Cour de Révision de Monaco, 24 mars 2017, n° 16081

Décision commentée : Cour de Révision de Monaco, 24 mars 2017, n° 16081 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L'affaire soumise à la Cour de révision de la Principauté de Monaco tire son origine d'une opération immobilière inscrite dans le cadre spécifique de la politique de logement destinée aux nationaux monégasques. Le 28 juillet 1989, Madame j. Paule SI. épouse FA., de nationalité monégasque, a fait l'acquisition d'un appartement auprès de l'État de Monaco. Cette cession immobilière n'était pas une vente de droit commun pure et simple, mais s'inscrivait expressément dans le dispositif du règlement relatif à la vente des appartements, dépendant d'immeubles domaniaux, aux personnes de nationalité monégasque, texte publié au Journal de Monaco du 16 décembre 1977.

Conformément à l'économie générale de ce texte réglementaire et aux stipulations contractuelles qui en découlaient, l'acte de vente conclu le 28 juillet 1989 comportait des conditions particulières encadrant la revente ultérieure du bien par l'acquéreur. Ces stipulations instituaient notamment une priorité d'acquisition au profit du Domaine de l'État, assortie d'un mécanisme spécifique de détermination du prix de rachat. Il était ainsi prévu par le contrat que, dans l'hypothèse d'une revente à l'État, le prix de rachat de l'appartement devrait être fixé, selon certains critères déterminés, par une commission spécifique instituée par l'article 18 dudit règlement du 16 décembre 1977, tandis que l'article 17 du même texte précisait les modalités de détermination de ce prix.

Au cours de l'année 2013, soit près de vingt-quatre ans après l'acquisition initiale, Madame FA. a manifesté son intention de revendre cet appartement. En exécution des conditions particulières stipulées dans son acte d'acquisition de 1989, elle a proposé le bien en priorité au Domaine de l'État.

Par une correspondance ou une notification en date du 30 octobre 2013, l'État de Monaco a informé Madame FA. de son intention de se porter acquéreur de l'appartement. Le prix proposé dans cette offre d'achat était celui qui avait été fixé par la commission prévue à l'article 18 du règlement de 1977. Or, il est apparu que cette commission était composée, pour l'essentiel, de représentants de l'État, incluant majoritairement un membre du Gouvernement et des agents de l'État. De surcroît, pour procéder à l'évaluation litigieuse entérinée par la commission, il avait été fait appel, en qualité d'expert, à Monsieur Jean-Charles SPOTTI, rattaché au Service des Travaux publics et donc fonctionnaire placé sous la subordination hiérarchique de l'État.

Estimant que l'offre de prix de rachat formulée le 30 octobre 2013 était dépourvue d'effet juridique en raison même de la composition de cette commission et du manque d'indépendance de ses membres à l'égard du cocontractant étatique, Madame FA. a refusé de donner suite à la transaction à ces conditions et a porté le différend devant les juridictions monégasques.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Contestant la validité du processus d'évaluation du bien, Madame FA. a initialement saisi le Tribunal de première instance de Monaco. Ses demandes tendaient, d'une part, à faire écarter la commission réglementaire au profit de la désignation judiciaire d'un nouveau mandataire chargé d'évaluer le bien et, d'autre part, à obtenir l'organisation d'une mesure d'expertise judiciaire.

Par un jugement rendu le 28 mai 2015, le Tribunal de première instance a largement accueilli l'argumentation juridique de la demanderesse quant à la régularité organique de la commission, tout en rejetant sa demande d'expertise directe. Les premiers juges ont en effet retenu qu'une commission composée majoritairement d'un membre du Gouvernement et d'agents de l'État n'avait pas la qualité de tiers par rapport à l'État de Monaco — et plus particulièrement par rapport au Service des Domaines qui appartient au département des Finances et de l'Économie — faute d'être indépendante. Le tribunal a également relevé, par un attendu autonome, qu'une commission ainsi composée ne présentait pas l'impartialité que l'on est en droit d'attendre d'une telle entité. En conséquence, le Tribunal de première instance a dit que la commission prévue par l'article 18 du règlement publié le 16 décembre 1977 n'était pas un tiers indépendant et impartial au sens de l'article 1434, alinéa 2, du Code civil de nature à déterminer le prix de vente de l'immeuble. Il a dès lors invité les parties à désigner un tiers véritable pour fixer le prix du bien litigieux et a débouté Madame FA. de sa demande d'expertise.

