Tribunal Suprême de Monaco, 19 février 1960, n° 27458

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 19 février 1960, n° 27458 (Lire sur source officielle)

La délimitation des frontières de la compétence juridictionnelle constitue l'une des pierres angulaires de tout État de droit doté d'une pluralité de juridictions ou de voies de droit distinctes. Dans l'ordonnancement juridique de la Principauté de Monaco, tel qu'il se présentait à la fin des années 1950 à la suite de l'édiction de l'Ordonnance n° 1792 du 7 mai 1958, la structuration du contentieux administratif en annulation imposait de tracer une ligne de partage nette entre ce qui relève de la « matière administrative » et ce qui procède de la « matière judiciaire ». La décision rendue le 19 février 1960 dans l'affaire opposant le sieur B. J. au Ministre d'État offre une illustration topique de cette opération de qualification juridique et de répartition des compétences.

En l'espèce, le litige s'inscrivait dans le contexte très particulier de l'exécution des peines ou des mesures coercitives relevant de la procédure pénale, plus précisément en lien avec l'élargissement d'un individu prononcé par le Procureur Général sur le fondement de son insolvabilité notoire. C'est à l'occasion de cette procédure que le Président de la Délégation Spéciale de Monaco — autorité municipale — avait émis, le 27 juin 1958, un document établissant l'insolvabilité du sieur H.-A. C. Estimant que cet acte lui faisait grief en ce qu'il avait conduit à la remise en liberté de son débiteur, le sieur B. J. a choisi d'emprunter la voie nouvellement ouverte par l'Ordonnance n° 1792 du 7 mai 1958 en saisissant le Prince Souverain, sur le rapport du Tribunal Suprême statuant en matière administrative, d'un recours tendant à l'annulation de cet acte municipal.

Par la présente décision du 19 février 1960, la haute juridiction monégasque déclare la requête irrecevable. Pour parvenir à cette solution d'incompétence — qui se traduit formellement par une irrecevabilité du recours contentieux administratif —, le Tribunal Suprême livre une analyse dense et rigoureuse de la nature juridique de l'acte attaqué. Passant outre l'obstacle formel initial tenant au défaut de production immédiate de l'acte, la juridiction délaisse le critère purement organique (un acte émanant d'une autorité municipale) pour privilégier un critère matériel et fonctionnel : la finalité de l'acte et son insertion dans une opération judiciaire. En jugeant que l'attestation d'insolvabilité n'est pas détachable de la décision d'élargissement prise par le Procureur Général et en relevant, au surplus, l'existence d'un recours parallèle spécifique organisé devant les juridictions judiciaires par l'article 612 du Code de procédure pénale, le Tribunal Suprême verrouille l'accès au prétoire administratif.

Ce faisant, la décision commentée pose les jalons essentiels de la théorie de l'acte non détachable d'une procédure judiciaire en droit administratif monégasque et consacre le caractère subsidiaire du recours en annulation face aux voies de droit judiciaires expressément prévues par la loi. Il convient dès lors de restituer précisément le contexte factuel et procédural de cette affaire (I), avant d'analyser la question de droit et la structure du raisonnement adopté par la juridiction (II), pour enfin mesurer toute la portée jurisprudentielle et les implications pratiques de cette décision (III).

I. Le contexte factuel et procédural

L'affaire soumise à l'examen du Tribunal Suprême tire son origine d'une imbrication singulière entre l'intervention d'une autorité administrative locale et le déroulement d'une procédure relevant du ministère public (A), laquelle a donné lieu à une tentative de contestation par la voie du recours contentieux administratif nouvellement institué (B).

A. Les faits à l'origine du litige

Les éléments factuels, tels qu'ils ressortent avec sobriété du texte de la décision, mettent en présence trois protagonistes principaux : le requérant, le sieur B. J., un tiers, le sieur H.-A. C., ainsi que deux autorités publiques monégasques, à savoir le Président de la Délégation Spéciale de Monaco et le Procureur Général.

Le nœud du litige réside dans la situation financière et pénale du sieur H.-A. C. Ce dernier faisait l'objet d'une mesure privative de liberté (la décision mentionnant son « élargissement » ultérieur, ce qui implique une détention préalable, vraisemblablement au titre de la contrainte par corps, bien que ce terme exact ne soit pas précisé dans la décision, laquelle vise toutefois l'article 612 du Code de procédure pénale et la notion de « partie lésée »).

