Cour de Révision de Monaco, 26 mars 2014, n° 12283

Décision commentée : Cour de Révision de Monaco, 26 mars 2014, n° 12283 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L'affaire ayant donné lieu à l'arrêt rendu le 26 mars 2014 par la Cour de révision de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre spécifique du contentieux de la responsabilité de la puissance publique consécutive à l'exercice illégal d'une prérogative de puissance publique en matière immobilière. Les protagonistes du litige sont, d'une part, les époux ST., à savoir Monsieur d. ST., de nationalité britannique, exerçant la profession de chef de petite entreprise, et son épouse, Madame m. MI. épouse ST., de nationalité allemande, sans profession, tous deux demeurant et domiciliés à Monaco. D'autre part, le défendeur est l'État de Monaco, représenté au sens de l'article 139 du Code de procédure civile par Son Excellence Monsieur le Ministre d'État au Palais du Gouvernement à Monaco, et en application de l'article 153 du Code de procédure civile à la Direction des Études Législatives.

À l'origine de ce différend se trouve une opération d'acquisition d'un bien immobilier réalisée par les époux ST. (les détails précis relatifs à la nature du bien, sa localisation exacte en Principauté, la date de la transaction ainsi que le montant de l'acquisition ne sont pas précisés dans la décision). À la suite de cette acquisition, le Ministre d'État a pris une décision administrative visant à exercer le droit de préemption sur ledit bien immobilier acquis par les intéressés.

Contestant la régularité de cette éviction par voie de préemption, les acquéreurs ont saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco d'un recours tendant à l'annulation de cet acte administratif. Le Tribunal Suprême a fait droit à leur démarche en prononçant l'annulation de la décision de préemption prise par le Ministre d'État (la date exacte et les motifs de cette décision d'annulation du Tribunal Suprême ne sont pas précisés dans la décision).

Il ressort toutefois des constatations factuelles rappelées par la Cour de révision que, lors de cette instance devant la haute juridiction administrative et constitutionnelle, aucune demande indemnitaire n'avait été formée par Madame ST. devant le Tribunal Suprême. Pourtant, l'arrêt relève que cette partie avait alors conscience des préjudices subis, puisqu'elle en réclamait réparation directement auprès du Ministre d'État quelques jours plus tard après l'issue du recours (la date exacte et la teneur chiffrée de cette réclamation préalable adressée au Ministre d'État ne sont pas précisées dans la décision). C'est face à l'absence d'indemnisation amiable et à la suite de cette annulation pour excès de pouvoir que le contentieux s'est noué devant les juridictions de l'ordre judiciaire monégasque afin d'obtenir la réparation pécuniaire des conséquences dommageables nées de la préemption illégale.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Forts de la décision d'annulation prononcée par le Tribunal Suprême, les époux ST. ont choisi d'emprunter la voie judiciaire ordinaire pour obtenir la réparation de leur préjudice. Ils ont ainsi saisi le Tribunal de première instance de Monaco aux fins de voir constater leurs préjudices et de faire condamner l'État de Monaco au paiement de dommages et intérêts (le montant réclamé et la date de l'assignation ne sont pas précisés dans la décision).

Toutefois, le Tribunal de première instance s'est heurté à une question préalable d'ordre public tenant à la répartition des compétences juridictionnelles au sein de la Principauté. Par un jugement (dont la date n'est pas précisée dans la décision), le Tribunal de première instance s'est déclaré incompétent pour statuer sur cette demande indemnitaire.

Les époux ST. ont interjeté appel de ce jugement d'incompétence devant la Cour d'appel de Monaco, statuant en matière civile. Par un arrêt rendu le 12 février 2013, signifié le 5 juillet 2013, la Cour d'appel a confirmé en toutes ses dispositions le jugement déféré, validant ainsi la déclaration d'incompétence des juridictions de droit commun au profit du Tribunal Suprême.

Contestant cette solution qui leur fermait les portes du prétoire judiciaire, les époux ST., représentés par leur avocat-défenseur Maître Frank Michel, ont formé un pourvoi en révision. Après avoir déposé le 14 juin 2013 à la Caisse des Dépôts et Consignations (récépissé n° 43389) la somme destinée à assurer le paiement de l'amende éventuelle prévue par la loi, ils ont souscrit leur déclaration de pourvoi au greffe général le 22 juillet 2013, suivie du dépôt et de la signification de leur requête le 2 août 2013. L'État de Monaco, ayant élu domicile en l'étude de Maître Christophe Sosso et plaidant par Maître François Molinié, a déposé et signifié sa contre-requête le 30 août 2013. L'instruction s'est achevée par le certificat de clôture établi le 19 septembre 2013 par le Greffier en Chef et les conclusions du Ministère Public en date du 10 octobre 2013.

