Cour de Révision de Monaco, 09 octobre 2009, n° 2185

Décision commentée : Cour de Révision de Monaco, 09 octobre 2009, n° 2185 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige soumis à l'appréciation de la Cour de révision de la Principauté de Monaco trouve son origine dans les relations conventionnelles unissant le corps médical monégasque aux organismes locaux de sécurité sociale. Le 1er février 2006, deux caisses de sécurité sociale monégasques — la Caisse de Compensation des Services Sociaux (C.C.S.S.) et la Caisse d'Assurance Maladie Accident et Maternité des Travailleurs Indépendants (C.A.M.T.I.) — ont conclu avec l'Ordre des médecins une convention d'une durée de trois ans.

Cet accord collectif avait pour objet principal de fixer le montant maximum des honoraires dus par les bénéficiaires des prestations sociales aux praticiens autorisés à exercer leur art sur le territoire de la Principauté. La particularité économique de ce mécanisme conventionnel résidait dans le fait que les plafonds d'honoraires ainsi convenus étaient supérieurs à ceux établis par la réglementation en vigueur, offrant ainsi un avantage tarifaire tant aux praticiens adhérents qu'à leurs patients pour la prise en charge des soins.

L'architecture juridique de ce dispositif reposait sur le volontariat individuel s'inscrivant dans un cadre collectif préétabli. Aux termes de l'article 3 de ladite convention, chaque praticien autorisé à exercer à Monaco disposait de la faculté d'y adhérer individuellement. En souscrivant à ce mécanisme, le médecin s'engageait en contrepartie à respecter, d'une part, les tarifs applicables définis par l'accord et, d'autre part, certaines règles de bonne pratique médicale et administrative. La liberté contractuelle du professionnel de santé était par ailleurs ménagée par la reconnaissance explicite de la faculté de résilier unilatéralement son adhésion au contrat, sous la seule réserve de l'observation d'un délai de préavis.

Pour garantir l'effectivité des engagements souscrits et assurer la discipline conventionnelle, les parties signataires avaient institué un organe paritaire spécifique. L'article 21 de la convention prévoyait en effet la création d'une « Commission mixte d'études et de conciliation » (également désignée dans les visas de l'arrêt comme la « commission mixte d'étude et de conciliation des caisses sociales de Monaco », incluant à ce titre les caisses de compensation des services sociaux, la caisse autonome des retraites et la caisse d'assurance maladie accident et maternité des travailleurs indépendants). Les rédacteurs de la convention avaient attribué à cette commission la compétence matérielle pour connaître de « toute faute, abus ou fraudes » relevés à l'encontre d'un membre du corps médical adhérent. Le texte organisait une procédure graduée : en cas d'échec d'une phase de conciliation préalable, la Commission mixte était investie du pouvoir de sanctionner le praticien en prononçant son exclusion, temporaire ou définitive, du bénéfice des dispositions de la convention.

La nature des décisions rendues par cet organe avait fait l'objet d'une qualification expresse par les parties signataires à l'article 29 de la convention, lequel stipulait que la Commission « statue en dernier ressort et que ses décisions ont un caractère définitif ». Cette terminologie, empruntée au vocabulaire du droit processuel, était de nature à créer une ambiguïté sur la véritable nature juridique de l'organe ainsi créé et des actes émanant de lui.

C'est dans ce cadre normatif que Monsieur a. ZE. (également désigné sous l'initiale M. Z. dans le corps de l'arrêt), médecin psychiatre de nationalité monégasque exerçant dans la Principauté, avait adhéré à la convention du 1er février 2006. À la suite de contrôles dont le détail factuel n'est pas précisé dans la décision, les caisses de sécurité sociale ont saisi la Commission mixte d'études et de conciliation d'un certain nombre d'agissements imputés à ce praticien.

Au terme de son examen, la Commission mixte a retenu à l'encontre du docteur ZE. divers manquements à ses obligations contractuelles. Estimant qu'en raison de leur « caractère systématique », ces manquements revêtaient la qualification d'« abus graves », la Commission a pris, le 12 novembre 2008, une « décision de déconventionnement définitif » à l'encontre du médecin psychiatre. Cet acte a été formellement notifié à l'intéressé deux jours plus tard, le 14 novembre 2008. Privé définitivement du bénéfice du régime conventionnel et des tarifs majorés qu'il permettait d'appliquer aux assurés sociaux, le praticien a entendu contester cette mesure devant la juridiction suprême de l'ordre judiciaire monégasque.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Faisant une lecture littérale de l'article 29 de la convention du 1er février 2006, selon lequel la Commission mixte « statue en dernier ressort », Monsieur a. ZE. a directement saisi la Cour de révision de la Principauté de Monaco d'un pourvoi dirigé contre la décision de déconventionnement définitif du 12 novembre 2008. Il n'y a donc eu, en l'espèce, aucune saisine préalable du Tribunal de première instance ni de la Cour d'appel de Monaco, le demandeur ayant considéré que la Commission mixte avait agi comme une juridiction statuant en premier et dernier ressort, ouvrant ainsi directement la voie du recours en révision.

