Cour de Révision de Monaco, 21 novembre 1980, n° 25901

Décision commentée : Cour de Révision de Monaco, 21 novembre 1980, n° 25901 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L'affaire soumise à la censure de la Cour de révision de la Principauté de Monaco à l'automne 1980 trouve son origine dans l'exécution et l'expiration d'une convention locative à usage commercial mettant en présence une personne morale de droit public et une société commerciale de droit privé. Bien que l'arrêt rapporté se caractérise par une très grande concision factuelle, propre à la technique de cassation et à la rédaction épurée des arrêts de principe rendus au visa des textes de loi, les éléments substantiels du litige ressortent avec netteté tant des motifs de la décision que de son sommaire officiel.

En l'espèce, l'État monégasque, représenté en justice par Son Excellence le Ministre d'État, avait consenti un bail commercial à la société anonyme monégasque dénommée Société Monégasque de distribution, désignée dans le corps de l'arrêt sous l'acronyme « S.A.M. Somodi ». L'assiette matérielle de cette location présentait une particularité juridique déterminante : elle portait sur des biens immobiliers dépendant du domaine privé de l'État. La localisation exacte de l'immeuble, la date de conclusion du bail initial, le montant du loyer ainsi que la nature précise de l'activité de distribution exercée par la société preneuse dans les lieux loués ne sont pas davantage détaillés (non précisé dans la décision). Toujours est-il que la soumission de ce rapport contractuel au statut des baux commerciaux, tel que régi par la loi n° 490 du 24 novembre 1948, constituait une donnée acquise aux débats, rendue possible par l'appartenance du bien au domaine privé — par opposition au domaine public par nature incompatible avec la propriété commerciale — et par l'existence de dispositions légales spécifiques, notamment l'article 34 de ladite loi, encadrant le sort des baux consentis par les collectivités publiques.

Parvenu au terme de la convention locative, ou à l'occasion d'une demande de renouvellement dont la chronologie exacte n'est pas rapportée (non précisé dans la décision), l'État monégasque a manifesté sa volonté de mettre fin aux relations contractuelles. Le bailleur public a ainsi opposé à la S.A.M. Somodi un refus de renouvellement de son bail commercial. Toutefois, ce refus n'était pas assorti de l'offre de payer l'indemnité d'éviction habituellement due au preneur évincé en contrepartie de la perte de son fonds de commerce. Tout au contraire, l'État de Monaco a refusé le renouvellement « sans indemnité d'éviction ». Pour justifier cette éviction privative de toute réparation pécuniaire, la puissance publique bailleuse a formellement invoqué « un motif d'intérêt public », prérogative exorbitante du droit commun des baux commerciaux que la législation spéciale reconnaît au bailleur public sous certaines conditions, au titre des dispositions de l'article 34 de la loi n° 490 du 24 novembre 1948.

Contestant le bien-fondé de ce refus d'indemnisation ou la réalité du motif allégué pour la priver de son droit au renouvellement et, à défaut, de la valeur de son droit au bail, la société locataire a porté le différend sur le terrain judiciaire afin de faire reconnaître ses droits statutaires et d'obtenir le versement d'une indemnité d'éviction.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Face à ce refus de renouvellement sans indemnité, la juridiction spécialisée en matière de baux commerciaux a été saisie du litige. Il s'agit de la Commission arbitrale des loyers commerciaux, que la Cour de révision qualifie expressément de « juridiction spéciale paritaire ». La décision commentée indique que la Commission arbitrale avait été « saisie par attribution du refus de renouvellement aux fins d'indemnité ».

Devant cette juridiction du premier degré, le débat s'est immédiatement cristallisé autour d'une question de compétence juridictionnelle préalable à tout examen au fond. La Commission arbitrale pouvait-elle, sans excéder ses pouvoirs d'attribution ni empiéter sur les prérogatives d'un autre ordre ou d'une autre formation juridictionnelle, apprécier elle-même la légalité, la réalité ou la consistance du « motif d'intérêt public » mis en avant par l'État monégasque pour dénier tout droit à indemnité d'éviction à sa locataire ?

La Commission arbitrale a répondu par la négative à cette interrogation. Estimant que l'appréciation d'un motif tiré de l'intérêt public échappait à sa sphère de compétence spécialisée, elle a rendu une décision d'incompétence sur ce point précis (dont la date exacte est non précisée dans la décision).