L'État de Monaco, représenté au sens de l'article 139 du Code de procédure civile par le Ministre d'État, a interjeté appel de cette décision. Devant la Cour d'appel de Monaco, Madame FA. a sollicité la confirmation du jugement entrepris en ce qu'il avait disqualifié la commission, soutenant notamment dans ses écritures que l'État avait unilatéralement évalué de façon spoliatrice le prix de rachat de son appartement sans égard pour la moindre prévisibilité contractuelle.

Statuant en matière civile par un arrêt du 21 juin 2016, la Cour d'appel de Monaco a adopté une position radicalement différente de celle des premiers juges quant à la validité théorique du mécanisme réglementaire, tout en censurant son application concrète en l'espèce. La juridiction du second degré a ainsi réformé le jugement du 28 mai 2015 en ce qu'il avait dit que la commission n'était pas un tiers indépendant et impartial au sens de l'article 1434, alinéa 2, du Code civil et en ce qu'il avait invité les parties à désigner un autre tiers.

Statuant à nouveau, la Cour d'appel a néanmoins constaté que, dans les faits, ladite commission ne s'était pas conformée aux règles édictées par l'article 18 du règlement (relatif à sa composition) ni à celles de l'article 17 (relatif à la détermination du prix de rachat). En conséquence de ces irrégularités formelles et substantielles au regard du texte même de 1977, la Cour d'appel a déclaré sans effet de droit l'offre de prix de rachat proposée par l'État de Monaco le 30 octobre 2013. Toutefois, constatant que les deux parties souhaitaient toujours parvenir à la vente des biens acquis en 1989, les juges d'appel ont jugé que la même commission devrait être à nouveau réunie en vue de la fixation du prix de rachat dans le strict respect des conditions prévues au contrat du 28 juillet 1989 et au règlement du 16 décembre 1977, renvoyant l'État de Monaco à saisir ladite commission à cette fin, et confirmant le jugement pour le surplus.

Insatisfaite de cet arrêt qui la contraignait à se soumettre de nouveau à l'appréciation de la commission administrative qu'elle jugeait structurellement partiale, Madame FA. a formé un pourvoi en révision le 24 octobre 2016, suivi du dépôt d'une requête le 23 novembre 2016. L'État de Monaco a déposé une contre-requête le 22 décembre 2016, assortie d'une demande reconventionnelle tendant à la condamnation de la demanderesse au paiement d'une somme de 5 000 euros sur le fondement des articles 234 du Code de procédure civile et 1229 du Code civil. Le Ministère public a déposé ses conclusions le 27 décembre 2016.

À l'appui de son pourvoi, Madame FA. articulait quatre moyens de cassation visant à démontrer l'illégalité du renvoi opéré par la Cour d'appel devant la commission de l'article 18 :

1. Les deux premiers moyens, réunis dans l'examen de la Cour, attaquaient la réformation du jugement de première instance. La demanderesse invoquait d'abord la violation des articles 1025, 1026 et 1029 du Code civil relatifs à la prohibition des conditions potestatives, soutenant que le prix de vente ne peut dépendre de la volonté de l'une des parties et que la composition étatique de la commission conférait à l'État acquéreur une influence déterminante sur le prix. Elle invoquait ensuite la violation de l'article 1434, alinéa 2, du Code civil, relatif à la fixation du prix de vente par l'arbitrage d'un tiers, arguant que cette disposition d'ordre public exige que le tiers mandataire présente des garanties d'indépendance, de neutralité et d'impartialité exclusives de tout lien de subordination ou de communauté d'intérêts avec l'une des parties, ce qui interdisait le recours à un « tiers servile » tel que la commission ministérielle.
2. Le troisième moyen était pris de la violation de l'article 964 du Code civil relatif aux vices du consentement (erreur, violence, dol). Madame FA. soutenait que, lors de la conclusion du contrat en 1989, elle ne pouvait imaginer que l'expert désigné par la commission serait un fonctionnaire du Service des Travaux publics subordonné à l'État, et que cette nomination d'un expert de « façade » constituait une manœuvre dolosive viciant son consentement.
3. Le quatrième moyen, divisé en deux branches et fondé sur la violation de l'article 989 du Code civil (relatif à la force obligatoire des contrats), soutenait d'une part que le règlement de 1977 ne contenait que des dispositions supplétives intégrées par volonté contractuelle, ce qui autorisait le juge civil à en contrôler la licéité au regard du droit commun des contrats sans avoir à annuler l'acte réglementaire ; d'autre part, que la Cour d'appel ne pouvait ordonner une nouvelle réunion de la commission alors que Madame FA. s'y était systématiquement opposée tout au long de la procédure.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La Cour de révision de Monaco était confrontée à une question juridique fondamentale située au confluent du droit civil des contrats et du droit administratif : le juge judiciaire, saisi d'un litige relatif à l'exécution d'un contrat de vente de droit privé conclu entre l'État et un particulier, peut-il écarter, sur le fondement des règles impératives du Code civil prohibant les engagements potestatifs (articles 1025 et 1029) et exigeant l'indépendance du tiers estimateur du prix de vente (article 1434, alinéa 2), l'application d'une clause contractuelle confiant l'évaluation du bien à une commission majoritairement composée d'agents de l'État acquéreur, dès lors que cette commission et ses modalités d'intervention sont instituées par un acte réglementaire publié qui n'a fait l'objet d'aucune annulation ?