Le parcours procédural devant la Haute juridiction s'est déroulé selon les formes et délais prescrits par le Code de procédure civile monégasque :

• Le 12 décembre 2008, Maître Christine Pasquier-Ciulla, avocat-défenseur agissant au nom de Monsieur a. ZE., a souscrit une déclaration de pourvoi au greffe général (enregistrée sous le numéro de pourvoi 2009/15 en session).
• Le même jour, le demandeur s'est acquitté de l'obligation légale de consignation préalable, attestée par un récépissé délivré par la Caisse des Dépôts et Consignations sous le n° 37697, garantissant le dépôt de la somme destinée à assurer le paiement de l'amende éventuelle prévue par la loi en cas de rejet du pourvoi.
• Le 12 janvier 2009, la déclaration de pourvoi a été signifiée aux défenderesses, et la requête développant les moyens du demandeur (lesquels moyens de fond ou de forme contre la décision de déconventionnement ne sont pas précisés dans la décision) a été simultanément déposée au greffe général et signifiée.
• Le 11 février 2009, la C.C.S.S. et la C.A.M.T.I., agissant poursuites et diligences de leur Directeur Général en exercice, Monsieur m. PI., et représentées par Maître Frank Michel, avocat-défenseur, ont déposé et signifié leur contre-requête.
• Les échanges contradictoires se sont poursuivis par le dépôt et la signification d'une réplique par le demandeur le 19 février 2009, suivie d'une réplique sommaire déposée et signifiée par les caisses défenderesses le 27 février 2009.
• L'instruction de l'affaire devant la Cour de révision a pris fin le 11 mars 2009 par l'établissement du certificat de clôture par le Greffier en chef, attestant de l'expiration de tous les délais légaux. Le Ministère public a déposé ses conclusions écrites le 13 mars 2009.
• L'affaire a été appelée à l'audience du 5 octobre 2009, au cours de laquelle le Conseiller Jerry Sainte-Rose a présenté son rapport, avant que les conseils des parties (Maître Danièle Rieu, avocat au Barreau de Nice, plaidant pour le demandeur, et Maître Frank Michel plaidant pour les caisses) et Monsieur le Procureur Général Jacques Raybaud ne soient entendus en leurs observations et réquisitions.

Dans le cadre de cette instance, le débat s'est immédiatement cristallisé autour d'une fin de non-recevoir soulevée à titre liminaire par la défense. Les caisses de sécurité sociale (C.C.S.S. et C.A.M.T.I.) ont contesté la recevabilité même du pourvoi en révision. Elles soutenaient que la voie de la révision n'était pas ouverte en l'espèce, au motif que le recours était dirigé contre un acte qui, n'émanant pas d'un organe juridictionnel, ne pouvait juridiquement recevoir la qualification de « jugement » au sens des dispositions de l'article 439 du Code de procédure civile.

Les arguments développés en réplique par le demandeur au pourvoi pour défendre la recevabilité de son recours et soutenir le caractère juridictionnel de la Commission mixte ne sont pas explicitement détaillés dans l'arrêt (non précisé dans la décision), mais ils procédaient nécessairement de l'invocation des termes mêmes de la convention de 2006 (notamment l'exercice d'un pouvoir de sanction pour faute et la mention d'une décision rendue « en dernier ressort »). La Cour de révision devait dès lors trancher cette question préalable de compétence et de recevabilité avant tout examen éventuel du fond du litige.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La Cour de révision de la Principauté de Monaco était confrontée à une question fondamentale de droit processuel et d'organisation judiciaire, touchant à la définition même de l'acte juridictionnel et au monopole de la loi dans l'institution des tribunaux.

Le problème juridique pouvait se formuler ainsi : Un organe paritaire institué par une convention collective de droit privé conclue entre des caisses de sécurité sociale et un ordre professionnel, investi par cet accord du pouvoir d'exclure définitivement un praticien adhérent en cas de manquement grave à ses obligations et dont les décisions sont conventionnellement qualifiées de rendues « en dernier ressort », constitue-t-il une juridiction au sens de l'article 88 de la Constitution monégasque et de l'article 6 § 1 de la Convention européenne des droits de l'homme, de sorte que ses décisions s'analyseraient en des jugements susceptibles de faire l'objet d'un pourvoi devant la Cour de révision par application de l'article 439 du Code de procédure civile ?

