Tribunal Suprême de Monaco, 21 octobre 1932, n° 27435

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 21 octobre 1932, n° 27435 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

La décision rendue le 21 octobre 1932 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre d'un contentieux dirigé contre un acte réglementaire ou individuel pris sous la forme d'une Ordonnance en date du 23 mai 1932. La nature exacte, l'objet matériel ainsi que les dispositions substantielles de cette Ordonnance du 23 mai 1932 ne sont pas précisés dans la décision. De même, les circonstances factuelles ayant conduit à l'adoption de cet acte ainsi que la situation personnelle ou patrimoniale du sieur et de la dame C. au regard de ce texte demeurent (non précisées dans la décision).

Il ressort néanmoins des énonciations de l'arrêt que l'Ordonnance du 23 mai 1932 faisait grief au sieur et à la dame C., à tout le moins dans une mesure telle que la haute juridiction monégasque reconnaît explicitement qu'ils « avaient incontestablement le droit d'arguer de leur intérêt à demander l'annulation » dudit acte.

Toutefois, à la suite de l'édiction de cette Ordonnance du 23 mai 1932, le sieur et la dame C. se sont abstenus d'exercer un recours direct en annulation devant le Tribunal Suprême à l'intérieur du délai légal de deux mois prescrit par les textes régissant la procédure devant cette juridiction, à savoir l'article 11 de l'Ordonnance souveraine du 21 avril 1911. Les motifs de cette inaction initiale — qu'il s'agisse d'une négligence, d'une méconnaissance des délais ou d'un choix stratégique — sont (non précisés dans la décision). Toujours est-il que les intéressés ont laissé expirer ce délai de rigueur sans accomplir les formalités requises pour saisir valablement le juge à titre principal.

Parallèlement, une instance principale tendant à la critique de cette même Ordonnance du 23 mai 1932 a été valablement engagée devant le Tribunal Suprême par un ou plusieurs autres requérants dont l'identité exacte est (non précisée dans la décision), bien que la mention des observations de « Me Aureglia » dans les visas laisse supposer la présence d'une partie principale distincte représentée par cet avocat. C'est à la faveur de cette instance pendante que le sieur et la dame C. ont tenté de rejoindre le débat contentieux afin d'obtenir l'annulation de l'acte attaqué.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Ne pouvant plus agir par la voie d'une requête principale en raison de la forclusion encourue, le sieur et la dame C., représentés par leur conseil, Me Raybaudi, ont déposé devant le Tribunal Suprême des « conclusions à fin d'intervention ». Par cet acte procédural incident, ils entendaient s'associer aux conclusions d'annulation dirigées contre l'Ordonnance du 23 mai 1932 dans le cadre de l'instance déjà ouverte.

Au soutien de la recevabilité de leur démarche, le sieur et la dame C. développaient une argumentation articulée autour de deux axes complémentaires, l'un touchant à la nature de leur intérêt à agir, l'autre au fondement textuel de la procédure d'intervention :

1. En premier lieu, ils faisaient valoir qu'un « intérêt moral suffit à justifier, par lui-même, le droit à intervention ». Par cette distinction subtile, les intervenants tentaient manifestement de dissocier l'intérêt requis pour former un recours principal (soumis au délai de deux mois) de l'intérêt purement moral qui, selon leur thèse, ouvrirait de plein droit la voie de l'intervention volontaire à tout moment de la procédure, indépendamment de l'expiration du délai de recours contentieux.
2. En second lieu, afin de pallier le silence ou les restrictions des textes spécifiques au Tribunal Suprême, ils invoquaient le bénéfice du droit commun processuel, et plus particulièrement « les dispositions de l'article 383 du Code de procédure civile ou tout autre texte de procédure que l'on voudrait rendre applicable au fonctionnement du Tribunal Suprême ». Ils soutenaient ainsi que les règles générales du Code de procédure civile relatives à l'intervention devant les juridictions ordinaires avaient vocation à s'appliquer à titre supplétif devant la juridiction suprême.

En défense, le Ministre d'État, représenté par Me Bonaventure, a soulevé une fin de non-recevoir formelle en déposant des « conclusions d'irrecevabilité ». L'autorité gouvernementale soutenait que la voie de l'intervention ne pouvait être utilisée par des parties forcloses pour contourner l'expiration du délai légal de recours de deux mois fixé par l'Ordonnance souveraine du 21 avril 1911, et que les règles du Code de procédure civile étaient étrangères au fonctionnement du Tribunal Suprême.