Le 27 juin 1958, le Président de la Délégation Spéciale de Monaco — organe assurant la gestion des affaires municipales — est intervenu en émettant un acte relatif à la situation patrimoniale du sieur H.-A. C. Il résultait de cet acte que le sieur H.-A. C. était « notoirement insolvable ». La qualification formelle de cet acte du 27 juin 1958 a d'ailleurs fait l'objet de variations terminologiques au fil du dossier : la décision relève avec précision qu'il a été qualifié tour à tour de « décision » et d'« attestation » dans la requête initiale du sieur B. J., tandis qu'il était désigné sous le vocable de « certificat » dans d'autres éléments de la procédure.

Toujours est-il qu'à la suite de l'établissement de ce document par l'autorité municipale, une décision a été prise par le Procureur Général. Ce magistrat a prononcé « l'élargissement du sieur C. », c'est-à-dire sa remise en liberté. Le sieur B. J., agissant manifestement en qualité de « partie lésée » par les agissements du sieur C. et ayant un intérêt direct à ce que ce dernier ne soit pas élargi sur la foi d'une insolvabilité qu'il entendait contester, s'est alors trouvé confronté à cette remise en liberté. Estimant que l'acte du Président de la Délégation Spéciale du 27 juin 1958 constituait le fondement vicié ayant permis cet élargissement, il a entrepris d'en obtenir l'anéantissement juridique.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Pour contester l'acte émanant du Président de la Délégation Spéciale, le sieur B. J. a choisi de se placer sur le terrain du contentieux administratif. Par une requête présentée le 25 juillet 1959, il s'est adressé au Prince Souverain (le recours étant alors structuré selon le mécanisme de la justice retenue ou déléguée sur rapport, propre au régime de l'Ordonnance n° 1792 du 7 mai 1958, la décision étant rendue au nom de « Rainier III, par la grâce de Dieu, prince souverain de Monaco », « Sur le rapport de Notre Tribunal Suprême, saisi en matière administrative »).

L'objet de la requête du sieur B. J. tendait expressément « aux fins d'annulation d'une décision du Président de la Délégation Spéciale de Monaco, en date du 27 juin 1958, de laquelle il résulterait que le sieur H.-A. C. est notoirement insolvable ». Le requérant fondait sa démarche sur les dispositions de l'Ordonnance n° 1792 du 7 mai 1958, texte fondamental à l'époque des faits, « créant un recours contentieux en annulation des ordonnances nécessaires à l'exécution des lois, ainsi que des décisions ou mesures prises en matière administrative ».

Une particularité procédurale relative à l'instruction du dossier mérite d'être soulignée dès ce stade : à l'appui de sa requête du 25 juillet 1959, le sieur B. J. n'avait pas matériellement produit la « décision » attaquée du 27 juin 1958. Toutefois, au cours de l'instruction contradictoire, qui a donné lieu au dépôt d'un mémoire en réponse de M. le Ministre d'État ainsi qu'aux conclusions de M. le Procureur Général, l'existence et le contenu de cet acte ont été abondamment discutés. La décision note en effet qu'« il en est fait état dans toute la procédure, notamment dans le mémoire du Ministre d'État », et précise que la pièce « a été ultérieurement soumise à Notre Tribunal Suprême ». La régularisation de la production de la pièce en cours d'instance a ainsi permis à la juridiction d'exercer pleinement son office d'examen et de qualification de l'acte litigieux.

Si le détail des moyens développés par le Ministre d'État dans son mémoire en réponse et le sens exact des conclusions du Procureur Général ne sont pas explicitement reproduits dans le corps de la décision (non précisé dans la décision), la structure même des motifs adoptés par le Tribunal Suprême laisse transparaître que le débat contentieux s'est cristallisé non pas sur le bien-fondé de l'insolvabilité du sieur C., mais en amont, sur la recevabilité même de la requête au regard du champ d'application de l'Ordonnance n° 1792 du 7 mai 1958 et des règles de répartition des compétences entre la juridiction administrative et les tribunaux de l'ordre judiciaire.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

Pour trancher le litige, le Tribunal Suprême devait résoudre une question préalable de compétence et de recevabilité (A), à laquelle il a répondu par une motivation méthodique en trois temps (B), aboutissant à un dispositif de rejet pour irrecevabilité (C).

A. Le problème juridique posé

Le problème juridique central soumis à l'appréciation du Tribunal Suprême peut être formulé de la manière suivante : Un acte émanant d'une autorité administrative municipale (le Président de la Délégation Spéciale), constatant l'insolvabilité notoire d'un individu et servant de support à une décision d'élargissement prise par le Procureur Général, constitue-t-il une « mesure prise en matière administrative » susceptible de faire l'objet d'un recours contentieux en annulation sur le fondement de l'Ordonnance n° 1792 du 7 mai 1958, alors même que la contestation de cette insolvabilité relève d'une voie de recours devant les tribunaux de l'ordre judiciaire prévue par le Code de procédure pénale ?