De la réponse à cette question dépendait la nature juridique exacte de la mesure de « déconventionnement définitif » : s'agissait-il d'une sentence juridictionnelle (ou disciplinaire à caractère juridictionnel) soumise au contrôle direct du juge de cassation/révision, ou d'un simple acte juridique de droit privé relevant de la sphère contractuelle et échappant, en tant que tel, à la censure directe de la Cour suprême judiciaire ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour accueillir la fin de non-recevoir soulevée par les caisses sociales et déclarer le pourvoi irrecevable, la Cour de révision déploie un syllogisme juridique rigoureux, d'une grande concision, qui articule les normes supralégislatives (constitutionnelle et conventionnelle) avec les règles du Code de procédure civile et les principes du droit des obligations.

Le raisonnement de la Haute juridiction se décompose en quatre étapes logiques :

1. Le rappel du cadre normatif supérieur gouvernant l'existence d'une juridiction (la majeure du syllogisme) : La Cour commence par mobiliser conjointement le droit constitutionnel monégasque et le droit européen des droits de l'homme pour définir le critère organique et formel du « tribunal ». Elle vise, en premier lieu, l'article 88 de la Constitution de la Principauté de Monaco du 17 décembre 1962, aux termes duquel « l'organisation, la compétence et le fonctionnement des tribunaux sont fixés par la loi ». Ce texte consacre un monopole absolu du législateur pour instituer des organes juridictionnels et en déterminer les règles constitutives. Elle vise, en second lieu, l'article 6-1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, dont il résulte que « les tribunaux sont établis par la loi ». En associant ces deux textes fondamentaux, la Cour de révision pose un critère formel intangible : nul organe ne peut revêtir la qualité de juridiction s'il ne tire son existence et son investiture d'un acte législatif.

2. La qualification de l'organe auteur de l'acte attaqué (la mineure du syllogisme) : Confrontant ce principe constitutionnel et conventionnel aux faits de l'espèce, la Cour examine l'origine de la Commission mixte d'études et de conciliation des caisses sociales. Elle constate que cette commission n'a pas été créée par le législateur monégasque, mais « a été instituée par un accord contractuel dit Convention » (l'accord du 1er février 2006 conclu entre les caisses et l'Ordre des médecins). La conclusion tombe alors avec l'évidence de la logique formelle : la Commission mixte « n'est donc pas un tribunal ». La volonté des parties à un contrat, fût-il collectif et d'intérêt général comme une convention médicale, est radicalement impuissante à ériger un organe conventionnel au rang d'institution juridictionnelle. Les stipulations de l'article 29 de la convention, qui prêtaient aux décisions de la commission l'autorité de décisions rendues « en dernier ressort », sont ainsi implicitement mais nécessairement neutralisées : la qualification donnée par les parties ne lie pas le juge et ne peut déroger à l'ordre public constitutionnel de l'article 88.

3. La requalification substantielle de l'acte litigieux : Ayant dénié la qualité de tribunal à l'organe, la Cour de révision procède, par voie de conséquence, à l'analyse de la nature juridique véritable de l'acte pris le 12 novembre 2008. Si la décision de « déconventionnement définitif » n'est pas un jugement, quelle est sa nature en droit positif ? La Cour opère ici une requalification purement civiliste et contractuelle de la situation :

• D'une part, la relation unissant Monsieur ZE. aux caisses de sécurité sociale procède d'un « contrat d'adhésion souscrit par M. Z. » sur le fondement de l'article 3 de la convention collective du 1er février 2006.
• D'autre part, la décision d'exclusion définitive prise par la Commission mixte à la suite de la constatation de manquements graves et systématiques « s'analyse en une résiliation conventionnelle, à l'initiative des caisses de sécurité sociale, du contrat d'adhésion ». Par cette formule décisive, la Cour ramène le mécanisme de la Commission mixte dans le giron exclusif du droit des contrats. L'intervention de cet organe paritaire ne constitue qu'une modalité procédurale, contractuellement aménagée par la convention-cadre, d'exercice du droit de résiliation unilatérale pour inexécution (faute, abus ou fraude du cocontractant). L'acte du 12 novembre 2008 est donc un acte juridique de droit privé (une résiliation contractuelle) et non un acte juridictionnel.

4. La sanction procédurale au regard du Code de procédure civile et le sort de l'amende : La nature non juridictionnelle de l'acte étant établie, la Cour fait application de l'article 439 du Code de procédure civile. Ce texte réserve l'ouverture du pourvoi en révision aux seules décisions de nature juridictionnelle (les jugements et arrêts rendus en dernier ressort). L'acte attaqué étant dépourvu de cette nature, le pourvoi formé directement contre lui devant la Cour de révision est frappé d'une irrecevabilité radicale.

