Tribunal Suprême de Monaco, 04 décembre 1979, n° 27518

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 04 décembre 1979, n° 27518 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

La genèse du litige porté devant le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco réside dans une opération de recrutement au sein de la fonction publique monégasque, plus précisément dans le secteur de l'enseignement public. Par un avis de vacance d'emploi relatif à l'engagement du personnel enseignant dans les établissements scolaires, publié au Journal de Monaco le 26 janvier 1979, l'administration a ouvert une procédure visant à pourvoir trois postes de Professeur d'Enseignement Technique Commercial, dans la spécialité « comptabilité », au titre de l'année scolaire 1979-1980.

Pour départager les postulants dont le nombre excédait celui des emplois offerts, l'autorité administrative a prévu l'organisation d'un examen d'aptitude. Parmi les diplômes expressément visés par l'avis de vacance d'emploi figurait le Certificat d'aptitude au professorat de l'enseignement technique (C.A.P.E.T.), lequel était présenté par l'administration comme étant le seul titre susceptible de conférer d'emblée une priorité de recrutement.

Le sieur B., de nationalité monégasque, a fait acte de candidature. Bien qu'il ne fût pas titulaire des diplômes spécifiquement prévus par l'avis de vacance du 26 janvier 1979 – et notamment du C.A.P.E.T. –, sa candidature a néanmoins été déclarée recevable par l'administration. Il a en effet été admis à concourir au motif qu'il justifiait d'un diplôme universitaire, en l'occurrence une licence en droit, ce titre figurant sur la liste des diplômes requis en France pour se présenter au concours externe de recrutement des professeurs des collèges d'enseignement technique, telle que fixée par un arrêté français du 30 janvier 1976. Un autre candidat, de nationalité française et occupant déjà l'un des postes déclarés vacants, a également été autorisé à concourir bien qu'étant titulaire d'un diplôme différent.

Estimant que la détention de son diplôme universitaire lui conférait de plein droit, en sa qualité de citoyen monégasque, une priorité absolue d'embauche sur le candidat de nationalité française dont il jugeait le titre hiérarchiquement inférieur au sien, le sieur B. a contesté le principe même de sa soumission à une épreuve de sélection. Il a refusé de participer à l'examen d'aptitude et a saisi l'administration d'une demande formelle tendant à la suppression pure et simple dudit examen.

Par une décision en date du 12 mars 1979, le Directeur de la Fonction Publique a rejeté la demande du sieur B. tendant à la suppression de l'examen d'aptitude organisé pour l'année scolaire 1979-1980. C'est ce refus administratif qui constitue l'acte attaqué et le point de départ du contentieux porté devant la haute juridiction monégasque.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Faisant suite à la décision de rejet du Directeur de la Fonction Publique, le sieur B. a saisi le Tribunal Suprême par une requête initiale déposée le 14 mai 1979. Cette requête tendait à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision administrative du 12 mars 1979.

Au soutien de ses conclusions en annulation, le requérant développait une argumentation articulée autour de la violation de normes constitutionnelles et législatives garantissant la préférence nationale dans l'accès aux emplois publics. Il invoquait expressément la violation de l'article 25, alinéa 2, de l'Ordonnance Constitutionnelle du 19 décembre 1962, de l'article 1er de la loi n° 188 du 18 juillet 1934 relative à la priorité d'emploi des Monégasques dans la fonction publique, ainsi que de l'article 21, alinéa 2, de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires. Le syllogisme juridique du requérant reposait sur cinq propositions :

1. Le candidat français en fonction sur le poste déclaré vacant détenait un diplôme d'une valeur inférieure à celle des diplômes des candidats monégasques, et singulièrement inférieure au diplôme d'université du requérant ; dès lors, ce candidat étranger n'aurait pas dû être autorisé à concourir.
2. L'organisation d'un examen d'aptitude ne saurait trouver de justification légale que dans l'hypothèse où les candidats en présence détiendraient des diplômes strictement équivalents, ce qui n'était pas le cas en l'espèce, les niveaux des postulants résultant de diplômes susceptibles d'être classés hiérarchiquement.
3. Le recours à un examen destiné à départager des candidats dépourvus de diplômes équivalents constituait une « faute de procédure » entachant la légalité de l'opération de recrutement.
4. Le refus opposé par l'administration était fondé sur un motif inacceptable, en ce qu'il se référait aux règles d'admission prévalant en France, État dans lequel la réserve de priorité d'emploi nationale ne peut être invoquée de la même manière puisque seuls les nationaux français peuvent, par principe, y être nommés fonctionnaires.
5. En définitive, le respect des textes imposait à l'administration d'examiner et de classer abstraitement les diplômes produits, et non de soumettre les candidats eux-mêmes à un examen.