Subsidiairement, il s'agissait de déterminer si les irrégularités commises par ladite commission lors d'une première évaluation (notamment le recours à un fonctionnaire comme expert) permettaient d'invoquer un vice du consentement (article 964 du Code civil) ou faisaient obstacle à ce que le juge, après avoir déclaré la première offre de prix sans effet de droit, renvoie les parties devant cette même commission pour qu'elle statue à nouveau de manière régulière, compte tenu de la volonté commune des parties de réaliser la vente.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour rejeter l'intégralité du pourvoi formé par Madame FA., la Cour de révision déploie un raisonnement d'une grande fermeté juridique, structuré autour de la primauté de l'acte réglementaire non annulé, de la neutralisation des griefs par l'annulation de l'offre irrégulière, et de la rigueur procédurale propre au recours en révision.

1. L'opposabilité absolue du règlement administratif non annulé face aux règles civilistes de détermination du prix (Sur les deux premiers moyens réunis)

Face à l'argumentation très développée des deux premiers moyens, qui invitaient la Haute juridiction à faire prévaloir l'ordre public contractuel (prohibition de la potestativité des articles 1025, 1026 et 1029 du Code civil et exigence d'un tiers impartial au sens de l'article 1434, alinéa 2, du même code), la Cour de révision oppose un motif de pur droit public et d'articulation des normes.

Elle relève que l'acte de vente du 28 juillet 1989 stipulait expressément que le prix de rachat de l'appartement par l'État devait être fixé, selon certains critères, par la commission prévue à l'article 18 du règlement publié au Journal de Monaco le 16 décembre 1977. Or, la Cour de révision approuve la Cour d'appel d'avoir retenu « qu'à défaut d'annulation de ce texte, celui-ci reste applicable et opposable à tous ». Par l'emploi de la formule caractéristique selon laquelle la juridiction du second degré a « par ce seul motif, légalement justifié sa décision », la Cour de révision signifie que l'existence et la validité présumée de l'acte administratif réglementaire constituent un obstacle dirimant à l'examen de la conformité de la commission aux exigences du Code civil. Tant que le règlement du 16 décembre 1977 n'a pas été annulé (ce qui relève de la compétence exclusive du juge de l'excès de pouvoir, à savoir le Tribunal Suprême à Monaco), il jouit d'une pleine force obligatoire et d'une opposabilité erga omnes. Le juge civil ne saurait, sous couvert d'application des articles 1029 ou 1434 du Code civil, paralyser l'application d'un règlement administratif en vigueur en déclarant illégale ou partiale la commission que ce texte institue.

2. L'inopérance du grief tiré du vice du consentement en raison de la privation d'effet de l'offre litigieuse (Sur le troisième moyen)

Sur le terrain de l'article 964 du Code civil, la demanderesse tentait de déplacer le débat vers la formation du contrat et le dol, en arguant que l'intervention d'un fonctionnaire des Travaux publics (M. SPOTTI) comme expert auprès de la commission révélait une manœuvre de l'État visant à vicier son consentement par le recours à un expert de « façade ».

La Cour de révision écarte ce moyen en le déclarant « sans portée » (c'est-à-dire inopérant). Pour ce faire, elle s'appuie sur le dispositif même de l'arrêt de la Cour d'appel. Elle rappelle que les juges du fond ont précisément constaté que la commission ne s'était pas conformée aux règles édictées par l'article 18 (relatif à sa composition) et par l'article 17 (relatif à la détermination du prix) du règlement de 1977. Surtout, la Cour d'appel en a tiré la conséquence radicale que l'offre de prix de rachat proposée par l'État le 30 octobre 2013 était « sans effet de droit », et a ordonné que la commission soit à nouveau réunie dans le respect strict des conditions contractuelles et réglementaires. Dès lors que l'évaluation viciée par l'intervention irrégulière dudit fonctionnaire a été anéantie et privée de tout effet juridique par l'arrêt attaqué lui-même, le grief reprochant à la Cour d'appel de ne pas avoir sanctionné cette irrégularité sur le terrain du vice du consentement perd tout objet : l'irrégularité dénoncée a déjà été purgée par l'annulation de l'offre du 30 octobre 2013.