Enfin, sur le terrain des sanctions procédurales accessoires, la Cour fait preuve de mansuétude à l'égard du demandeur. Alors que l'irrecevabilité ou le rejet d'un pourvoi entraîne habituellement la condamnation du demandeur au paiement de l'amende légale préalablement consignée (en l'espèce déposée à la Caisse des Dépôts et Consignations le 12 décembre 2008), la Cour énonce « qu'eu égard aux circonstances de la cause, il y a lieu de dispenser M. A. Z. du paiement de l'amende ». Bien que l'arrêt n'explicite pas davantage ces circonstances, il est permis de déduire des éléments mêmes constatés par la Cour dans son exposé des faits que la rédaction très ambiguë de l'article 29 de la convention (« statue en dernier ressort ») avait pu légitimement induire le praticien en erreur sur la nature de l'organe et sur la voie de recours appropriée. Le demandeur supporte néanmoins la charge des dépens de l'instance.

C. Le dispositif

La Cour de révision prononce sa décision dans les termes suivants :

« PAR CES MOTIFS,

• déclare le pourvoi irrecevable ;
• dit n'y avoir lieu au prononcé d'une amende ;
• condamne M. a. ZE. aux dépens dont distraction au profit de Maître Frank MICHEL sous sa due affirmation, »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

L'arrêt rendu le 9 octobre 2009 par la Cour de révision de Monaco, au rapport du conseiller Jerry Sainte-Rose, constitue une décision de principe majeure en droit processuel monégasque. Par la clarté de ses visas et la fermeté de sa motivation, il fixe la frontière infranchissable qui sépare la justice publique — monopole régalien encadré par la Constitution et le droit conventionnel européen — des mécanismes privés de régulation contractuelle ou professionnelle.

1. L'affirmation du monopole législatif dans l'institution des juridictions : la convergence des articles 88 de la Constitution et 6 § 1 de la CEDH

L'apport théorique premier de cet arrêt réside dans la combinaison explicite de l'article 88 de la Constitution monégasque du 17 décembre 1962 et de l'article 6 § 1 de la Convention européenne des droits de l'homme. L'adhésion de la Principauté de Monaco au Conseil de l'Europe et la ratification de la Convention européenne ont conduit les juridictions monégasques à intégrer pleinement les standards européens du procès équitable dans leur contrôle.

En visant simultanément la norme suprême interne et la norme internationale, la Cour de révision met en lumière l'identité parfaite de ratio legis entre ces deux dispositions. L'exigence selon laquelle un tribunal doit être « établi par la loi » (article 6 § 1 CEDH) ou voir son organisation, sa compétence et son fonctionnement « fixés par la loi » (article 88 de la Constitution) répond à une garantie démocratique fondamentale : soustraire l'organisation judiciaire à l'arbitraire de l'exécutif comme aux arrangements particuliers des personnes privées ou des corps intermédiaires.

Dans l'ordre juridique monégasque, cette règle signifie que la fonction de juger — entendue au sens strict de trancher un litige avec l'autorité de la chose jugée par un acte susceptible des voies de recours propres aux jugements — ne peut émaner que d'une autorité ayant reçu une habilitation législative expresse. Or, en l'espèce, la convention du 1er février 2006, bien qu'associant des organismes chargés de la gestion d'un service social (la C.C.S.S. et la C.A.M.T.I.) et un organisme professionnel (l'Ordre des médecins), demeurait, en l'absence de loi érigeant sa commission paritaire en juridiction spéciale, un pur « accord contractuel ».

Cette solution exclut en l'espèce le recours aux critères purement matériels ou fonctionnels parfois utilisés en doctrine pour identifier une juridiction dans le silence des textes. Même si la Commission mixte présentait des traits mimétiques avec une juridiction disciplinaire (saisine pour « faute, abus ou fraudes », phase préalable de conciliation, prononcé d'une sanction d'exclusion, affirmation par l'article 29 d'une décision prise « en dernier ressort » avec un « caractère définitif »), le défaut du critère organique et formel (l'absence de loi institutive) suffit à lui dénier radicalement la qualité de tribunal. En droit monégasque, il n'existe pas de « juridiction de fait » ou de « juridiction purement conventionnelle » hors du cadre légal (étant observé que même l'arbitrage, justice privée par excellence, ne produit d'effets juridictionnels que parce que la loi — le Code de procédure civile — l'autorise, l'organise et en règle les voies de recours, qualification qui n'était d'ailleurs nullement revendiquée ni applicable en l'espèce).

2. La délimitation rigoureuse du champ d'application de l'article 439 du Code de procédure civile

Sur le terrain strictement procédural, l'arrêt apporte un éclairage essentiel sur l'article 43