En défense, le Ministre d'État a déposé une contre-requête enregistrée le 17 juillet 1979, concluant au rejet intégral de la requête tant pour des motifs de recevabilité des moyens que de fond :

1. Sur le plan factuel et réglementaire, le Ministre d'État rappelait que le requérant ne possédait pas les diplômes exigés par l'avis de vacance du 26 janvier 1979 (notamment le C.A.P.E.T., seul titre conférant priorité), et que ce n'était que par faveur, au titre de sa licence en droit visée par la réglementation française pour les concours de professeurs de collèges d'enseignement technique, qu'il avait été admis à concourir avant de refuser de se présenter aux épreuves.
2. Sur le fond du droit, l'État opposait la jurisprudence constante du Tribunal Suprême selon laquelle l'article 25 de la Constitution et les articles 1er et 2 de la loi du 18 juillet 1934 ne confèrent aux nationaux monégasques une priorité de recrutement que sous la condition expresse qu'ils justifient d'une aptitude au moins égale à celle des candidats non monégasques. L'examen d'aptitude contesté était donc légalement justifié pour évaluer cette aptitude et départager des candidats plus nombreux que les postes à pourvoir.
3. S'agissant de la hiérarchie des titres, l'administration soutenait que la licence en droit ne conférait aucune priorité, ce diplôme figurant sur la liste de l'arrêté français du 30 janvier 1976 sans aucun classement hiérarchique par rapport aux autres titres admis.
4. De surcroît, sur le plan de l'aptitude matérielle, le Ministre d'État relevait qu'une licence en droit ne comportait nullement les connaissances spéciales requises pour l'enseignement de la comptabilité, lesquelles résultent de diplômes proprement techniques.
5. Enfin, l'administration soulevait l'irrecevabilité du moyen tiré de la violation de la loi du 18 juillet 1934, faute pour le requérant d'avoir apporté la moindre justification au soutien de cette illégalité alléguée.

L'instruction écrite s'est poursuivie par un déplacement du débat sur le terrain strictement procédural. Dans son mémoire en réplique déposé le 3 août 1979, le sieur B. s'est abstenu de répondre aux arguments de fond du Ministre d'État pour soulever exclusivement une fin de non-recevoir dirigée contre la contre-requête. Selon le requérant, en application de l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, le mémoire en défense aurait dû être déposé au plus tard le 16 juillet 1979 ; ayant été enregistré le 17 juillet 1979, il devait être déclaré tardif et, partant, irrecevable.

Par une duplique enregistrée le 28 août 1979, le Ministre d'État a maintenu l'intégralité de ses conclusions au fond, prenant acte du silence du requérant sur ces points. Sur l'incident de procédure, le Ministre d'État a réfuté toute tardiveté en exposant les règles de computation des délais : le point de départ du délai de deux mois imparti au défendeur n'était pas la date du dépôt de la requête au greffe (14 mai 1979), mais la date de la remise effective de ladite requête au défendeur, intervenue le 16 mai 1979. En outre, s'agissant d'un délai franc calculé conformément aux prescriptions des articles 970 et 971 du Code de procédure civile, celui-ci n'expirait que le 18 juillet 1979, rendant la contre-requête du 17 juillet parfaitement recevable.

L'instruction étant close, le Président du Tribunal Suprême a, par une ordonnance du 3 septembre 1979, renvoyé la cause devant le Tribunal Suprême délibérant en section administrative.