3. L'irrecevabilité du moyen nouveau et la justification du renvoi devant la commission par la volonté commune de vendre (Sur le quatrième moyen)

Pour tenter de contourner l'obstacle de l'opposabilité du règlement de 1977, la première branche du quatrième moyen soutenait que ce texte n'avait qu'une valeur supplétive et que sa force contraignante ne résultait que de sa contractualisation par les parties, permettant ainsi au juge du contrat d'en contrôler la licéité au regard de l'article 989 du Code civil. La Cour de révision oppose ici un filtre procédural classique : Madame FA. n'ayant jamais soutenu dans ses conclusions d'appel que le règlement de 1977 contenait des dispositions supplétives et non impératives, ce moyen est déclaré « nouveau, mélangé de fait et de droit », et partant irrecevable pour cette première branche.

Quant à la seconde branche, qui reprochait à la Cour d'appel d'avoir ordonné une nouvelle réunion de la commission malgré le refus constant de Madame FA., la Cour de révision la juge mal fondée. Elle valide la déduction logique opérée par les juges du fond : ayant d'une part déclaré sans effet de droit la première offre de prix du 30 octobre 2013, et ayant d'autre part souverainement constaté que les deux parties « souhaitaient parvenir à la vente des biens acquis par Mme FA. le 28 juillet 1989 », la Cour d'appel ne pouvait qu'en déduire la nécessité de réunir à nouveau la commission chargée de fixer le prix selon la loi des parties (le contrat de 1989 et le règlement de 1977). Le refus de Madame FA. de saisir cette commission ne pouvait faire échec à l'application du mécanisme contractuel et réglementaire obligatoire, dès lors que son intention de vendre le bien demeurait acquise.

4. Le rejet de la demande indemnitaire de l'État

Enfin, statuant sur la demande de l'État de Monaco tendant à la condamnation de la demanderesse au paiement de 5 000 euros de dommages-intérêts sur le fondement des articles 234 du Code de procédure civile et 1229 du Code civil, la Cour de révision estime souverainement « qu'il n'y a pas lieu, compte tenu des circonstances de l'affaire, d'accueillir cette demande », laissant toutefois les entiers frais et dépens à la charge de Madame FA. qui succombe en son pourvoi.

C. Le dispositif

La Cour de révision a tranché le litige par le dispositif suivant :

« PAR CES MOTIFS,

Rejette le pourvoi ;

Rejette la demande de l'État aux fins de condamnation de Mme j. SI. épouse FA. sur le fondement des articles 234 du Code de procédure civile et 1229 du Code civil ;

Condamne Mme j. SI. épouse FA. aux entiers frais et dépens d'instance dont distraction au profit de Maître Christophe SOSSO, avocat-défenseur, sous sa due affirmation. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

L'arrêt rendu le 24 mars 2017 par la Cour de révision de Monaco constitue une décision majeure quant à l'articulation entre le droit privé des contrats et le droit public économique ou domanial au sein de la Principauté. Il met en lumière la tension classique entre les exigences d'équilibre contractuel issues du Code civil et les prérogatives de puissance publique incarnées par un acte réglementaire régissant le domaine de l'État.

1. Le conflit entre l'ordre public contractuel civiliste et l'opposabilité de l'acte réglementaire

L'intérêt premier de cet arrêt réside dans l'opposition frontale entre le raisonnement civiliste pur adopté par le Tribunal de première instance le 28 mai 2015 et l'approche publiciste ou légaliste consacrée par la Cour d'appel puis par la Cour de révision.

En première instance, le débat avait été intégralement saisi par le prisme du droit commun de la vente et des obligations. Le Code civil monégasque dispose en son article 1434 que le prix de la vente doit être déterminé et désigné par les parties, mais qu'il peut cependant être laissé à « l'arbitrage d'un tiers ». Parallèlement, les articles 1025 et 1029 du même code frappent de nullité toute obligation contractée sous une condition potestative de la part de celui qui s'oblige, c'est-à-dire celle qui fait dépendre l'exécution de la convention d'un événement qu'il est au pouvoir de l'une des parties contractantes de faire arriver ou d'empêcher.

S'appuyant sur ces textes