L'instruction de cet incident procédural a également donné lieu à l'audition de Me Aureglia en ses observations — dont la teneur exacte et la qualité de la partie qu'il représentait sont (non précisées dans la décision) — ainsi qu'aux réquisitions du ministère public en la personne de Monsieur le Procureur Général, dont le sens des conclusions est également (non précisé dans la décision). Le Tribunal Suprême a alors été appelé à statuer spécifiquement sur cet incident d'irrecevabilité, préalable nécessaire à tout examen au fond.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La présente affaire soumettait au Tribunal Suprême une question fondamentale de droit processuel constitutionnel et administratif, touchant à la fois à l'autonomie des règles de procédure applicables devant la haute juridiction et au régime juridique de l'intervention volontaire dans le contentieux de l'annulation :

Une personne justifiant d'un intérêt à demander l'annulation d'un acte administratif ou gouvernemental, mais ayant laissé expirer le délai légal de deux mois prévu par l'article 11 de l'Ordonnance souveraine du 21 avril 1911 pour former un recours principal, est-elle recevable à saisir le Tribunal Suprême par la voie de conclusions à fin d'intervention en se prévalant d'un intérêt moral ainsi que des dispositions générales de l'article 383 du Code de procédure civile ?

De manière sous-jacente, le Tribunal devait déterminer si son statut juridictionnel lui permettait d'emprunter des mécanismes procéduraux au droit commun du procès civil ou s'il se trouvait enfermé dans un cadre légal strict et exclusif, interdisant toute requalification salvatrice ou toute ouverture prétorienne susceptible de tenir en échec la rigueur des délais de recours.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour déclarer l'intervention irrecevable et rejeter les prétentions du sieur et de la dame C., le Tribunal Suprême déploie un raisonnement d'une grande rigueur formelle, structuré en trois temps logiques qui s'enchaînent implacablement : la constatation de la forclusion au regard de l'intérêt pour agir (1), le rejet de la distinction fondée sur l'intérêt moral (2), et la consécration de l'autonomie absolue de la procédure devant le Tribunal Suprême, qualifié de juridiction d'exception, aboutissant à la disqualification de l'intervention en recours principal déguisé (3).

1. L'opposabilité absolue du délai de recours aux personnes ayant intérêt à l'annulation

Le Tribunal Suprême débute son analyse par une concession apparente aux requérants, qui constitue en réalité le socle même de la sanction procédurale qu'il s'apprête à leur infliger. La juridiction relève en effet « que si le sieur et la dame C., avaient incontestablement le droit d'arguer de leur intérêt à demander l'annulation de l'Ordonnance du 23 mai 1932, ils devaient le faire dans le délai de deux mois édicté par l'article 11 de l'Ordonnance du 21 avril 1911 et dans les formes prévues par ladite Ordonnance ».

Le syllogisme est ici d'une clarté absolue :

• Dès lors qu'un justiciable dispose d'un intérêt lui donnant qualité pour agir à titre principal contre une ordonnance, la voie de droit qui lui est ouverte est celle du recours direct en annulation.
• L'exercice de ce droit d'action est impérativement encadré par une double condition temporelle (le délai de deux mois de l'article 11 de l'Ordonnance du 21 avril 1911) et formelle (« dans les formes prévues par ladite Ordonnance »).
• Or, en l'espèce, les époux C. « ont laissé expirer ledit délai sans former de recours ».

Le Tribunal en tire immédiatement la conséquence rédhibitoire : « ils ne peuvent faire revivre ce délai par des conclusions à fin d'intervention ; que, par suite, lesdites conclusions ne sont pas recevables ». L'institution du délai de recours est d'ordre public ; elle vise à assurer la stabilité des situations juridiques et la sécurité des actes de l'autorité publique. Admettre qu'une partie titulaire d'un droit d'action principal mais frappée de forclusion puisse se greffer sur le recours d'un tiers par le biais d'une intervention équivaudrait à priver de toute portée l'article 11 de l'Ordonnance du 21 avril 1911, en permettant de « faire revivre » artificiellement un droit d'action éteint.

2. L'indifférence de la qualification d'intérêt moral au regard des règles de recevabilité

Pour échapper à cette logique d'extinction du droit d'agir, les époux C. tentaient d'opérer une césure conceptuelle en soutenant « que l'intérêt moral suffit à justifier, par lui-même, le droit à intervention ». L'idée sous-jacente était que si l'intérêt matériel ou direct oblige à agir à titre principal dans le délai de deux mois, l'invocation d'un simple intérêt moral placerait le justiciable sur un terrain différent, propre à l'intervention accessoire, affranchi des contraintes temporelles du recours principal.