Cette interrogation principale charriait plusieurs sous-questions techniques d'une grande importance théorique et pratique :

1. Sur le plan formel, le défaut de production initiale de l'acte attaqué entraîne-t-il l'irrecevabilité automatique de la requête lorsque l'acte est mentionné dans toute la procédure et produit ultérieurement ?
2. Sur le plan matériel, l'acte qualifié tantôt de « décision », d'« attestation » ou de « certificat » constitue-t-il une « mesure » faisant grief par elle-même au requérant, ou le grief procède-t-il uniquement de l'acte subséquent du Procureur Général ?
3. Selon quels critères (organique ou matériel/fonctionnel) doit-on qualifier une mesure d'« administrative » ou de « judiciaire », notamment lorsque l'intervention d'une autorité administrative s'avère être la condition déterminante d'un acte du ministère public ?
4. Enfin, quelle est l'incidence de l'existence d'un recours spécifique devant le juge judiciaire (en l'occurrence l'article 612 du Code de procédure pénale) sur la recevabilité du recours pour excès de pouvoir monégasque ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le raisonnement déployé par le Tribunal Suprême, d'une grande rigueur syllogistique, s'articule autour de quatre mouvements successifs qui resserrent progressivement l'étau juridique autour de la requête du sieur B. J. pour démontrer son irrecevabilité radicale.

1. Le dépassement du vice de forme initial lié à la production de l'acte

Dans un premier temps, le Tribunal Suprême écarte élégamment un obstacle procédural qui aurait pu conduire à un rejet purement formel de la requête. Normalement, le requérant qui demande l'annulation d'un acte doit le produire. En l'espèce, l'acte du 27 juin 1958 n'avait pas été joint à la requête initiale.

Toutefois, la juridiction fait preuve de réalisme procédural : elle constate que, malgré les flottements terminologiques (« décision », « attestation », « certificat »), cet acte est discuté « dans toute la procédure, notamment dans le mémoire du Ministre d'État » et, surtout, qu'il « a été ultérieurement soumise à Notre Tribunal Suprême ». Dès lors, la juridiction estime qu'elle « a pu, dès lors, en déterminer la nature ». Ce premier considérant est fondamental : au lieu de prononcer une irrecevabilité in limine litis pour défaut de production de la pièce attaquée, le juge choisit de purger le débat de cette question formelle pour trancher la question de principe touchant à la nature juridique de l'acte et à sa propre compétence.

2. La neutralisation de la qualification de « mesure » au profit du critère de la « matière administrative »

Dans un deuxième temps, le Tribunal Suprême aborde le texte de référence régissant sa compétence : l'article 1er de l'Ordonnance n° 1792 du 7 mai 1958. Ce texte ouvre le recours en annulation contre les « décisions ou mesures prises en matière administrative ». Deux conditions cumulatives se dégagent : il faut être en présence d'une « décision ou mesure » (acte faisant grief) et celle-ci doit avoir été prise « en matière administrative ».

Or, la nature décisoire d'un simple « certificat » ou d'une « attestation » d'insolvabilité était fort douteuse, un tel document se bornant a priori à constater un état de fait sans modifier par lui-même l'ordonnancement juridique. Mais le Tribunal Suprême choisit délibérément de ne pas trancher ce point, en usant d'une formule concessive classique : « Considérant qu'en admettant que la prétendue "décision" constitue une "mesure" au sens de l'article 1er de Notre ordonnance n° 1792, du 7 mai 1958... ». En concédant hypothétiquement le caractère de « mesure » à l'acte litigieux, le juge déplace immédiatement le terrain de l'irrecevabilité sur la seconde condition : « ladite mesure n'a pas été prise en matière administrative, comme l'exige l'article 1er précité ».

3. L'analyse de la causalité du grief et la théorie de l'indivisibilité (acte non détachable)

Le troisième temps du raisonnement — qui constitue le cœur doctrinal de la décision — vise à justifier pourquoi un acte pourtant pris par le Président de la Délégation Spéciale (autorité administrative par excellence) échappe à la « matière administrative ». Le Tribunal Suprême procède ici par un double argument alternatif implacable, enfermant le requérant dans un dilemme dont il ne peut sortir :