Saisie par la voie de l'appel, la Cour d'appel de Monaco a eu à connaître de la régularité de ce dessaisissement partiel. Par un arrêt rendu le 27 mai 1980, la juridiction du second degré a intégralement validé l'analyse des premiers juges en confirmant la décision d'incompétence de la Commission arbitrale. Le raisonnement développé par la Cour d'appel, tel qu'il est fidèlement restitué par l'arrêt de la Cour de révision, reposait sur une scission du contentieux opérée par le truchement du mécanisme de la question préjudicielle :

1. En premier lieu, la Cour d'appel a reconnu que la Commission arbitrale était bien « compétemment saisie par attribution du refus de renouvellement aux fins d'indemnité ». Le principe même de la saisine initiale de la juridiction paritaire pour trancher le litige locatif et statuer sur la demande financière de la société Somodi n'était donc nullement remis en cause.
2. En deuxième lieu, toutefois, la Cour d'appel a considéré que l'appréciation du « motif d'intérêt public invoqué par l'État pour refuser sans indemnité d'éviction le renouvellement du bail, constituait une question préjudicielle ». Aux yeux des juges d'appel, la qualification et le contrôle de l'intérêt public soulevaient une difficulté sérieuse relevant d'une autre autorité juridictionnelle que la juridiction paritaire des baux commerciaux.
3. En troisième lieu, tirant les conséquences procédurales de cette qualification, l'arrêt du 27 mai 1980 a décidé que la Commission arbitrale « était incompétente pour statuer sur le motif de refus » et, dès lors, « a sursis à statuer en impartissant un délai au bailleur pour saisir la juridiction compétente » (la nature exacte de cette juridiction tierce n'étant pas précisée dans la décision).

Cette solution plaçait l'État monégasque dans une situation procédurale contraignante : bien qu'étant l'auteur de l'acte de refus et le défendeur probable à l'action en paiement d'indemnité d'éviction, il se voyait imposer la charge de saisir une autre juridiction dans un délai déterminé pour faire préalablement valider le motif d'intérêt public qu'il invoquait.

C'est dans ces conditions que Son Excellence le Ministre d'État, représentant l'État de Monaco, a formé un pourvoi en révision contre l'arrêt rendu le 27 mai 1980 par la Cour d'appel, dans l'instance l'opposant à la S.A.M. Somodi. Au soutien de son recours, le demandeur au pourvoi a articulé un moyen unique de cassation. Bien que l'énoncé détaillé des branches de ce moyen ne soit pas reproduit de manière autonome (non précisé dans la décision), il ressort directement des visas et de la motivation de la Cour que le Ministre d'État reprochait à la Cour d'appel d'avoir méconnu l'étendue de la compétence d'attribution de la Commission arbitrale telle qu'elle découle des articles 6, 9, 10 et 34 de la loi n° 490 du 24 novembre 1948, en érigent à tort l'appréciation du motif d'intérêt public en question préjudicielle justifiant une déclaration d'incompétence et un sursis à statuer.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La question de droit soumise à la Cour de révision de Monaco revêtait une importance théorique et pratique considérable, à la croisée du droit des baux commerciaux, du droit administratif des biens (gestion du domaine privé de l'État) et du droit processuel (théorie des questions préjudicielles et plénitude de juridiction des tribunaux d'exception).

Le problème juridique central pouvait être formulé de la manière suivante : Lorsque l'État bailleur refuse, sans indemnité d'éviction, le renouvellement d'un bail commercial portant sur un bien dépendant de son domaine privé en invoquant un motif d'intérêt public sur le fondement de l'article 34 de la loi n° 490 du 24 novembre 1948, la Commission arbitrale des loyers commerciaux, juridiction spéciale paritaire saisie du litige, est-elle compétente pour apprécier elle-même la validité et le bien-fondé de ce motif d'intérêt public, ou cette appréciation constitue-t-elle une question préjudicielle échappant à sa compétence d'attribution et l'obligeant à surseoir à statuer jusqu'à la décision d'une autre juridiction ?

Sous cette interrogation principale se profilait un conflit classique d'interprétation des règles de compétence juridictionnelle :

• D'un côté, une conception restrictive de la compétence des juridictions spécialisées d'exception (telle que retenue par la Cour d'appel). Selon cette approche, une juridiction paritaire composée de magistrats et de représentants des propriétaires et des commerçants, instituée pour régler des rapports de droit privé et évaluer des préjudices commerciaux, ne disposerait pas de l'aptitude légale pour s'immiscer dans l'appréciation de « l'intérêt public » invoqué par la puissance publique. L'existence d'un tel motif touchant aux prérogatives ou aux buts d'intérêt général poursuivis par l'État relèverait d'une sphère juridictionnelle distincte, imposant le jeu de l'exception préjudicielle.
• D'un autre côté, une conception unitaire et intégrale de la compétence exclusive conférée par le législateur (telle que soutenue par le pourvoi). Selon cette thèse, dès lors que la loi attribue à une juridiction spéciale la connaissance exclusive du contentieux du renouvellement des baux commerciaux et de l'application du statut — lequel inclut expressément les dispositions dérogatoires relatives aux biens de l'État —, cette juridiction est le juge naturel et exclusif de l'ensemble des moyens d'action et de défense prévus par ce texte, sans qu'il y ait lieu de démembrer le litige au détriment de la bonne administration de la justice.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour trancher cette question de principe et accueillir le moyen unique du pourvoi, la Cour de révision déploie un syllogisme judiciaire d'une rigueur exemplaire, articulé autour d'un visa multiple combinant les dispositions procédurales et substantielles de la législation monégasque sur la propriété commerciale.

