépourvue de tout effet juridique.
Aux termes de son acte d'appel et de ses conclusions des 16 octobre 1984 et 24 janvier 1985, Madame C. sollicitait l'infirmation du jugement et la condamnation de l'État au versement de 20 000 000 de francs de dommages-intérêts. Elle soutenait que l'Administration avait commis un abus de droit, voire un détournement de pouvoir, en maintenant un blocage perpétuel de la situation malgré des assurances confinant à un engagement formel. Selon l'appelante, dès lors que le plan d'urbanisme imposait une construction à cheval sur les deux fonds, l'État ne pouvait, sans paralyser abusivement son droit de propriété et rendre son lot inutilisable, refuser à la fois de lui vendre la parcelle domaniale et de racheter son propre terrain. Elle évaluait son préjudice à l'aune de l'impossibilité de concrétiser la vente notariée du 21 juillet 1981 au prix de 23 000 000 de francs, ainsi que de l'impossibilité de jouir de sa villa, frappée d'une servitude de démolition et devenue inhabitable (état constaté par exploit d'huissier du 16 janvier 1985) sans de lourds travaux eux-mêmes soumis à permis de construire.
En défense, par conclusions des 8 janvier et 20 février 1985, l'État concluait à la confirmation pure et simple du jugement. Il soulignait l'erreur de fondement juridique commise par l'appelante qui plaçait son action sur le terrain du droit privé (articles 1229 et 1230 du Code civil) tout en mettant en cause la puissance publique. Sur le fond, l'État faisait valoir que l'appelante avait cru à tort bénéficier d'un droit automatique au permis de construire du seul fait de la contiguïté de son fonds avec le domaine privé étatique. Il réaffirmait l'absence de toute valeur contractuelle de la lettre du 21 septembre 1979, le caractère purement politique des déclarations faites devant le Conseil national le 18 février 1971, et l'absence de tout droit acquis dont Madame C. aurait pu se prévaloir lors de la signature de l'acte notarié de 1981.
Il convient enfin de noter, ainsi que le rapportent les observations jointes à la décision, qu'à la suite de l'arrêt commenté rendu par la Cour d'appel le 28 mai 1985, Madame C. s'est désistée de son pourvoi devant la Cour de révision pour saisir le Tribunal Suprême. Par une décision du 23 juin 1986, la haute juridiction constitutionnelle et administrative s'est déclarée incompétente : elle a rappelé qu'en vertu des articles 12 et 25 de la loi n° 783 du 15 juillet 1965 sur l'organisation judiciaire, le Tribunal de première instance est le juge de droit commun du contentieux administratif de pleine juridiction (hors recours en indemnité consécutifs à une annulation pour excès de pouvoir ou fondés sur l'illégalité d'un acte administratif relevant du Tribunal Suprême), et que seule la Cour de révision est compétente pour connaître des pourvois en violation de la loi dirigés contre les arrêts rendus par la Cour d'appel statuant en matière administrative.
II. La question de droit et la solution de la juridiction
A. Le problème juridique posé
La Cour d'appel de Monaco, statuant en matière administrative, était confrontée à une double problématique juridique touchant tant au régime applicable à la responsabilité de la puissance publique qu'aux conditions substantielles de son engagement dans le cadre d'opérations d'aménagement urbain.
En premier lieu, sur le terrain de la détermination du droit applicable, l'action en responsabilité indemnitaire dirigée contre l'État à raison de griefs tirés d'un prétendu abus de droit, d'un détournement de pouvoir ou d'une inertie administrative dans la gestion de son domaine privé et dans l'instruction de demandes de permis de construire relève-t-elle des règles de la responsabilité civile délictuelle édictées par les articles 1229 et 1230 du Code civil, ou obéit-elle à un régime autonome de droit public ?
