Cour d'Appel de Monaco, 15 mars 2016, n° 14743

Décision commentée : Cour d'Appel de Monaco, 15 mars 2016, n° 14743 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L'affaire soumise à l'appréciation de la Cour d'appel de la Principauté de Monaco met en lumière la situation juridique des agents publics non titulaires recrutés par l'administration monégasque par le biais de contrats d'engagement successifs à durée déterminée.

En l'espèce, Madame l. FA. épouse PE., de nationalité monégasque, a initialement été recrutée par l'État de Monaco en qualité d'agent de l'État comme suppléante. Par la suite, à compter du 13 mars 2003, la relation de travail s'est formalisée par la conclusion d'une série de contrats à durée déterminée (CDD). Le premier engagement contractuel de cette série, prenant effet le 13 mars 2003 pour une durée initiale d'un an, portait sur des fonctions de caissier au sein de la Trésorerie générale des finances.

La candidature de l'intéressée ayant été successivement retenue à l'issue des différentes échéances contractuelles, elle est demeurée affectée à ce poste jusqu'au 24 mars 2010. Durant cette première période, son contrat d'engagement a fait l'objet de renouvellements successifs pour des durées respectives de deux ans, trois ans, un an, puis à nouveau une année. Au cours de l'année 2010, la trajectoire professionnelle de l'agent au sein de l'administration a connu une évolution fonctionnelle : elle a d'abord été affectée à la Direction de l'action sanitaire et sociale en qualité d'agent comptable, tout en conservant le bénéfice de son ancienneté et de son traitement, avant d'être nommée aux fonctions de comptable au Foyer de l'enfance Princesse Charlène pour la durée restant à courir de son contrat en cours, dont le terme était fixé au 12 mars 2011.

Sur ce dernier poste au Foyer de l'enfance, l'engagement contractuel de Madame l. FA. PE. a de nouveau été renouvelé à deux reprises. Le dernier contrat en date, prenant effet le 13 mars 2012, a été conclu pour une période d'un an, fixant ainsi son échéance au 12 mars 2013. Ce contrat stipulait expressément qu'il n'était pas reconductible tacitement et que son éventuel renouvellement ne pouvait intervenir qu'à la seule initiative de l'Administration monégasque, excluant de ce fait tout droit acquis au renouvellement pour l'agent. Par ailleurs, les stipulations contractuelles prévoyaient le versement d'une indemnité de départ dans l'hypothèse d'un non-renouvellement de l'engagement à durée déterminée arrivé à échéance, sous réserve que l'agent justifie d'au moins cinq années d'activité continue.

Malgré sa nationalité monégasque, les modalités d'engagement de Madame l. FA. PE. lui conféraient la qualité d'agent contractuel de droit public de l'État. En effet, faute d'avoir fait l'objet d'une nomination par voie d'ordonnance souveraine, elle ne relevait pas du statut des fonctionnaires.

L'épilogue de cette relation contractuelle décennale s'est noué au début de l'année 2013. Lors d'un entretien organisé le 6 février 2013, l'administration a annoncé à son agent son intention de ne pas renouveler son dernier contrat à son échéance. Ainsi, le 12 mars 2013, l'État de Monaco a mis un terme aux relations contractuelles par le simple effet de l'arrivée du terme, sans renouvellement. Suite à une démarche de l'intéressée sollicitant le versement de son indemnité de départ, la Direction de la Fonction Publique et des Ressources Humaines lui a formellement rappelé, par un courrier en date du 5 avril 2013, que son contrat était arrivé à son échéance le 12 mars 2013.

Estimant que cette cessation des relations de travail, après dix années de services continus sous couvert de contrats successifs, ne pouvait s'analyser en une simple arrivée du terme mais constituait en réalité une rupture abusive, l'agent a décidé de porter le litige devant les juridictions monégasques.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Contestant les conditions de la cessation de ses fonctions, Madame l. FA. PE. a initialement saisi le Tribunal de première instance de Monaco. Aux termes de sa demande introductive d'instance, elle soutenait que la rupture de la relation contractuelle s'analysait en un licenciement fautif et abusif. Pour fonder cette qualification, elle sollicitait à titre principal la requalification de la succession de ses contrats à durée déterminée en un contrat de travail à durée indéterminée (CDI), ainsi que la condamnation de l'État à l'indemnisation du préjudice découlant de ce qu'elle qualifiait de licenciement.

