Tribunal Suprême de Monaco, 05 décembre 1960, n° 27460

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 05 décembre 1960, n° 27460 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L'affaire soumise à l'examen des autorités juridictionnelles et souveraines de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre de la police administrative spéciale des sociétés commerciales et financières exerçant sur le territoire monégasque. En droit monégasque, la constitution des sociétés anonymes et des sociétés en commandite par actions est traditionnellement soumise à un régime d'autorisation administrative préalable, codifié à l'origine par l'Ordonnance du 5 mars 1895 et maintes fois remanié au fil de la première moitié du vingtième siècle.

En l'espèce, la Société Financière et Bancaire de Monte-Carlo avait régulièrement sollicité et obtenu le bénéfice de ce régime d'autorisation. Par un arrêté ministériel en date du 17 mars 1956, le Ministre d'État de la Principauté de Monaco avait formellement autorisé la constitution de ladite société et, simultanément, approuvé ses statuts sociaux, lui conférant ainsi la pleine capacité juridique pour déployer son objet social financier et bancaire à Monte-Carlo.

Toutefois, quelques années après le début de son exploitation, le fonctionnement de la Société Financière et Bancaire de Monte-Carlo a attiré l'attention des autorités de contrôle de la Principauté. Bien que la nature exacte des griefs matériels formulés à l'encontre de l'établissement ne soit pas détaillée dans le texte de la décision (non précisé dans la décision), les visas et les motifs de la décision révèlent que la société s'est trouvée dans une situation irrégulière relevant des prévisions répressives et administratives de la Loi n° 408 du 20 janvier 1945, texte majeur venu compléter l'Ordonnance fondatrice du 5 mars 1895 sur les sociétés anonymes et en commandite par actions. Plus précisément, le litige s'est noué autour de l'application des articles 37, 38 et 39 de cette loi de 1945, combinés aux exigences réglementaires issues de l'Ordonnance Souveraine n° 3167 du 29 janvier 1946 réglant l'établissement du bilan des sociétés anonymes et en commandite.

Constatant que la société se trouvait dans le cas prévu par l'article 38 de la Loi n° 408 du 20 janvier 1945, l'autorité administrative a engagé la procédure contradictoire ou préalable prescrite par ce même article. À l'issue de cette séquence procédurale, l'exécutif monégasque était investi, en vertu de l'article 39 de ladite loi, d'une alternative décisionnelle : il pouvait soit adresser une injonction à la société en l'invitant à se mettre en règle — sans préjudice de l'application d'une amende prévue à l'article 37 —, soit prononcer purement et simplement la sanction administrative suprême que constitue le retrait de l'autorisation de constitution.

Estimant que les faits constatés à la charge de l'établissement bancaire justifiaient la mesure la plus radicale, le Ministre d'État a pris, le 3 février 1960, un arrêté rapportant l'arrêté initial du 17 mars 1956 qui avait autorisé la constitution de la Société Financière et Bancaire de Monte-Carlo et approuvé ses statuts. Frappée dans son existence légale même par cet acte administratif unilatéral mettant fin à son habilitation d'exercer, la société a entrepris de contester la régularité tant constitutionnelle que légale de cette mesure d'abrogation par la voie juridictionnelle.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

La configuration procédurale de cette affaire offre une illustration topique de l'architecture dualiste du contentieux public monégasque telle qu'elle prévalait sous l'empire de la Charte constitutionnelle du 5 janvier 1911 et des textes organiques antérieurs à la Constitution du 17 décembre 1962. À l'époque des faits, le contrôle de la régularité des actes administratifs se scindait en deux voies de droit distinctes dans leur fondement comme dans la nature formelle de la décision juridictionnelle rendue.

Dans un premier temps, ou parallèlement, la Société Financière et Bancaire de Monte-Carlo, agissant de concert avec d'autres requérants (« la Société et consorts »), avait saisi le Tribunal Suprême statuant en matière purement constitutionnelle. Ce premier recours tendait à l'annulation de l'arrêté ministériel du 3 février 1960 au motif que celui-ci portait une atteinte directe aux droits et libertés fondamentaux consacrés par le Titre II de la Loi constitutionnelle, et plus particulièrement à ses articles 7 et 9. Par un arrêt rendu le 30 novembre 1960, soit cinq jours seulement avant la décision commentée, le Tribunal Suprême a intégralement rejeté cette requête constitutionnelle.