• Première branche de l'alternative (l'absence de grief direct de l'acte municipal) : Le juge examine l'intérêt à agir du sieur B. J. Il reconnaît « que, si le requérant peut justifier d'un intérêt direct et personnel, cet intérêt se rapporte à l'élargissement du sieur C. ». Or, d'où provient juridiquement cette remise en liberté ? Elle « procède directement de la décision prise par le Procureur Général et non de la prétendue décision attaquée par la requête ». Autrement dit, si l'on isole l'attestation municipale de la décision du parquet, l'attestation ne cause par elle-même aucun grief au requérant ; seul l'acte du Procureur Général (acte judiciaire) modifie la situation juridique en élargissant le débiteur.
• Seconde branche de l'alternative (la non-détachabilité de l'acte municipal par rapport à la mesure judiciaire) : Pour contrer cette première branche, le requérant soutenait (ou pouvait soutenir) que l'attestation du Président de la Délégation Spéciale n'était pas un simple avis sans conséquence, mais qu'elle liait le Procureur Général ou constituait le préalable légal obligatoire de la remise en liberté. Le Tribunal Suprême répond à cet argument en le retournant contre son auteur : « Que si l'intervention de l'autorité municipale était retenue comme la condition déterminante de la décision prise par le Procureur Général, elle ne serait pas détachable, de ce fait, d'une mesure prise en matière judiciaire, ce qui interdit de la retenir comme une mesure prise en matière administrative ». La logique est d'une rigueur absolue : plus l'acte de l'autorité municipale est présenté comme déterminant dans le processus d'élargissement, plus il s'incorpore intimement à la décision du Procureur Général. Par l'effet de la théorie de l'accessoire ou de l'indivisibilité procédurale, l'acte municipal perd sa coloration administrative organique pour revêtir la nature judiciaire de l'opération globale à laquelle il concourt. Il devient un acte non détachable d'une mesure prise en matière judiciaire.

4. La consécration de l'exception de recours parallèle devant le juge judiciaire

Enfin, dans un quatrième et dernier mouvement introduit par l'adverbe « enfin », le Tribunal Suprême parachève sa démonstration en dévoilant la cohérence globale du système juridictionnel monégasque. Pour obtenir l'annulation de l'attestation du 27 juin 1958, le juge relève qu'il faudrait nécessairement débattre du fond, c'est-à-dire « en contestant l'insolvabilité du sieur C. ».

Or, le législateur monégasque a expressément prévu et organisé le cadre procédural d'une telle contestation. La décision vise à cet égard « l'article 612 du Code de Procédure Pénale », en soulignant que « cette contestation [a] été expressément réservée à la partie lésée » par ce texte. Il en découle que « le requérant dispose, pour obtenir satisfaction, d'un recours devant les Tribunaux de l'ordre judiciaire ». La conclusion tombe alors comme un couperet : à ce recours judiciaire « ne saurait être substitué le recours contentieux administratif créé par Notre Ordonnance n° 1792 précitée ». Par ce motif, le Tribunal Suprême fait une application stricte de la théorie de l'exception de recours parallèle : le recours en annulation pour excès de pouvoir ne peut être utilisé pour contourner les règles de compétence et de procédure spécialement instituées devant le juge judiciaire pour régler un contentieux déterminé.

C. Le dispositif

Au terme de cette quadruple démonstration, le dispositif de la décision, rendu au nom du Prince Souverain sur le rapport du Tribunal Suprême, tranche le litige de manière concise en rejetant la demande sur le terrain de la recevabilité :

« À ces causes ; Avons ordonné et ordonnons : La requête présentée par le sieur B., le 25 juillet 1959 est irrecevable. »

On notera sur le plan formel que la décision ne comporte aucune mention relative aux dépens (non précisé dans la décision), se bornant au prononcé de l'irrecevabilité de la requête enregistrée le 25 juillet 1959.

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

Bien que rendue sous l'empire d'un texte aujourd'hui historique — l'Ordonnance n° 1792 du 7 mai 1958 —, cette décision du 19 février 1960 conserve une valeur doctrinale et méthodologique de premier plan. Elle inscrit durablement le contentieux administratif monégasque dans une tradition juridique où la séparation des fonctions administratives et judiciaires obéit à des critères fonctionnels précis (A), tout en délivrant aux praticiens du droit des enseignements toujours actuels quant au choix des voies de recours (B).

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

L'intérêt majeur de l'arrêt sieur B. J. c/ Ministre d'État du 19 février 1960 réside dans le fait qu'il intervient moins de deux ans après la promulgation de l'Ordonnance n° 1792 du 7 mai 1958. À cette époque, le Tribunal Suprême, nouvellement investi de cette mission spécifique en matière administrative par ledit texte, devait impérativement forger ses propres outils conceptuels pour délimiter son prétoire. À travers cette décision, la haute juridiction pose trois jalons théoriques fondamentaux qui structurent l'identité du droit du contentieux administratif monégasque, en forte résonance avec les principes classiques du droit public européen d'inspiration romano-germanique (et singulièrement du droit administratif français