Par un jugement rendu le 18 décembre 2014 (enregistré sous le numéro R.2169), le Tribunal de première instance s'est déclaré compétent mais a débouté la demanderesse de l'intégralité de ses prétentions. Les premiers juges ont articulé leur décision de rejet autour de six axes de motivation distincts :

• En premier lieu, le tribunal a posé le principe selon lequel le contrat à durée indéterminée n'a pas d'existence en droit public.
• En deuxième lieu, il a rappelé que le droit à titularisation sur un poste n'existe pas.
• En troisième lieu, la juridiction a considéré que le droit au renouvellement au bénéfice de l'agent contractuel n'est pas consacré par l'article 25 de la Constitution.
• En quatrième lieu, sur le terrain procédural, les juges ont estimé que les droits de la défense avaient été respectés lors de la prise de décision de refus de renouvellement à l'échéance, relevant que l'agent avait été convoquée à un entretien préalable destiné à l'informer de la mesure envisagée et à lui permettre de fournir des explications en retour, faculté dont elle s'était abstenue d'user.
• En cinquième lieu, sur le fond des motifs de l'administration, le tribunal a jugé que la décision reposait sur des difficultés d'ordre relationnel qui avaient été mises en exergue et n'avaient pas été valablement contredites par l'intéressée.
• En dernier lieu, les premiers juges ont ajouté qu'en toute hypothèse, la sanction d'un éventuel défaut de respect des droits de la défense ne saurait résider dans la création d'un contrat de travail à durée indéterminée. Par ailleurs, le Tribunal de première instance a également rejeté la demande reconventionnelle de l'État tendant à l'octroi de dommages-intérêts pour procédure abusive, estimant que la demanderesse avait pu légitimement se méprendre sur la portée de ses droits.

Insuffisamment convaincue par cette motivation, Madame l. FA. PE. a interjeté appel de cette décision suivant exploit d'appel et d'assignation du ministère de Maître Marie-Thérèse ESCAUT-MARQUET, huissier, en date du 11 février 2015 (enrôlé sous le numéro 2015/000092). Aux termes de cet acte et de ses conclusions ultérieures déposées les 19 mai, 20 novembre et 31 décembre 2015 par son avocat-défenseur, Maître Jean-Pierre LICARI, l'appelante demandait à la Cour d'appel de réformer le jugement entrepris. Elle sollicitait qu'il soit dit et jugé que le contrat la liant à l'État était un CDI, que sa rupture caractérisait un licenciement fautif et abusif, et réclamait en conséquence la condamnation de l'État de Monaco au paiement d'une somme de 500 000 euros à titre de dommages-intérêts, outre les entiers dépens. À titre subsidiaire et préalablement, concernant l'appréciation du caractère fautif et abusif du licenciement, elle demandait à la Cour de la renvoyer à saisir le Tribunal Suprême d'un recours en appréciation de validité.

Au soutien de ses prétentions, l'appelante développait une argumentation dense, mêlant droit civil des obligations, droit constitutionnel et contestation probatoire :

• Sur la requalification contractuelle, elle invoquait l'article 989 du Code civil pour solliciter la transposition au droit public de la jurisprudence de droit privé relative à la succession de CDD sur un même poste. Elle soutenait que le régime du CDI en droit privé était une création prétorienne issue du pouvoir de requalification des juridictions réalisant une novation juridique, et non une création légale. Elle contestait l'affirmation des premiers juges quant à l'inexistence du CDI en droit public en prenant pour exemple l'existence des conventions d'occupation précaire, reprochant au tribunal d'avoir méconnu l'article 4 du Code civil (qui impose au juge de trancher le litige selon les règles applicables) et d'avoir fait une référence impertinente à l'article 5 du même code prohibant les arrêts de règlement.
• Sur l'office du juge de première instance, elle reprochait au tribunal d'avoir fondé sa décision sur des moyens non invoqués (précisant qu'elle ne revendiquait ni le statut de fonctionnaire, ni l'application d'une norme supranationale) et critiquait la référence faite par les premiers juges à l'arrêt du Conseil d'État français du 28 novembre 2009 (Commune de Béziers), relatif à la loyauté contractuelle et jugé par elle sans rapport avec la question de la requalification.
• Sur le terrain constitutionnel, elle arguait que la précarité inhérente aux CDD contredisait le principe de priorité des nationaux pour l'accession aux emplois publics garanti par la Constitution. Selon sa thèse, la priorité d'accès à l'emploi devait nécessairement se prolonger par une priorité dans le maintien de l'emploi, faute de quoi le non-renouvellement des nationaux monégasques viderait ce principe constitutionnel de sa substance. Elle accusait ainsi l'État d'avoir violé cette priorité en camouflant un licenciement sans motif sous l'apparence d'un non-renouvellement de CDD.
• Enfin, sur les motifs de la rupture et la preuve, elle contestait fermement toute difficulté de comportement, opposant ses bonnes évaluations et l'absence de tout avertissement antérieur. Elle qualifiait la décision de brutale et reposant sur un faux motif, tout en déniant toute force probante aux pièces n° 6 et 7 produites par l'État, en invoquant l'adage selon lequel « nul ne peut se constituer de preuve à soi-même ».