1. L'assise textuelle : le bloc de compétence des articles 6, 9, 10 et 34 de la loi n° 490

La Haute juridiction ouvre sa motivation par le visa formel des « articles 6, 9, 10 et 34 de la loi n° 490 du 24 novembre 1948 ». Le rapprochement de ces quatre articles au sein d'un même visa n'est nullement fortuit ; il constitue la clé de voûte de la démonstration de la Cour :

• Les articles 6, 9 et 10 de la loi n° 490 constituent le socle procédural et organique du contentieux des baux commerciaux à Monaco. Ils instituent la Commission arbitrale, définissent sa composition paritaire, organisent la procédure applicable devant elle (après échec de la conciliation) et lui confèrent le pouvoir juridictionnel de trancher les contestations nées entre bailleurs et locataires quant aux conditions du renouvellement ou quant au principe et au montant de l'indemnité d'éviction en cas de refus.
• L'article 34 de la même loi constitue quant à lui la disposition substantielle spéciale applicable aux locations consenties par l'État (ainsi que par la Commune ou les établissements publics) portant sur des biens dépendant de leur domaine privé. C'est ce texte même qui prévoit et organise la faculté pour la collectivité publique de refuser le renouvellement du bail commercial sans être tenue au paiement d'une indemnité d'éviction, lorsqu'elle justifie d'un motif d'intérêt public.

En unissant dans un visa unique les textes généraux de compétence (articles 6, 9 et 10) et le texte spécial de fond relatif à l'intérêt public (article 34), la Cour de révision signifie d'emblée que l'article 34 ne constitue pas un corps étranger au sein de la loi du 24 novembre 1948, mais une disposition pleinement intégrée au statut des baux commerciaux dont la mise en œuvre relève des mécanismes juridictionnels institués par cette même loi.

2. La majeure du syllogisme : l'affirmation d'une compétence exclusive et globale

Dans son premier attendu de principe, la Cour de révision pose la règle générale d'interprétation déduite de la combinaison de ces textes :

« Attendu qu'il résulte des textes susvisés que la commission arbitrale, juridiction spéciale paritaire, a une compétence exclusive pour connaître en premier ressort des litiges relatifs au renouvellement des baux commerciaux et statuer sur les motifs de refus de renouvellement ; »

Trois enseignements majeurs se dégagent de cette formulation lapidaire :

• La qualification de la juridiction : La Cour rappelle la nature de la Commission arbitrale en la désignant comme une « juridiction spéciale paritaire ». Malgré l'adjectif « arbitrale » hérité de l'histoire législative, il ne s'agit nullement d'un tribunal arbitral conventionnel de droit privé, mais bien d'une juridiction étatique spécialisée de l'ordre judiciaire, fonctionnant selon le principe de l'échevinage (paritarisme).
• Le caractère exclusif de la compétence : La compétence attribuée à cette juridiction pour statuer en premier ressort n'est ni facultative, ni concurrente, ni partagée ; elle est « exclusive ». Aucune autre juridiction de premier degré ne peut connaître de ce bloc de compétence matériellement défini par la loi n° 490.
• L'indivisibilité de l'objet de la compétence : C'est ici que réside le cœur du raisonnement. La compétence exclusive de la Commission arbitrale embrasse simultanément deux volets indissociables : d'une part, « connaître [...] des litiges relatifs au renouvellement des baux commerciaux » et, d'autre part, « statuer sur les motifs de refus de renouvellement ». La loi ne distingue pas selon la nature des motifs de refus invoqués par le bailleur (qu'il s'agisse de motifs graves et légitimes imputables au locataire, d'un droit de reprise pour reconstruire ou habiter, ou encore d'un motif d'intérêt public propre au bailleur étatique de l'article 34). Dès lors que le motif de refus est prévu par la loi n° 490 comme une cause d'exonération du paiement de l'indemnité d'éviction, le juge du renouvellement et de l'indemnité est nécessairement le juge de la légalité et de la réalité du motif de refus.