Dans un second temps — qui fait l'objet de la présente décision du 5 décembre 1960 —, la Société Financière et Bancaire de Monte-Carlo a agi seule sur le terrain du contentieux administratif de l'excès de pouvoir. Ce recours était exercé sur le fondement de l'Ordonnance Souveraine n° 1792 du 7 mai 1958, texte fondamental ayant créé à Monaco un recours contentieux en annulation des Ordonnances nécessaires à l'exécution des lois, ainsi que des décisions ou mesures prises en matière administrative. Une particularité organique majeure de cette procédure de 1958 résidait dans son caractère de « justice retenue » sur rapport juridictionnel : la décision finale d'annulation ou de rejet prenait la forme d'une Ordonnance du Prince Souverain (« Rainier III, par la grâce de Dieu, prince souverain de Monaco [...] Avons ordonné et ordonnons »), rendue « Sur le rapport du Tribunal Suprême saisi en matière administrative ».

Au soutien de sa requête en annulation dirigée contre l'arrêté du Ministre d'État du 3 février 1960, la société requérante articulait trois séries de moyens d'inégale portée juridique :

En premier lieu, la requérante reprenait, dans le cadre de son recours administratif, des moyens tirés de la violation des articles 7 et 9 de la Charte constitutionnelle, soutenant que le retrait d'autorisation méconnaissait les garanties constitutionnelles.

En deuxième lieu, sur le terrain de la légalité externe et du vice de procédure, la société invoquait la violation de l'Ordonnance Souveraine n° 3184 du 23 février 1946 soumettant à révision les autorisations de constitution de sociétés par actions. Elle soutenait que ce texte subordonnait impérativement à l'avis préalable d'une Commission spéciale, instituée par ladite Ordonnance, tous les retraits d'autorisations accordées à compter du 1er septembre 1939 aux sociétés immobilières et commerciales ayant leur siège à Monaco. Ayant été autorisée le 17 mars 1956, soit postérieurement au 1er septembre 1939, la société prétendait bénéficier de cette garantie procédurale consultative, dont l'inobservation par le Ministre d'État entachait l'arrêté de retrait d'une illégalité formelle substantielle.

En troisième lieu, sur le terrain de la légalité interne, la société développait un moyen tiré de la violation de la loi et de l'excès de pouvoir quant au choix de la sanction. Elle faisait valoir que la gravité extrême de la mesure de retrait d'autorisation n'était nullement justifiée par la nature ou l'ampleur des faits de la cause, invitant ainsi la juridiction administrative à exercer un contrôle de proportionnalité ou d'adéquation entre la faute reprochée et la sanction prononcée au titre de l'article 39 de la Loi n° 408 du 20 janvier 1945.

En défense, le Ministre d'État a déposé un mémoire en réponse concluant au rejet pur et simple de la requête, soutenant la pleine régularité formelle et matérielle de son arrêté du 3 février 1960. Le Procureur Général a également présenté ses conclusions dans cette instance.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La présente affaire soumettait à l'autorité souveraine, éclairée par le rapport du Tribunal Suprême siégeant en matière administrative, trois questions de droit distinctes qui touchaient à la fois à la répartition des compétences juridictionnelles, à l'application dans le temps des textes spéciaux et à l'intensité du contrôle du juge de l'excès de pouvoir sur les sanctions administratives :

1. Sur la compétence juridictionnelle : Des moyens tirés de la violation directe des droits fondamentaux garantis par le Titre II de la Charte constitutionnelle (articles 7 et 9) sont-ils recevables et opérants lorsqu'ils sont présentés à l'appui d'un recours contentieux administratif en annulation régi par l'Ordonnance n° 1792 du 7 mai 1958 ?
2. Sur le champ d'application temporel de la procédure consultative : L'obligation de recueillir l'avis préalable de la Commission spéciale prévue par l'Ordonnance Souveraine n° 3184 du 23 février 1946 pour le retrait des autorisations accordées « à compter du 1er septembre 1939 » constitue-t-elle une règle permanente applicable aux sociétés créées postérieurement à 1946, ou bien s'agit-il d'une procédure d'exception strictement circonscrite aux seules sociétés autorisées entre le 1er septembre 1939 et la date de promulgation de ladite Ordonnance ?
3. Sur l'étendue du contrôle juridictionnel du choix de la sanction : Lorsque la loi (article 39 de la Loi n° 408 du 20 janvier 1945) ouvre à l'autorité administrative une option entre une mesure de régularisation assortie d'amende et le retrait définitif de l'autorisation de la société, le juge de l'excès de pouvoir est-il compétent pour contrôler l'adéquation de la gravité de la sanction aux faits de l'espèce, ou cette détermination relève-t-elle du pouvoir discrétionnaire et souverain de l'administration ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le raisonnement développé sur le rapport du Tribunal Suprême procède avec une rigueur méthodologique classique, écartant successivement les trois branches de l'argumentation de la société requérante par une analyse stricte des textes organiques, conventionnels et législatifs.

