Cour d'Appel de Monaco, 08 novembre 1988, n° 25495

Décision commentée : Cour d'Appel de Monaco, 08 novembre 1988, n° 25495 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L'affaire soumise à l'examen de la Cour d'appel de la Principauté de Monaco trouve son origine dans la réalisation de diverses opérations immobilières entreprises par l'État de Monaco. Ces opérations consistaient en l'exécution de certains travaux de construction, de surélévation et de transformation portant sur des édifices publics ou d'intérêt public situés sur le territoire de la Principauté.

Pour l'exécution de ces projets immobiliers, le Ministre d'État, agissant ès qualités, a délivré des autorisations de construire — qualifiées également de permis de construire — à l'Administrateur des Domaines. Toutefois, la constitution des dossiers techniques et la conduite des chantiers ont été menées selon des modalités particulières : les plans réglementaires ainsi que les pièces annexées accompagnant ces demandes d'autorisation n'ont pas été signés par un architecte autorisé à exercer en Principauté. De surcroît, l'établissement des plans et devis ainsi que le contrôle de l'exécution desdits travaux ont été assurés directement par les services techniques et juridiques de l'Administration, sans le concours d'un architecte inscrit au tableau de l'Ordre des Architectes de la Principauté de Monaco.

Estimant que cette pratique administrative méconnaissait le monopole légal conféré à la profession d'architecte par la législation monégasque — et plus particulièrement par les dispositions de l'article 9 de l'Ordonnance-Loi n° 341 du 24 mars 1942 réglementant la profession d'architecte —, l'Ordre des Architectes de la Principauté de Monaco a décidé d'agir en justice afin de faire sanctionner cette inobservation des textes et d'obtenir la réparation du préjudice moral en résultant pour la profession qu'il représente.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

L'Ordre des Architectes de la Principauté de Monaco a, par exploit introductif d'instance, fait assigner l'État de Monaco devant le Tribunal de première instance. Son action tendait à la condamnation de l'État au paiement de la somme symbolique de 1 franc à titre de dommages et intérêts, en réparation du préjudice moral découlant de la violation alléguée de l'article 9 de l'Ordonnance-Loi n° 341 du 24 mars 1942, texte qui rend obligatoire le concours d'un architecte pour l'établissement des plans et devis ainsi que pour le contrôle de l'exécution des travaux soumis par la législation en vigueur à une demande préalable d'autorisation de construire.

En défense devant les premiers juges, l'État de Monaco a soulevé, à titre liminaire, une exception préjudicielle accompagnée d'une demande de sursis à statuer. Il soutenait que le litige mettait en cause la régularité d'une décision administrative, laquelle relevait de la compétence exclusive du Tribunal Suprême en application de l'article 90 B 3° de la Constitution, relatif au recours en appréciation de validité. Sur le fond, l'État concluait au rejet des prétentions de l'Ordre.

Par un jugement rendu le 16 octobre 1986, le Tribunal de première instance a statué en deux temps :

• D'une part, sur l'exception de procédure, le Tribunal a rejeté la demande de sursis à statuer formulée par l'État. Les premiers juges ont considéré que l'action introduite par l'Ordre s'analysait en une action en responsabilité pour faute ne soulevant aucune question relevant du domaine du recours en appréciation de validité d'une décision administrative susceptible de constituer une question préjudicielle, et qu'elle ressortissait pleinement à leur compétence en qualité de juge de droit commun en matière administrative.
• D'autre part, sur le fond du droit, le Tribunal a débouté l'Ordre des Architectes de ses demandes et l'a condamné aux dépens. Pour motiver ce rejet, les premiers juges se sont fondés sur les termes de l'Ordonnance Souveraine n° 3.387 du 25 septembre 1965 relative au Comité Consultatif pour la Construction. Ils ont estimé que ce texte opérait une discrimination déterminante entre, d'un côté, les projets de travaux à exécuter pour le compte de l'État ou de la Commune et, d'un autre côté, les projets de travaux à exécuter par des particuliers. Le Tribunal en a déduit que seuls les travaux projetés par des particuliers étaient soumis à une autorisation préalable en application de l'Ordonnance-Loi n° 674 du 3 novembre 1959 et de l'Ordonnance Souveraine n° 2.120 du 16 novembre 1959. Selon le jugement entrepris, la circonstance que l'État ait cru devoir délivrer des permis de construire à l'occasion des opérations en cause, suivant une pratique suivie à l'époque, demeurait indifférente dès lors qu'il n'y était tenu ni légalement ni réglementairement.