Le Tribunal Suprême balaye cet argument en refusant toute dichotomie quant à la nature de l'intérêt : « Considérant qu'il n'y a pas lieu de distinguer, au point de vue de la recevabilité de l'intervention entre l'intérêt moral allégué et l'intérêt proprement défini par la précédente disposition ». Pour la haute juridiction, l'intérêt à agir — qu'il soit qualifié de moral ou qu'il réponde à la définition générale de l'intérêt donnant qualité pour demander l'annulation au sens de l'Ordonnance de 1911 — obéit exactement au même régime d'ordre public. Un intérêt moral à l'annulation n'est qu'une variété de l'intérêt pour agir ; s'il existe, il autorise et oblige tout à la fois son titulaire à saisir le juge dans le délai légal de deux mois. Il ne saurait constituer un titre autonome et perpétuel permettant d'intervenir hors délai.

3. La qualification de « tribunal d'exception » et l'exclusion du Code de procédure civile

Le troisième pan de la motivation constitue l'apport théorique majeur de l'arrêt du 21 octobre 1932. Pour fonder la recevabilité de leur intervention en dépit des règles de l'Ordonnance de 1911, les époux C. invoquaient l'article 383 du Code de procédure civile. La question se posait donc de l'articulation entre le droit commun processuel (le Code de procédure civile) et le droit spécial régissant le Tribunal Suprême (l'Ordonnance souveraine du 21 avril 1911).

La réponse du Tribunal Suprême est d'une fermeté remarquable : « l'on invoquerait, vainement les dispositions de l'article 383 du Code de procédure civile ou tout autre texte de procédure que l'on voudrait rendre applicable au fonctionnement du Tribunal Suprême ». Pour justifier cette étanchéité totale vis-à-vis du droit processuel commun, la haute juridiction énonce le principe suivant : « en effet, le Tribunal Suprême, tribunal d'exception est régi au point de vue de la procédure, par des règles qui lui sont propres, spécialement par la section II de l'Ordonnance du 21 avril 1911 exclusive de toute autre disposition ».

Cette motivation appelle deux observations essentielles :

• La qualification de « tribunal d'exception » : Dans la terminologie juridique classique, une juridiction d'exception s'oppose à une juridiction de droit commun en ce qu'elle ne dispose que d'une compétence d'attribution strictement délimitée par les textes qui l'instituent, et qu'elle fonctionne selon des règles dérogatoires d'interprétation stricte. En se qualifiant lui-même de « tribunal d'exception », le Tribunal Suprême affirme sa singularité irréductible au sein de l'ordre juridictionnel monégasque.
• L'exclusivisme de la Section II de l'Ordonnance du 21 avril 1911 : Puisque le Tribunal est une juridiction d'exception, ses règles procédurales forment un système clos et autosuffisant. La Section II de l'Ordonnance du 21 avril 1911 est déclarée « exclusive de toute autre disposition ». Aucun texte extérieur — fût-ce le Code de procédure civile dans son article 383 ou « tout autre texte de procédure » — ne peut être importé à titre supplétif pour combler une lacune apparente ou assouplir les conditions de saisine.

En conclusion de ce raisonnement, le Tribunal Suprême procède à une requalification réaliste de l'acte procédural qui lui est soumis : « dès lors, l'intervention, qui n'est en réalité qu'un recours principal présenté sous une forme irrégulière, doit être rejetée ». En démasquant la véritable nature de l'intervention des époux C. — un recours principal tardif et formellement vicié déguisé en incident —, le juge referme définitivement la porte du prétoire aux intéressés et les condamne aux dépens spécifiques générés par cet incident.

C. Le dispositif

Le dispositif de la décision, qui tire les conséquences directes de l'irrecevabilité constatée dans les motifs, est ainsi rédigé :

« Par ces motifs : Le Tribunal Suprême, Déclare irrecevable l'intervention du sieur et de la dame C. ; Rejette en conséquence les conclusions du sieur et de la dame C. ; Et les condamne aux dépens de l'incident. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

L'arrêt rendu le 21 octobre 1932 par le Tribunal Suprême de Monaco occupe une place singulière et historique dans l'édifice jurisprudentiel monégasque. Rendu un peu plus de vingt ans après la création de cette juridiction par la Constitution du 5 janvier 1911 et son texte d'application, l'Ordonnance souveraine du 21 avril 1911, il témoigne de la phase de construction et d'affirmation identitaire de la justice constitutionnelle et administrative en Principauté. L'analyse de cette décision révèle une double dynamique : d'une part, la consécration d'un autonomisme procédural radical fondé sur la notion de « tribunal d'exception » (1) ; d'autre part, une conception restrictive de l'intervention volontaire visant à sanctionner la fraude aux délais de recours (2).

1. L'autonomie radicale du droit processuel du Tribunal Suprême : la portée de la qualification de « tribunal d'exception »

L'affirmation selon laquelle « le Tribunal Suprême, tribunal d'exception est régi au point de vue de la procédure, par des règles qui lui sont propres, spécialement par la section II de l'Ordonnance du 21 avril 1911 exclusive de toute autre disposition » constitue la pierre angulaire de l'arrêt.