Au soutien de leur pourvoi, enregistré sous le numéro 2013-63 en session civile, les demandeurs en révision développaient un moyen unique articulé en deux branches distinctes :

Dans une première branche, relevant d'un grief de violation de la loi, les époux ST. soutenaient que la Cour d'appel avait violé par fausse application l'article 90-B de la Constitution de la Principauté de Monaco et, par non-application, les dispositions identiques de l'article 12 de la loi n° 783 du 15 juillet 1965 ainsi que de l'article 21-2° du Code de procédure civile. Selon leur argumentation, s'il est exact que l'article 90-B de la Constitution dispose que le Tribunal Suprême est compétent pour connaître des recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les diverses autorités administratives ainsi que sur l'octroi des indemnités qui en résultent, ce texte constitutionnel ne saurait être interprété comme dérogeant à la compétence de droit commun du Tribunal de première instance en matière administrative. Ils avançaient que le Tribunal de première instance demeure le juge de droit commun en matière administrative en vertu des textes législatifs précités et qu'il est, à ce titre, compétent pour connaître des demandes aux fins d'indemnités fondées sur l'illégalité d'actes administratifs, dès lors que de telles demandes n'ont pas été présentées par-devant le Tribunal Suprême dans le cadre d'un éventuel recours pour excès de pouvoir. En d'autres termes, les demandeurs plaidaient pour une compétence concurrente ou subsidiaire du juge judiciaire lorsque l'action indemnitaire est exercée de manière autonome et postérieure au recours en annulation.

Dans une seconde branche, articulée autour d'un défaut de base légale résultant d'un défaut de réponse à conclusions, les époux ST. reprochaient à la Cour d'appel d'avoir laissé sans réponse un moyen qu'ils qualifiaient d'essentiel. Selon ce moyen, il ne pouvait leur être fait grief de ne pas avoir présenté de demande de dommages-intérêts à l'occasion de leur recours pour excès de pouvoir devant le Tribunal Suprême, dès lors qu'ils avaient été dans l'impossibilité matérielle et juridique de le faire, faute de pouvoir, à l'époque de cette instance en annulation, évaluer leur préjudice.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La Cour de révision de Monaco était saisie d'une question fondamentale touchant à l'architecture juridictionnelle de la Principauté et à la délimitation précise des frontières entre la compétence d'attribution du Tribunal Suprême et la compétence générale des tribunaux de l'ordre judiciaire en matière administrative.

Plus précisément, le problème juridique posé à la haute juridiction pouvait se formuler ainsi : la compétence conférée au Tribunal Suprême par l'article 90-B-1° de la Constitution pour statuer sur l'octroi des indemnités résultant des recours en annulation pour excès de pouvoir revêt-elle un caractère exclusif, interdisant aux particuliers de saisir ultérieurement le Tribunal de première instance — pourtant juge de droit commun en matière administrative en vertu de l'article 21-2° du Code de procédure civile et de l'article 12 de la loi n° 783 du 15 juillet 1965 — d'une action indemnitaire autonome fondée sur l'annulation préalable d'un acte administratif par ledit Tribunal Suprême, y compris lorsque le requérant allègue une impossibilité d'évaluer son préjudice lors de l'instance en annulation ?

Il s'agissait donc de déterminer si le constituant monégasque, en liant le recours en annulation et le recours en indemnité qui en résulte, a institué un bloc de compétence exclusif et indissociable au profit du Tribunal Suprême, ou s'il a simplement offert une faculté procédurale d'option ou de jonction au justiciable, laissant subsister la compétence résiduelle du juge judiciaire de droit commun.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour rejeter le pourvoi dans son intégralité et confirmer l'incompétence des juridictions judiciaires ordinaires, la Cour de révision développe un raisonnement rigoureux en deux temps, répondant point par point aux deux branches du moyen unique.

En premier lieu, sur le terrain de la répartition constitutionnelle et législative des compétences (première branche), la Cour de révision valide pleinement l'analyse juridique de la Cour d'appel. Elle rappelle tout d'abord la lettre même de la norme fondamentale en énonçant que l'article 90-B-1° de la Constitution dispose que le Tribunal Suprême statue souverainement sur les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives et les ordonnances souveraines prises pour l'exécution des lois, ainsi que sur l'octroi des indemnités qui en résultent.