1. L'étanchéité des voies de recours et l'incompétence du juge administratif en matière constitutionnelle

Abordant liminairement les griefs d'inconstitutionnalité, la décision trace une frontière hermétique entre le contentieux constitutionnel et le contentieux administratif de la légalité. Se fondant sur la combinaison de l'article 1er de l'Ordonnance du 21 avril 1911 (modifiée par l'Ordonnance du 15 juin 1946) relative à l'organisation du Tribunal Suprême et de l'article 1er de l'Ordonnance n° 1792 du 7 mai 1958 instituant le recours administratif en annulation, la décision rappelle que les moyens fondés sur la violation des articles 7 et 9 de la Charte constitutionnelle relèvent de la compétence exclusive du Tribunal Suprême statuant au constitutionnel.

Il s'agit d'une règle de compétence d'ordre public négative pour l'autorité souveraine statuant au contentieux administratif : de tels moyens « ne sauraient, par suite, être utilement invoqués à l'appui d'un recours contentieux administratif ». La décision prend soin de relever, à titre surabondant pour clore définitivement le débat, que le Tribunal Suprême, dûment saisi de ces mêmes griefs par la voie de droit appropriée, les a déjà examinés et rejetés par son arrêt du 30 novembre 1960, revêtu de l'autorité de la chose jugée. En revanche, la compétence de l'instance administrative est pleinement retenue pour « examiner les moyens concernant la violation de la loi ou un excès de pouvoir ».

2. L'interprétation téléologique et historique de l'Ordonnance du 23 février 1946

Pour répondre au moyen de procédure tiré du défaut de consultation de la Commission instituée par l'Ordonnance n° 3184 du 23 février 1946, la décision se livre à une remarquable démonstration d'interprétation téléologique et historique, replaçant le texte interne dans son contexte diplomatique d'après-guerre.

La juridiction rappelle que cette Ordonnance trouve sa source directe dans l'article 4 de la Convention franco-monégasque du 14 avril 1945 (rendue exécutoire à Monaco par l'Ordonnance du 25 juillet 1945), traité bilatéral ayant pour objet la répression des fraudes fiscales et le renforcement de l'assistance administrative mutuelle. Aux termes de cet engagement international, le Gouvernement monégasque s'était obligé à procéder « avant le 1er janvier 1946, à la révision des autorisations accordées à compter du 1er septembre 1939 aux sociétés immobilières et commerciales ayant leur siège social à Monaco ». L'objectif historique était d'épurer le tissu économique monégasque des sociétés-écrans ou spéculatives constituées durant la période de la Seconde Guerre mondiale.

L'Ordonnance du 23 février 1946, prise par le Prince en vertu du deuxième alinéa de l'article 21 de la Constitution (qui permettait l'édiction d'ordonnances pour l'exécution des traités), avait donc pour unique finalité de donner effet à cet engagement diplomatique ponctuel. Elle permettait de réviser et de retirer les autorisations « en dehors même des cas où le retrait d'autorisation était prévu par la législation existante et à la suite d'une procédure simplifiée ».

C'est ici que le raisonnement opère un renversement complet de la perspective de la requérante : loin d'être une garantie supplémentaire de droit commun, le régime de 1946 constituait un droit d'exception plus sévère (puisqu'il autorisait le retrait hors de toute faute légale) assorti d'une procédure ad hoc (la commission de révision). S'appuyant tant sur la lettre du texte que sur ses « travaux préparatoires », le Tribunal Suprême pose le principe d'interprétation stricte des textes d'exception : ces règles « dérogatoires à la législation de droit commun des sociétés étaient strictement limitées aux autorisations dont la révision était ordonnée », ce qui circonscrit leur champ d'application temporel à une fenêtre fermée, allant du 1er septembre 1939 jusqu'à la date de promulgation de l'Ordonnance du 23 février 1946.

Pour toutes les sociétés autorisées en dehors de cette période — qu'elles soient antérieures au 1er septembre 1939 ou postérieures au 23 février 1946 —, le droit commun reprend son empire exclusif. La Société Financière et Bancaire de Monte-Carlo ayant été autorisée le 17 mars 1956, soit dix ans après la clôture de la période transitoire d'épuration d'après-guerre, le moyen tiré de l'inobservation de l'Ordonnance de 1946 est déclaré totalement inopérant.