En réplique, par conclusions déposées les 7 avril et 6 octobre 2015 par Maître Christophe SOSSO, avocat-défenseur, et plaidées par Maître Yvon GOUTAL, l'État de Monaco concluait à la confirmation du jugement, demandant à la Cour de juger que la cessation des fonctions constituait une décision régulière de non-renouvellement à l'échéance. Subsidiairement, il demandait de constater l'absence de toute faute de nature à engager sa responsabilité. Formant un appel incident partiel, l'État réitérait sa demande de condamnation de l'agent au paiement de 3 000 euros de dommages-intérêts pour procédure abusive, outre les dépens.

L'argumentation de l'État intimé s'articulait autour de la défense de l'orthodoxie du droit public :

• Il rappelait que le contrat forme la loi des parties dans les limites convenues et que toute requalification exige soit une intention commune des parties, soit un texte légal, deux éléments faisant défaut en l'espèce. Il écartait l'analogie avec les conventions d'occupation précaire et maintenait que le CDI n'existe pas en droit public, son admission par le juge revenant à opérer une novation juridique illégale et à rendre un arrêt de règlement prohibé.
• Il défendait la régularité du jugement de première instance, soutenant que le tribunal n'avait ni commis de déni de justice ni statué ultra petita, chaque point abordé constituant une étape nécessaire du raisonnement induit par les arguments des parties.
• Sur le fond, il réaffirmait que la loi ne consacre aucun droit à l'emploi public permanent. Il justifiait le non-renouvellement par les mauvaises évaluations de l'agent faisant état de difficultés relationnelles, précisant que les droits de la défense avaient été respectés lors de l'entretien préalable et que ces faits juridiques pouvaient être prouvés par tous moyens, y compris par les évaluations internes produites aux débats.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La Cour d'appel de Monaco était confrontée à une question de principe touchant à l'architecture même du droit de la fonction publique monégasque et à son étanchéité vis-à-vis des mécanismes protecteurs du droit privé du travail.

Le problème juridique central pouvait se formuler ainsi : la succession ininterrompue de contrats d'engagement à durée déterminée conclus entre l'État de Monaco et un agent public non titulaire pendant une période de dix ans peut-elle entraîner, par transposition des règles du droit privé ou en vertu du principe constitutionnel de priorité nationale d'accès aux emplois publics, la requalification de la relation contractuelle en un contrat à durée indéterminée, conférant ainsi à la décision de non-renouvellement à l'échéance la nature d'un licenciement abusif ?

De manière accessoire, la Cour devait également déterminer si le juge de première instance avait méconnu l'objet du litige en répondant par des moyens non expressément soulevés par la demanderesse, et si l'exercice des voies de recours par l'agent public évincé revêtait un caractère fautif susceptible de caractériser un abus du droit d'agir en justice.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour confirmer en toutes ses dispositions le jugement entrepris et rejeter l'ensemble des prétentions de l'appelante ainsi que l'appel incident de l'État, la Cour d'appel déploie un raisonnement méthodique, structuré en plusieurs étapes logiques qui verrouillent successivement les aspects procéduraux, la nature du lien contractuel en droit public, l'interprétation de la volonté des parties et la portée des principes constitutionnels.

1. L'analyse des aspects procéduraux préalables

Avant d'aborder le fond du droit matériel, la Cour procède à deux constats procéduraux. D'une part, après avoir déclaré les appels principal et incident recevables en la forme, elle prend acte de ce que la disposition du jugement par laquelle le Tribunal de première instance s'était déclaré compétent pour connaître de ce litige opposant un agent contractuel de droit public à l'État n'a pas été remise en cause en cause d'appel ; cette compétence des juridictions judiciaires ordinaires est dès lors jugée définitive.

D'autre part, la Cour écarte rapidement le grief procédural formulé par l'appelante à l'encontre de la méthode des premiers juges. Madame l. FA. PE. reprochait au tribunal d'avoir fondé sa décision sur des moyens que les parties n'avaient pas invoqués (notamment les développements relatifs au statut des fonctionnaires ou aux normes supranationales). La Cour déclare ce moyen inopérant par une motivation ciselée : dès lors que l'appelante ne prétend pas que les premiers juges auraient, par cette démarche, modifié le fondement juridique de la demande ou tranché le litige en appliquant une règle de droit non applicable, le fait d'avoir développé des arguments juridiques complémentaires pour répondre aux prétentions ne saurait vicier le jugement.