Dépassant la simple lecture littérale, la Cour de révision dégage la ratio legis de cette disposition constitutionnelle par une formule de principe particulièrement dense : elle affirme que « la compétence indemnitaire ainsi dévolue au Tribunal suprême est le corollaire du strict exercice des prérogatives qui lui sont conférées ». En qualifiant cette compétence indemnitaire de « corollaire » du pouvoir d'annulation, la Cour établit un lien consubstantiel et exclusif entre le constat de l'illégalité par voie d'annulation et la réparation pécuniaire qui en découle directement. Dès lors que les juges du fond avaient constaté que la demande indemnitaire des époux ST. trouvait son fondement dans l'annulation d'un acte de l'administration (en l'occurrence la décision de préemption annulée par le Tribunal Suprême), la compétence appartenait exclusivement au juge de l'excès de pouvoir. Par conséquent, loin d'avoir violé les textes invoqués, la Cour d'appel a fait « l'exacte application tant des dispositions de l'article 90-B-1° de la Constitution que de l'article 21-2 du Code de procédure civile ». L'articulation entre ces normes implique que la compétence de droit commun du Tribunal de première instance en matière administrative cède nécessairement devant l'attribution constitutionnelle expresse dévolue au Tribunal Suprême lorsque le fait générateur de la responsabilité réside dans l'annulation d'un acte administratif.

En second lieu, sur le terrain procédural et factuel du grief de défaut de réponse à conclusions (seconde branche), la Cour de révision écarte l'argumentation des demandeurs en démontrant que la Cour d'appel n'a nullement délaissé leurs écritures relatives à l'impossibilité alléguée d'évaluer le préjudice lors du recours initial. La haute juridiction relève que les juges d'appel ont expressément répondu à ce moyen en procédant à une appréciation souveraine des éléments de fait du dossier. En effet, la Cour d'appel a relevé « qu'aucune demande indemnitaire n'avait été formée par Mme ST. devant le Tribunal Suprême alors même que cette partie avait conscience des préjudices subis dont elle réclamait réparation au Ministre d'État quelques jours plus tard ». Par ce constat chronologique implacable, la juridiction du second degré a fait ressortir que l'argument tiré de l'impossibilité d'évaluer ou d'identifier le préjudice au moment de l'instance devant le Tribunal Suprême était contredit par le comportement même de la requérante, laquelle avait formulé une demande indemnitaire auprès de l'autorité administrative quelques jours seulement après. Le moyen manquant en fait, le grief de défaut de base légale est logiquement écarté.

C. Le dispositif

Au terme de cette motivation ramassée qui consacre l'incompétence absolue du juge judiciaire ordinaire, la Cour de révision prononce le rejet du pourvoi et sanctionne financièrement les demandeurs conformément aux règles procédurales monégasques. Le dispositif de l'arrêt est ainsi rédigé :

« PAR CES MOTIFS,

Rejette le pourvoi,

Condamne M et Mme ST. à une amende de 300 euros et aux dépens dont distraction au profit de Maître Christophe SOSSO, avocat-défenseur, sous sa due affirmation. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

L'arrêt rendu le 26 mars 2014 par la Cour de révision de Monaco constitue une décision majeure pour la compréhension du système juridictionnel monégasque et, plus particulièrement, pour l'étude des rapports qu'entretiennent les juridictions de l'ordre judiciaire avec le Tribunal Suprême. La Principauté de Monaco présente en effet une organisation juridictionnelle singulière qui se distingue tant du modèle français de dualité d'ordres de juridiction (ordre judiciaire et ordre administratif complet) que des systèmes d'unité totale de juridiction.

En droit monégasque, tel qu'il ressort des textes visés dans la décision commentée — à savoir l'article 12 de la loi n° 783 du 15 juillet 1965 et l'article 21-2° du Code de procédure civile —, le Tribunal de première instance est investi de la qualité de juge de droit commun en matière administrative. Cela signifie qu'en principe, le contentieux administratif de pleine juridiction (contrats administratifs, responsabilité extracontractuelle de la puissance publique pour dommages de travaux publics ou fautes de service détachables d'un acte annulé) relève de la compétence des tribunaux civils ordinaires (Tribunal de première instance, Cour d'appel, Cour de révision). Il n'existe pas à Monaco de tribunaux administratifs de premier degré ni de cour administrative d'appel.

Cependant, cette unité juridictionnelle de principe connaît une exception majeure, située au sommet de la hiérarchie des normes : l'existence du Tribunal Suprême, juridiction unique en son genre instituée par la Constitution pour statuer à la fois en matière constitutionnelle et en matière administrative. Au titre de sa compétence administrative, définie à l'article 90-B-1° de la Constitution, le Tribunal Suprême statue souverainement sur les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives et les ordonnances souveraines prises pour l'exécution des lois, ainsi que sur l'octroi des indemnités qui en résultent.