En second lieu, sur le fond du droit de la responsabilité administrative, l'État commet-il une faute de nature à engager sa responsabilité envers un propriétaire privé, et présentant un lien de causalité direct avec un préjudice certain, lorsque, d'une part, après avoir engagé de longs pourparlers en vue d'indemniser ce propriétaire et de lui céder une parcelle du domaine privé indispensable à la réalisation d'une construction chevauchante imposée par un plan d'urbanisme, il refuse finalement de conclure ladite cession et, d'autre part, il refuse en conséquence de délivrer le permis de construire sollicité sur l'assiette foncière non remembrée ?
B. Le raisonnement et la motivation de la cour
Pour confirmer le jugement de première instance et rejeter l'intégralité des demandes de l'appelante, la Cour d'appel déploie un raisonnement structuré en quatre étapes successives, allant de la qualification juridique du contentieux à l'analyse minutieuse des trois conditions classiques de la responsabilité : le fait générateur, le lien de causalité et le préjudice.
Tout d'abord, la Cour procède à la requalification du cadre normatif du litige. Elle relève que l'action de Madame C., qui impute à l'État un abus de droit et un détournement de pouvoir, s'inscrit dans le cadre d'un contentieux administratif relevant de la compétence des juridictions judiciaires statuant en matière administrative par application de l'article 12 de la loi n° 783 du 15 juillet 1965 sur l'organisation judiciaire. Tirant immédiatement la conséquence substantielle de cette compétence matérielle, la Cour écarte formellement l'application des articles 1229 et 1230 du Code civil invoqués par la demanderesse. Reprenant une formule de principe, elle affirme que la responsabilité pouvant incomber à l'État pour les dommages causés aux particuliers par le fait des personnes qui le représentent dans le service public ne peut être régie par les principes du Code civil établis pour les rapports de particulier à particulier ; cette responsabilité, qui « n'est ni générale, ni absolue », obéit à des « règles spéciales lesquelles varient suivant les besoins du service et la nécessité de concilier les droits de l'État avec les droits privés ». Dans ce cadre autonome, la charge de la preuve incombe néanmoins au demandeur, qui doit établir l'inaction fautive de l'Administration, la réalité du préjudice et l'existence d'un lien de causalité direct entre ces deux éléments.
Ensuite, la juridiction du second degré examine le premier grief d'inaction ou de mauvaise volonté imputé à l'État, tenant au refus de céder la parcelle domaniale contiguë en dépit des assurances données. La Cour recherche si une obligation d'aliéner pesait sur la puissance publique, soit à titre unilatéral, soit à titre conventionnel. Sur le plan réglementaire et unilatéral, elle constate que l'Ordonnance Souveraine n° 5830 du 30 juin 1976 (ou n° 583 du 9 juin 1976), devenue définitive faute de recours et que l'appelante déclare vouloir respecter, se borne à grever le fonds privé de servitudes d'utilité publique en imposant une implantation bâtie à cheval sur le terrain privé et sur le terrain domanial, sans pour autant prescrire à l'État l'obligation d'aliéner sa dépendance au profit du propriétaire riverain. Sur le plan précontractuel et contractuel, la Cour se livre à une exégèse des correspondances administratives invoquées, notamment les lettres des 21 septembre 1979 et 2 décembre 1981. Elle relève que ces documents ne font état que de « l'intention » de soumettre des propositions au Conseil national ou d'une « cession éventuelle » subordonnée à un processus complexe de fixation du prix. La Cour en déduit que ces courriers constituent de simples manifestations d'intention et nullement une promesse formelle de cession créatrice de droits et d'obligations, pas plus que les lettres des 7 août 1980 et 8 janvier 1981 qui envisageaient au contraire d'autres alternatives (rachat par l'État ou refonte de l'ordonnance). La participation bienveillante de l'Administration à de longues négociations en vue de rechercher une solution équitable à laquelle elle n'était pas juridiquement tenue ne l'a pas privée de la maîtrise de sa décision finale. D'ailleurs, la conclusion d'un accord définitif était légalement subordonnée à une décision du Ministre d'État prise après avis de la Commission de placement des fonds et au