Insatisfaites de cette décision, les deux parties ont interjeté appel parte in qua devant la Cour d'appel de Monaco :

• L'Ordre des Architectes a relevé appel principal. Tout en approuvant le jugement en ce qu'il a écarté la demande de sursis à statuer, il en sollicite la réformation sur le fond. Il reproche aux premiers juges de s'être livrés à une extrapolation inacceptable de l'Ordonnance Souveraine n° 3.387 du 25 septembre 1965, laquelle ne régit que la consultation obligatoire du Comité Consultatif pour la Construction sans déroger à l'obligation légale, pesant sur toute personne publique ou privée, d'obtenir une autorisation préalable de construire. L'appelant principal invoque la violation combinée de l'Ordonnance-Loi n° 674 du 3 novembre 1959, de l'Ordonnance Souveraine n° 2.120 du 16 novembre 1959 (règlement général de voirie), de l'Ordonnance Souveraine n° 3.387 du 25 septembre 1965, de l'Ordonnance Souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966 et de l'article 9 de l'Ordonnance-Loi n° 341 du 24 mars 1942. Il maintient que ces textes interdisent toute discrimination entre les particuliers et les collectivités publiques, et que la délivrance effective de permis de construire à l'Administrateur des Domaines sans signature ni contrôle d'un architecte constitue une faute engageant la responsabilité de l'État. Il réitère en conséquence sa demande de condamnation du Ministre d'État, ès qualités, au paiement de 1 franc de dommages-intérêts et aux entiers dépens.
• L'État de Monaco a formé un appel incident parte in qua. À titre principal, il critique le rejet de sa demande de sursis à statuer et soutient que la « décision de l'administration » ayant consisté à estimer qu'elle pouvait se dispenser de délivrer une autorisation comportant recours obligatoire à un architecte — ou de se dispenser de s'auto-délivrer un permis — requiert une appréciation préalable de validité par le Tribunal Suprême. À titre subsidiaire, sur le fond, l'État sollicite la confirmation du jugement par approbation de ses motifs tirés de l'Ordonnance Souveraine n° 1.349 modifiée par l'Ordonnance Souveraine n° 3.387 du 25 septembre 1965. Il fait valoir que l'obligation de recourir à un architecte prévue par l'Ordonnance Souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966 vise exclusivement à faciliter le contrôle étatique sur les initiatives des constructeurs privés, contrôle auquel se substituent nécessairement les propres services techniques et juridiques de l'État pour les constructions d'intérêt public. Plus subsidiairement encore, reprenant le bénéfice de ses conclusions du 23 janvier 1978, il invoque la structure constitutionnelle de l'État monégasque et l'absence, dans le droit interne, d'une disposition analogue à l'article L. 421-1 du Code français de l'urbanisme assujettissant expressément les services publics au permis de construire. Enfin, s'appuyant sur un arrêt du Tribunal Suprême du 17 mai 1972 (Arrêt Hubert), il soutient que l'Ordonnance-Loi n° 341, destinée à régir des personnes de droit privé, ne saurait être invoquée à l'encontre de personnes placées dans une situation de droit public faute d'extension expresse de son champ d'application.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La Cour d'appel de Monaco était amenée à résoudre une double problématique juridique, l'une d'ordre processuel et constitutionnel, l'autre touchant au droit substantiel de l'urbanisme et des professions réglementées :

1. Sur le plan procédural (la question préjudicielle) : L'action en responsabilité civile délictuelle dirigée devant les juridictions judiciaires contre l'État, à raison de l'exécution de travaux publics sans le concours d'un architecte, soulève-t-elle une question préjudicielle d'appréciation de validité d'une décision administrative relevant de la compétence exclusive du Tribunal Suprême au sens de l'article 90 B 3° de la Constitution, lorsque l'État invoque comme « décision » une prétendue dispense d'auto-autorisation de bâtir, alors même que des autorisations de construire ont été formellement délivrées en l'espèce ?

2. Sur le fond (l'assujettissement de l'État au permis de construire et au monopole des architectes) : La législation monégasque relative à l'urbanisme, à la construction et à la voirie — et notamment l'Ordonnance Souveraine n° 3.387 du 25 septembre 1965 — opère-t-elle une distinction de régime juridique dispensant l'État et la Commune de l'obligation d'obtenir une autorisation préalable de construire pour leurs propres ouvrages, ou leur impose-t-elle, à l'instar des particuliers, l'obtention d'une telle autorisation et, par voie de conséquence nécessaire en vertu de l'article 9 de l'Ordonnance-Loi n° 341 du 24 mars 1942, le recours obligatoire à un architecte autorisé à exercer en Principauté ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

La Cour d'appel articule sa motivation en deux volets distincts, répondant méthodiquement à l'appel incident de l'État sur l'exception préjudicielle, puis à l'appel principal de l'Ordre sur le fond du droit.