2. L'affirmation du modèle statutaire de la fonction publique et le caractère dérogatoire du contrat

Entrant dans le vif du sujet relatif à la demande de requalification, la Cour commence par qualifier juridiquement la situation de l'appelante. Elle relève qu'en l'absence de nomination par ordonnance souveraine, l'intéressée, bien que de nationalité monégasque, ne relevait pas du statut des fonctionnaires mais possédait la qualité non discutée d'« agent contractuel de droit public de l'État ».

C'est à partir de cette qualification que la Cour pose la pierre angulaire de son raisonnement. Tout en reconnaissant que les dispositions de la loi de 1975 n'excluent pas le recours à des agents non titulaires par la voie d'appels à candidatures publiés au Journal officiel dans le cadre de « recrutements alternatifs pour les nécessités du service », la juridiction d'appel rappelle avec force une règle fondamentale du droit public : les emplois permanents de l'État sont occupés par des fonctionnaires. La Cour se réfère explicitement au « modèle monégasque de fonction publique statutaire », dans lequel les emplois permanents sont dévolus à des agents titulaires, recrutés par la voie du concours, appelés à faire carrière au sein de l'administration et placés vis-à-vis de cette dernière dans une situation statutaire et réglementaire.

De ce postulat structurel, la Cour tire une conséquence directe quant à la notion de pérennité de l'emploi public : au sein de la fonction publique, la pérennité se traduit exclusivement par la titularisation dans un emploi. Dès lors, l'engagement de personnels rattachés à l'État de manière complémentaire par un lien de nature contractuelle demeure strictement encadré par les seules stipulations conventionnelles de leur contrat d'engagement.

3. L'analyse des stipulations contractuelles et le rejet du consensualisme de droit privé

Procédant à l'examen in concreto des actes d'engagement, la Cour relève que le dernier contrat du 13 mars 2012, conclu pour un an, excluait toute reconduction tacite et réservait l'initiative du renouvellement à la seule Administration, écartant ainsi tout droit acquis au profit de l'agent. La Cour note au passage que l'existence d'une clause prévoyant une indemnité de départ après cinq années d'activité continue en cas de non-renouvellement à l'échéance constitue précisément une compensation financière parfaitement compatible avec la qualification de contrat à durée déterminée, et non l'indice d'une relation pérenne.

Élargissant son regard à l'ensemble de la décennie écoulée, la Cour analyse la succession de contrats comme une « série d'actes écrits identiques, autonomes et non équivoques ». Elle souligne que chacun de ces contrats constatait les engagements libres et éclairés de l'agent sur les conditions d'embauche, le profil du poste (lequel devenait successivement vacant à l'issue de chaque échéance), les conditions d'exécution et la durée limitée de l'engagement.

C'est ici que la Cour réfute frontalement la tentative de l'appelante d'importer les mécanismes du droit du travail privé (fondés sur l'article 989 du Code civil et la jurisprudence sociale). La Cour juge que l'agent fait « à tort un parallèle avec le régime différent, empreint de consensualisme, des salariés de droit privé ». En droit public, la permanence de fait d'une situation née du renouvellement successif de contrats ne saurait modifier la nature juridique des rapports unissant l'agent à l'État.

4. L'inexistence d'un principe général du droit au CDI et l'incompatibilité avec l'intérêt du service

Poursuivant sa démonstration théorique, la Cour d'appel énonce une formule de principe particulièrement nette : il ne résulte d'aucun principe général du droit applicable aux agents publics contractuels que leurs contrats d'engagement seraient susceptibles d'être conclus sans détermination de durée.

Bien au contraire, la Cour affirme une antinomie conceptuelle entre le recrutement contractuel public et l'indétermination de la durée : « le principe même du recrutement contractuel associé à la nécessité du service public est par essence exclusif de toute volonté commune des parties d'installer leurs relations contractuelles dans la durée ». En conséquence, le juge ne peut déduire du renouvellement successif des conventions une quelconque intention commune des parties de conclure un CDI. La Cour précise d'ailleurs qu'il relève de la seule prérogative de l'Administration de déroger éventuellement au statut en proposant un tel contrat aux agents non titulaires, le juge ne pouvant se substituer à elle pour imposer cette dérogation.

5. L'articulation avec le principe constitutionnel de priorité nationale

La Cour devait encore répondre à l'argument novateur tiré de la Constitution, selon lequel la priorité d'accès aux emplois publics réservée aux nationaux monégasques impliquerait nécessairement une priorité de maintien dans l'emploi, faisant obstacle au non-renouvellement d'un CDD.

La Cour balaie cet argument en faisant prévaloir les exigences de l'intérêt général et de la gestion du service public. S'appuyant sur l'absence de tout droit acquis au renouvellement d'un contrat à durée déterminée, elle juge que le principe de priorité des nationaux pour l