3. La consécration du pouvoir souverain d'appréciation de l'administration quant au choix de la sanction

Enfin, statuant sur la légalité interne de la mesure au regard de la Loi n° 408 du 20 janvier 1945, la décision délimite avec précision les frontières du contrôle exercé par le juge de l'excès de pouvoir sur l'exercice d'un pouvoir de sanction administrative.

Le juge procède en trois étapes successives qui reflètent la grille classique du contrôle minimum :

• Vérification de la base légale et de la procédure : Il constate, au vu des pièces du dossier, que l'arrêté de retrait a bien été pris sur le fondement de l'article 39 de la Loi n° 408 du 20 janvier 1945, que la société se trouvait effectivement dans l'hypothèse d'infraction prévue à l'article 38, et que la procédure préalable prescrite par ce même article 38 a été régulièrement suivie.
• Contrôle de l'exactitude matérielle des faits : Le juge exerce son contrôle entier sur la matérialité des faits générateurs de la sanction, mais relève, selon une formulation probatoire faisant peser la charge de la preuve sur le demandeur, « qu'il n'est pas établi qu'il ait été basé sur des faits matériellement inexacts ».
• Refus du contrôle de proportionnalité (pouvoir discrétionnaire) : Abordant le cœur du grief de la société — qui soutenait que la gravité du retrait n'était pas justifiée par rapport à la simple injonction de régularisation avec amende également ouverte par l'article 39 —, la décision oppose un refus catégorique d'entrer dans le contrôle de l'adéquation de la sanction. La motivation est sans équivoque : si la loi offre une alternative à l'autorité administrative (invitation à se mettre en règle avec amende de l'article 37 ou retrait d'autorisation), elle « lui laisse un pouvoir souverain d'appréciation des faits qui n'est pas susceptible d'être discuté devant le Juge de l'excès de pouvoir ». Dès lors que les conditions légales sont réunies et les faits matériellement exacts, le choix entre l'avertissement pécuniaire et la mort juridique de la société relève de la seule opportunité administrative. L'arrêté du Ministre d'État est, par conséquent, jugé pleinement légal.

C. Le dispositif

Au terme de cette triple réfutation, le Prince Souverain, statuant conformément au rapport du Tribunal Suprême, prononce le rejet de la requête par le dispositif suivant :

« PAR CES MOTIFS ; Avons ordonné et ordonnons : Le recours formé par la Société Financière et Bancaire de Monte-Carlo est rejeté. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

La décision Société Financière et Bancaire de Monte-Carlo du 5 décembre 1960 constitue un jalon historique et théorique de premier plan dans la construction du droit administratif monégasque. Rendue à une époque charnière — deux ans après la création du recours administratif en annulation par l'Ordonnance n° 1792 du 7 mai 1958 et deux ans avant l'adoption de la Constitution du 17 décembre 1962 qui refondra l'organisation du Tribunal Suprême —, elle fixe des principes directeurs qui témoignent de la méthodologie juridique propre à la haute juridiction de la Principauté.

1. L'évolution historique de la justice administrative monégasque : de la justice retenue à la justice déléguée

L'analyse formelle de la décision révèle immédiatement la singularité institutionnelle du système mis en place par l'Ordonnance n° 1792 du 7 mai 1958. Alors que le Tribunal Suprême, créé dès l'Ordonnance constitutionnelle du 5 janvier 1911 (et organisé par l'Ordonnance du 21 avril 1911), disposait dès l'origine d'un pouvoir de justice déléguée pour statuer souverainement sur les atteintes aux droits et libertés constitutionnels — comme l'illustre l'arrêt rendu entre les mêmes parties le 30 novembre 1960 —, le contentieux de la légalité administrative ordinaire demeurait, en 1958, rattaché au modèle historique de la justice retenue.

Dans ce mécanisme, le Tribunal Suprême, « saisi en matière administrative », instruisait l'affaire et rédigeait un rapport contenant le projet de décision, mais l'acte juridictionnel final émanait formellement du Prince Souverain (« Rainier III [...] Avons ordonné et ordonnons »). Ce dédoublement fonctionnel expliquait avec d'autant plus de force la rigueur avec laquelle la présente décision sanctionne le mélange des genres procéduraux : le Prince en son Conseil, statuant sur la légalité infra-constitutionnelle, ne pouvait en aucun cas empiéter sur la compétence d'attribution exclusive du Tribunal Suprême statuant en formation constitutionnelle souveraine sur le respect des articles 7 et 9 de la Charte de 1911. Cette dichotomie stricte entre le recours constitutionnel et le recours pour excès de pouvoir, bien qu'unifiée organiquement plus tard lorsque le Tribunal Suprême recevra la pleine justice déléguée en matière administrative, a durablement marqué la culture contentieuse monégasque en imposant aux requérants