1. Le rejet de l'exception préjudicielle et la confirmation de la compétence du juge de droit commun

Pour confirmer le refus de surseoir à statuer, la Cour procède à une analyse tant factuelle que juridique des conditions de mise en œuvre de l'article 90 B 3° de la Constitution et de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême (telle que modifiée par l'Ordonnance Souveraine n° 6.820 du 14 avril 1980).

En premier lieu, la Cour relève l'inadéquation factuelle du moyen soulevé par l'État. L'Administration prétendait que la décision dont la validité devait être appréciée par le Tribunal Suprême consistait dans le fait, pour elle-même, de se dispenser de se délivrer un permis de construire. Or, les juges d'appel constatent que cette hypothèse est totalement étrangère au litige : il est constant que pour l'ensemble des opérations immobilières visées par l'Ordre des Architectes, le Ministre d'État, ès qualités, a effectivement délivré des autorisations de construire à l'Administrateur des Domaines.

En second lieu, et par un motif de droit surabondant mais fondamental, la Cour qualifie juridiquement la prétendue « dispense d'auto-autorisation de bâtir » invoquée par l'État. Elle juge qu'un tel comportement s'analyse en une simple « attitude négative ou réticence » de la part de l'Administration. Or, une telle attitude négative ne saurait constituer une décision ou un acte administratif susceptible de faire l'objet d'une notification, d'une signification ou d'une publication, et partant d'être déféré à la juridiction constitutionnelle pour en apprécier la validité.

À l'appui de cette démonstration, la Cour mobilise les règles procédurales gouvernant le contentieux devant le Tribunal Suprême :

• L'article 13 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 fixe le délai de recours à deux mois à peine d'irrecevabilité à compter de la notification, de la signification ou de la publication de l'acte, ou du jour où le fait sur lequel il est fondé a été connu de l'intéressé.
• L'article 17 du même texte exige que la requête introductive d'instance, signée d'un avocat-défenseur, soit obligatoirement accompagnée de la décision attaquée ou de la réclamation implicitement rejetée.

En l'espèce, faute de toute décision formelle du Ministre d'État actant une telle dispense ou d'une réclamation préalable de l'Ordre ayant fait naître une décision implicite de rejet, aucun recours devant le Tribunal Suprême n'aurait pu être valablement instruit au vœu de la loi. L'action engagée devant le Tribunal de première instance — juge de droit commun en matière administrative — demeure une pure action en responsabilité pour faute qui ne requiert aucune appréciation préalable de validité d'un acte administratif.

2. La censure du jugement au fond : l'unité du régime d'autorisation de construire et l'obligation de recourir à un architecte

Sur le fond, la Cour d'appel infirme intégralement le raisonnement des premiers juges en procédant à une interprétation littérale et systémique des textes régissant l'urbanisme et la profession d'architecte.

En premier lieu, la Cour démonte l'interprétation erronée de l'Ordonnance Souveraine n° 3.387 du 25 septembre 1965 retenue en première instance. Ce texte, qui a institué le Comité Consultatif pour la Construction (succédant au Comité pour la construction, l'urbanisme et la protection des sites, lui-même héritier du Comité pour la construction et le logement), a un objet strictement délimité : énoncer les cas de consultation obligatoire de cet organe, fixer sa composition et régler ses modalités de réunion et de vote.

Analysant les alinéas 1 et 2 de l'article 2 de ladite Ordonnance sans même qu'il soit besoin, selon ses termes, de se livrer à une exégèse complexe, la Cour relève que le Comité est consulté :

• D'une part, sur tous les projets, plans, opérations d'ensemble, constructions et travaux à exécuter pour le compte de l'État ou de la Commune ;
• D'autre part, sur tous les projets de travaux à exécuter par des particuliers lorsque ces projets sont soumis à autorisation préalable en vertu de l'article 1er de l'Ordonnance-Loi n° 674 du 3 novembre 1959 et de l'article 1er de l'Ordonnance Souveraine n° 2.120 du 16 novembre 1959 (à savoir les travaux de construction, terrassement, démolition ou modification).