Au début du XXe siècle, l'institution d'une juridiction chargée de statuer sur les atteintes aux droits et libertés constitutionnels ainsi que sur la légalité des actes administratifs représentait une innovation majeure. Dans un système juridique où les tribunaux judiciaires (Tribunal de première instance, Cour d'appel, Cour de révision) appliquaient naturellement le Code de procédure civile, la tentation était grande pour les praticiens et les plaideurs de considérer ce code comme le droit commun processuel applicable par défaut à toutes les juridictions de la Principauté dès lors que les textes spéciaux gardaient le silence sur un point particulier (en l'occurrence, le régime de l'intervention régie par l'article 383 du Code de procédure civile).

Par l'arrêt sieur et dame C. c/ Ministre d'État, le Tribunal Suprême coupe court à toute velléité d'hybridation procédurale. En refusant l'application de l'article 383 du Code de procédure civile ainsi que de « tout autre texte de procédure que l'on voudrait rendre applicable au fonctionnement du Tribunal Suprême », la haute juridiction pose le principe d'une autonomie absolue de son droit processuel.

Ce positionnement s'explique par la nature même du contentieux porté devant le Tribunal Suprême sous l'empire de l'Ordonnance souveraine du 21 avril 1911. Contrairement au procès civil, qui oppose des intérêts privés et où les parties disposent d'une large maîtrise de la matière litigieuse (permettant une plus grande souplesse dans l'accueil des tiers intervenants via l'article 383 du Code de procédure civile), le procès devant le Tribunal Suprême met en cause la régularité d'actes de puissance publique (ici, l'Ordonnance du 23 mai 1932) et oppose le citoyen à l'État représenté par le Ministre d'État. Les règles de forme et de délai édictées à la Section II de l'Ordonnance du 21 avril 1911 ne sont pas de simples règles techniques ; elles constituent les garanties d'équilibre entre le contrôle juridictionnel et la préservation de l'action gouvernementale.

En se qualifiant de « tribunal d'exception », le Tribunal Suprême n'entend nullement diminuer son rang au sein des institutions monégasques ; il utilise cette catégorie juridique classique pour signifier que sa compétence et sa procédure sont d'attribution stricte. Il en résulte une méthode d'interprétation littérale et fermée : tout mécanisme procédural qui n'est pas expressément prévu ou autorisé par la Section II de l'Ordonnance du 21 avril 1911 est de facto banni du prétoire, à tout le moins lorsqu'il a pour effet de déroger aux conditions strictes de saisine.

Cette jurisprudence fondatrice pose ainsi un jalon essentiel dans la distinction des ordres de juridiction ou, plus exactement, des régimes contentieux à Monaco. Elle affirme que le contentieux porté devant le Tribunal Suprême obéit à une logique de droit public irréductible aux règles du Code de procédure civile.

2. La théorie du recours principal déguisé et la protection de l'ordre public des délais

Le second enseignement majeur de l'arrêt réside dans l'articulation entre l'intérêt à agir, le délai de recours de deux mois de l'article 11 de l'Ordonnance du 21 avril 1911, et la figure de l'intervention.

Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême met en lumière le concept de fraude procédurale objective ou de détournement de procédure, bien que ces termes exacts ne figurent pas dans le texte qui leur préfère l'expression, tout aussi vigoureuse, de « recours principal présenté sous une forme irrégulière ».

L'analyse du Tribunal repose sur un paradoxe apparent qui se retourne contre les intervenants : c'est précisément parce que le sieur et la dame C. « avaient incontestablement le droit d'arguer de leur intérêt à demander l'annulation de l'Ordonnance du 23 mai 1932 » que leur intervention est jugée irrecevable après l'expiration du délai de deux mois. En d'autres termes, la plénitude de leur qualité pour agir à titre principal leur interdisait d'emprunter la voie détournée de l'intervention une fois la forclusion acquise.

Le mécanisme intellectuel de l'arrêt peut être décomposé ainsi :

• L'article 11 de l'Ordonnance du 21 avril 1911 enferme l'action en annulation dans un délai préfix de deux mois, selon des formes déterminées.
• Ce délai a pour fonction d'éteindre définitivement le droit d'agir des personnes auxquelles l'acte fait grief et qui ont négligé de le contester en temps utile.
• Si l'on admettait qu'une personne disposant d'un tel intérêt (qu'elle le qualifie d'intérêt direct ou d'« intérêt moral ») puisse, après l'expiration des deux mois, déposer des conclusions d'intervention au soutien d'un recours formé par un tiers plus diligent, elle devi