Cependant, à l'approche de l'audience, un revirement procédural majeur s'est produit. Par une requête déposée au Greffe Général le 23 novembre 1979, le sieur B. a déclaré se désister purement et simplement de sa requête initiale et a demandé au Tribunal de lui en donner acte. En réponse, par un mémoire déposé le 29 novembre 1979, le Ministre d'État a déclaré ne pas s'opposer à ce désistement, tout en attirant l'attention de la juridiction sur le fait que ce désistement avait été formé moins de trente jours avant la date fixée pour les débats et qu'en conséquence, le Tribunal avait la faculté, en vertu de l'article 27 de l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963, de condamner le requérant au paiement d'une amende.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

Si le litige soulevait initialement d'importantes questions de fond (relatives à l'articulation entre le principe constitutionnel de priorité nationale d'accès aux emplois publics et le pouvoir de l'administration de vérifier l'aptitude technique des candidats par voie d'examen lorsque leurs diplômes ne sont pas spécialisés) ainsi qu'une question procédurale intermédiaire (relative à la computation des délais francs de production des mémoires en défense au regard des articles 970 et 971 du Code de procédure civile), l'acte de désistement déposé par le requérant le 23 novembre 1979 a intégralement modifié l'office du juge.

Dès lors que le désistement était formulé sans réserve par le demandeur et accepté sans opposition par l'autorité défenderesse, le Tribunal Suprême se trouvait dessaisi du fond du litige ainsi que des exceptions d'irrecevabilité touchant aux écritures antérieures. La seule question de droit demeurant soumise à l'appréciation de la haute juridiction, siégeant en section administrative, était d'ordre purement processuel et répressif : quelles sont les conséquences juridiques et pécuniaires d'un désistement d'instance formulé par le requérant postérieurement à l'ordonnance de renvoi et moins de trente jours avant la date fixée pour les débats devant le Tribunal Suprême, au regard des dispositions de l'article 27 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 ?

Il appartenait ainsi au juge administratif suprême de déterminer, d'une part, s'il y avait lieu de donner acte de ce désistement et, d'autre part, s'il convenait, au vu des circonstances particulières de l'espèce, de faire usage du pouvoir discrétionnaire de sanction conféré par les textes régissant sa procédure pour réprimer les désistements tardifs.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

La motivation adoptée par le Tribunal Suprême dans sa décision du 4 décembre 1979 se caractérise par une extrême concision, propre aux décisions donnant acte d'un désistement, mais qui n'en révèle pas moins une mécanique juridique rigoureuse en deux temps.

Dans un premier considérant, la juridiction constate la réalité et la régularité de la manifestation de volonté du requérant : « Considérant que par sa requête sus visée du 23 novembre 1979, le sieur B. a déclaré se désister de sa requête initiale ; qu'il y a lieu de lui en donner acte ». L'accord des parties sur l'extinction de l'instance étant parfait – le Ministre d'État ayant expressément indiqué dans son mémoire du 29 novembre 1979 ne pas s'y opposer –, le juge n'avait d'autre choix que de constater le dessaisissement né de cette volonté convergente, sans pouvoir examiner ni la recevabilité de la contre-requête contestée en réplique, ni le bien-fondé de la décision du Directeur de la Fonction Publique du 12 mars 1979.

Dans un second considérant, le Tribunal aborde la question de la sanction procédurale liée à la chronologie du désistement : « Considérant que dans les circonstances de l'affaire, il y a lieu d'appliquer l'article 27 alinéa 4 de l'Ordonnance sus visée du 16 avril 1963 ».

Pour comprendre la portée de ce motif, il convient de rapprocher les dates de la procédure mentionnées dans les visas de la décision. L'ordonnance du Président du Tribunal Suprême renvoyant l'affaire devant la section administrative datait du 3 septembre 1979. L'audience de plaidoiries (au cours de laquelle ont été entendus le rapport de Monsieur Louis Pichat, les observations de Maître Boisson et de Maître J.-Ch. Marquet, avocats-défenseurs, ainsi que les conclusions du Procureur Général) et le délibéré se sont tenus le 4 décembre 1979. Or, le désistement du sieur B. n'a été déposé au Greffe Général que le 23 novembre 1979, soit seulement onze jours avant la date des débats.

La condition objective posée par l'article 27 de l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963 – à savoir un désistement intervenant moins de trente jours avant la date fixée pour les débats – était donc matériellement constituée. Toutefois, ainsi que le rappelait le Ministre d'État dans son dernier mémoire, le prononcé de l'amende prévue par ce texte demeure une simple faculté pour la juridiction (« le Tribunal peut [...] condamner le requérant à une amende »).