3. La mineure et la censure : le rejet de la qualification de question préjudicielle

Dans son second attendu, la Cour de révision confronte l'arrêt attaqué à la règle de droit ainsi dégagée. Elle relève que la Cour d'appel, bien qu'ayant admis que la Commission arbitrale était « compétemment saisie par attribution du refus de renouvellement aux fins d'indemnité », a néanmoins opéré une dissociation artificielle en jugeant que l'appréciation du motif d'intérêt public invoqué par l'État constituait une « question préjudicielle ».

Pour la Cour de révision, cette contradiction procédurale — consistant à se déclarer compétent pour statuer sur l'effet (l'indemnité de refus de renouvellement) tout en se déclarant incompétent pour apprécier la cause légale d'exonération (le motif de refus tiré de l'article 34) — caractérise une violation directe de la loi. La notion d'intérêt public au sens de l'article 34 de la loi n° 490 n'est pas une question relevant par nature de la compétence exclusive d'un autre ordre de juridiction (tel que le juge administratif ou constitutionnel) ou du tribunal de première instance de droit commun ; elle est une condition légale d'application d'un texte de droit spécial des baux commerciaux, portant sur la gestion du domaine privé de l'État. En refusant d'exercer la plénitude de sa compétence d'attribution et en prononçant un sursis à statuer assorti d'une injonction faite au bailleur de saisir une autre juridiction, la Cour d'appel a méconnu par refus d'application l'étendue des pouvoirs juridictionnels conférés à la Commission arbitrale par les articles 6, 9, 10 et 34 de la loi du 24 novembre 1948.

4. La conséquence procédurale : cassation et renvoi direct devant la juridiction du premier degré

Tirant les conséquences de cette violation de la loi, la Cour de révision prononce la cassation et l'annulation de l'arrêt du 27 mai 1980, en prenant soin de circonscrire la portée de cette annulation à la disposition critiquée, à savoir « en ce qu'il confirme la décision d'incompétence de la commission arbitrale ».

Usant ensuite de ses pouvoirs régulateurs en matière de règlement de compétence, la Haute juridiction ne se contente pas de renvoyer l'affaire devant la Cour d'appel autrement composée. Elle tranche elle-même positivement la question de compétence en déclarant expressément que la Commission arbitrale est compétente pour se prononcer sur les motifs de refus de l'article 34. Puis, faisant application des dispositions de l'article 459-2, 2e alinéa, du Code de procédure civile monégasque, elle renvoie directement la cause et les parties devant la « juridiction arbitrale » (c'est-à-dire la Commission arbitrale des loyers commerciaux) afin qu'il soit statué au fond en premier ressort sur la validité du motif d'intérêt public et, par voie de conséquence, sur le sort de la demande d'indemnité d'éviction.

C. Le dispositif

La Cour de révision prononce sa décision en ces termes exacts :

« PAR CES MOTIFS ; Casse et annule l'arrêt du 27 mai 1980, en ce qu'il confirme la décision d'incompétence de la commission arbitrale ; Dit que cette juridiction est compétente pour se prononcer sur les motifs de refus de renouvellement de l'article 34 de la loi n° 490 du 24 novembre 1948, et, par application de l'article 459-2, 2e alinéa, du Code de procédure civile, renvoie la cause devant la juridiction arbitrale ; »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

L'arrêt rendu le 21 novembre 1980 par la Cour de révision dans l'affaire État de Monaco c/ S.A.M. Somodi s'impose comme une décision cardinale de l'ordonnancement juridique monégasque. Sa richesse doctrinale s'apprécie à un triple niveau : au regard de la théorie de la domanialité privée de l'État, au regard de la plénitude de compétence des juridictions spécialisées, et enfin dans une perspective de droit comparé et européen quant à la garantie d'un procès équitable et d'un recours effectif.

1. Domaine privé de l'État et « intérêt public » : la neutralisation du réflexe de séparation des contentieux

Pour comprendre l'erreur commise tant par la Commission arbitrale que par la Cour d'appel dans son arrêt du 27 mai 1980, il convient de mesurer la force d'attraction qu'exerce traditionnellement la notion d'« intérêt public » sur le juge judiciaire. Dans les systèmes juridiques de tradition romano-germanique d'inspiration française — dont le droit monégasque partage de nombreux fondements conceptuels —, l'irruption d'un motif d'intérêt public ou d'utilité publique invoqué par l'État suscite spontanément chez le juge civil ou commercial un réflexe d'autolimitation, dicté par le souci de ne pas apprécier l'opportunité ou la légalité de