Toute la difficulté soulevée par l'espèce résidait dans l'articulation exacte entre la règle législative de compétence générale (article 21-2° du Code de procédure civile) et la règle constitutionnelle de compétence spéciale (article 90-B-1° de la Constitution). La thèse défendue par les époux ST. tentait d'introduire une lecture souple et distributive de ces textes : selon eux, le Tribunal Suprême aurait eu le monopole de l'annulation, mais sa compétence indemnitaire n'aurait été qu'accessoire et facultative. Si le justiciable choisissait de demander l'indemnisation en même temps que l'annulation, le Tribunal Suprême pouvait en connaître ; mais si le justiciable se bornait à demander l'annulation devant le Tribunal Suprême, il aurait conservé le droit de revenir ensuite devant le juge naturel du plein contentieux — le Tribunal de première instance — pour faire chiffrer et réparer son préjudice sur le fondement de l'illégalité fautive désormais acquise.

La Cour de révision condamne sans appel cette thèse de la compétence concurrente ou optionnelle. En jugeant que la compétence indemnitaire du Tribunal Suprême est « le corollaire du strict exercice des prérogatives qui lui sont conférées », la Cour de révision consacre une conception organique et fonctionnelle de l'article 90-B-1° de la Constitution. Le terme « corollaire » est ici décisif : il indique que le pouvoir d'octroyer des indemnités découle nécessairement et exclusivement du pouvoir d'annulation. Il ne s'agit pas d'une simple règle de connexité procédurale destinée à faciliter la tâche du requérant qui souhaiterait joindre ses demandes, mais bien d'une règle de compétence d'attribution d'ordre public et à caractère exclusif.

L'analyse du texte de l'arrêt révèle ainsi une ligne de partage stricte au sein du contentieux de la responsabilité administrative à Monaco, fondée sur la cause juridique de la demande indemnitaire :

• Si la demande indemnitaire « trouve son fondement dans l'annulation d'un acte de l'administration », seul le Tribunal Suprême est compétent pour en connaître, en application directe de l'article 90-B-1° de la Constitution. Le juge judiciaire est radicalement incompétent.
• À l'inverse (par déduction a contrario des motifs de l'arrêt), la compétence de droit commun du Tribunal de première instance visée à l'article 21-2° du Code de procédure civile et à l'article 12 de la loi n° 783 du 15 juillet 1965 s'exerce pleinement lorsque l'action en responsabilité contre l'État ne résulte pas d'un recours en annulation pour excès de pouvoir (ou, selon les termes mêmes du moyen des requérants que la Cour écarte uniquement parce qu'il y a eu annulation en l'espèce, pour les litiges administratifs étrangers au périmètre de l'article 90-B-1°).

Cette solution assure une cohérence parfaite au sein de l'ordre juridique monégasque en évitant toute contrariété d'appréciation entre le juge de l'excès de pouvoir et le juge judiciaire sur les conséquences dommageables d'une décision administrative annulée. Le Tribunal Suprême, qui a examiné la légalité de l'acte (ici, la préemption immobilière décidée par le Ministre d'État) et qui a prononcé son anéantissement rétroactif, est considéré par le constituant et par la Cour de révision comme le seul juge apte à mesurer le lien de causalité entre cette illégalité spécifique et le préjudice allégué par l'administré. De plus, sur le plan de la hiérarchie des normes, l'arrêt rappelle implicitement mais nécessairement que les dispositions législatives (loi n° 783 et Code de procédure civile) doivent être interprétées en conformité avec l'article 90-B de la Constitution, et sous la réserve expresse du domaine réservé au Tribunal Suprême.

B. Les implications pratiques pour les praticiens

L'arrêt du 26 mars 2014 comporte des enseignements pratiques de premier ordre, voire des mises en garde sévères, à l'attention des avocats-défenseurs et des praticiens du droit exerçant en Principauté de Monaco. La solution dégagée par la Cour de révision impose une vigilance stratégique absolue dès le stade initial de la contestation d'une décision administrative.

En premier lieu, l'enseignement majeur réside dans l'interdiction pratique de dissocier le contentieux de l'annulation et le contentieux de l'indemnisation devant deux juridictions différentes. Lorsqu'un particulier ou une entreprise s'estime lésé par une décision d'une autorité administrative (telle qu'une décision du Ministre d'État exerçant un droit de préemption) et décide d'en poursuivre l'annulation pour excès de pouvoir devant le Tribunal Suprême, son conseil doit impérativement anticiper le volet indemnitaire du litige devant cette même juridiction. L'erreur stratégique commise en l'espèce par les demandeurs a consisté à penser qu'ils pouvaient procéder par étapes : obtenir d'abord le titre juridique constatant l'illégalité (l'arrêt d'annulation du Tribunal Suprême), puis saisir dans un second temps le Tribunal de première instance pour liquider leurs dommages et intérêts. Or, cette stratégie séquentielle conduit à une impasse procédurale totale : une fois l'acte annulé par le Tribunal Suprême sans qu'aucune demande indemnitaire n'ait été présentée devant lui, le Tribunal de première instance se déclarera systématiquement incompétent, exposant le just