En énonçant que « dans les circonstances de l'affaire », il y a lieu de faire application de l'alinéa 4 dudit article 27, le Tribunal Suprême exerce son pouvoir souverain d'appréciation. Bien que la décision ne détaille pas explicitement lesdites circonstances, celles-ci transparaissent à la lecture des visas relatant le comportement procédural du requérant : ce dernier a d'abord refusé de se présenter à l'examen d'aptitude auquel il avait été admis par dérogation aux titres requis dans l'avis de vacance ; il a ensuite engagé un recours contentieux avant d'abandonner toute argumentation au fond lors de sa réplique pour se retrancher derrière une exception de tardiveté manifestement infondée au regard des règles de computation des délais francs ; enfin, après que le Ministre d'État a démontré l'inanité de cet incident procédural dès le 28 août 1979 et que l'affaire a été renvoyée à l'audience le 3 septembre 1979, le requérant a laissé s'écouler près de trois mois supplémentaires avant de se désister in extremis, mobilisant inutilement le service public de la justice et la défense de l'État jusqu'au seuil de l'audience. C'est cet ensemble d'éléments que recouvre la formule synthétique « dans les circonstances de l'affaire », justifiant le prononcé d'une amende civile de mille francs, outre la condamnation de droit aux entiers dépens de l'instance.

C. Le dispositif

En conséquence de ces motifs, la haute juridiction prononce la décision suivante :

« DÉCIDE : Il est donné acte au sieur B. du désistement de sa requête ; Le sieur B. est condamné à une amende de mille francs ; Les dépens sont mis à la charge du sieur B. ; Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État ; »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

La décision rendue le 4 décembre 1979 par le Tribunal Suprême de Monaco s'inscrit au carrefour de deux thématiques classiques du droit public monégasque : d'une part, de manière explicite et décisoire, la police de l'instance et la répression des comportements dilatoires ou tardifs devant le juge administratif et constitutionnel ; d'autre part, en filigrane à travers les visas exposant la jurisprudence antérieure, le régime juridique de la priorité d'emploi réservée aux nationaux monégasques.

1. Le régime du désistement tardif et la police du procès devant le Tribunal Suprême

L'apport premier et direct de l'arrêt réside dans la mise en œuvre de l'article 27, alinéa 4, de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. En droit processuel administratif général, le désistement est traditionnellement perçu avec faveur par le juge, en ce qu'il permet d'éteindre prématurément un litige, d'alléger le rôle des juridictions et de pacifier les rapports entre l'administration et les administrés.

Toutefois, cette faveur disparaît lorsque le désistement intervient à un stade si avancé de l'instruction qu'il ne permet plus d'économiser le temps et les ressources de la juridiction. Tel est particulièrement le cas devant une juridiction non permanente comme le Tribunal Suprême de Monaco, dont les membres sont appelés à siéger spécialement lors de sessions organisées à l'avance, nécessitant la rédaction préalable d'un rapport, la préparation des conclusions du Procureur Général et la mobilisation des avocats-défenseurs.

C'est pour prévenir la désorganisation des sessions juridictionnelles que le législateur princier de 1963 a institué une barrière temporelle fixée à trente jours avant l'ouverture des débats. Le franchissement de ce seuil temporel modifie la nature du regard porté par le juge sur l'acte de désistement : s'il demeure valable et entraîne toujours l'extinction de l'instance (le Tribunal lui en donnant acte), il devient passible d'une sanction pécuniaire.

L'arrêt du 4 décembre 1979 illustre parfaitement le caractère non automatique mais néanmoins réel et dissuasif de cette sanction. En prenant soin de viser « les circonstances de l'affaire », le Tribunal Suprême indique que le prononcé de l'amende de mille francs ne résulte pas de la seule constatation mécanique du dépassement du délai de trente jours, mais procède d'une appréciation in concreto de l'attitude du requérant tout au long de l'instance.

On observera en effet que l'échange des mémoires sur le fond et sur la recevabilité était intégralement achevé le 28 août 1979, date de l'enregistrement de la duplique du Ministre d'État. Dès cette date, le sieur B. disposait de tous les éléments – tant sur la jurisprudence relative à la priorité d'emploi que sur le calcul du délai franc des articles 970 et 971 du Code de procédure civile – pour mesurer ses chances de succès et renoncer, le cas échéant, à son action. En attendant le 23 novembre 1979 pour déposer sa requête aux fins de désistement, alors que l'ordonnance de renvoi devant la section administrative avait été rendue dès le 3 septembre 1979, le requérant a fait preuve d'une négligence caractérisée que la haute juridiction sanctionne fermement.

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