La Cour explique que la précision « soumis à autorisation préalable » accolée aux travaux des particuliers dans ce texte consultatif signifie simplement que tous les travaux des particuliers ne nécessitent pas une autorisation (certains travaux mineurs en étant dispensés), ainsi que le confirme l'article 2 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966 qui ne réglemente la demande d'autorisation que pour les travaux spécifiquement désignés à son article 1er. En aucun cas cette rédaction ne visait à opérer une discrimination de régime juridique pour soustraire les travaux de l'État ou de la Commune à l'obligation d'autorisation préalable.

En deuxième lieu, la Cour tire les conséquences de la situation de fait et de droit entourant la délivrance des permis litigieux. Le Ministre d'État ayant effectivement délivré des autorisations de construire pour les édifices publics en cause, il a nécessairement estimé que la législation en vigueur lui imposait une telle délivrance. Or, la délivrance d'une autorisation de construire implique l'existence d'une demande préalable, laquelle déclenche automatiquement l'application de l'article 9 de l'Ordonnance-Loi n° 341 du 24 mars 1942 prescrivant que « le concours d'un architecte est obligatoire pour l'établissement des plans et devis et le contrôle de l'exécution des travaux pour lesquels les lois et règlements en vigueur imposent une demande préalable d'autorisation de bâtir ».

En troisième lieu, la Cour écarte l'ensemble des moyens de défense soulevés à titre subsidiaire par l'État :

• Sur l'argument de droit comparé tiré de l'absence à Monaco d'un texte équivalent à l'article 421-1 du Code français de l'urbanisme et de la spécificité des structures constitutionnelles et administratives monégasques : la Cour juge ce moyen inopérant dès lors que les textes monégasques applicables (Ordonnance-Loi n° 674, Ordonnance Souveraine n° 2.120 et Ordonnance-Loi n° 341) édictent des prescriptions de portée générale et ne comportent aucune disposition instituant un régime particulier et exonératoire au profit de l'État ou de la Commune.
• Sur la portée spatiale et matérielle des textes d'urbanisme : l'Ordonnance-Loi n° 674 et l'Ordonnance Souveraine n° 2.120 proclament qu'aucune construction, aucun travail de terrassement ou de démolition ne peut être entrepris « sur quelque emplacement que ce soit » sans autorisation préalable du Gouvernement. Cette formule universelle englobe nécessairement le domaine de l'État et celui de la Commune (terrains domaniaux ou communaux, édifices publics réalisés à l'initiative de l'Administrateur des Domaines ou du Conseil Communal).
• Sur l'inapplicabilité prétendue de l'Ordonnance-Loi n° 341 aux personnes de droit public (référence à la jurisprudence Hubert du Tribunal Suprême) : la Cour réfute cet argument en observant que les dispositions générales des textes sur la construction, l'urbanisme et la voirie (lesquels s'appliquent à l'État comme démontré précédemment) soumettent elles-mêmes expressément les plans réglementaires et pièces annexées à la signature d'un architecte autorisé à exercer en Principauté.

Constatant dès lors l'inobservation fautive par l'État des prescriptions de l'article 9 de l'Ordonnance-Loi n° 341 du 24 mars 1942, la Cour réforme le jugement sur le fond et condamne l'État à verser à l'Ordre des Architectes la somme de 1 franc en réparation de son préjudice moral.

C. Le dispositif

« PAR CES MOTIFS,

La Cour d'appel de la Principauté de Monaco,

En la forme, reçoit l'Ordre des Architectes de la Principauté de Monaco d'une part,

L'État de Monaco d'autre part, en leurs appels respectivement principal et incident parte in qua ;

Au fond, déboute l'État de Monaco des fins de son appel incident ;

Confirme en conséquence le jugement entrepris du 16 octobre 1986 en ce qu'il a rejeté la demande de sursis à statuer formée par l'État de Monaco ;

Faisant droit aux fins de l'appel principal de l'Ordre des Architectes ;

Réforme ledit jugement en ce qu'il a déclaré mal fondée l'action dudit Ordre et l'en a débouté et, statuant à nouveau,

Condamne l'État de Monaco à payer à l'Ordre des Architectes de Monaco, pour les causes énoncées aux motifs, la somme de 1 F. à titre de dommages et intérêts. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

L'arrêt rendu le 8 novembre 1988 par la Cour d'appel de Monaco constitue une décision de principe majeure au sein de l'ordonnancement juridique monégasque, tant au