Tribunal Suprême de Monaco, 25 avril 1986, n° 25000

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 25 avril 1986, n° 25000 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige soumis à la section administrative du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre du droit de la fonction publique monégasque et porte plus particulièrement sur les modalités juridiques et procédurales de la cessation définitive de fonctions pour cause d'invalidité physique.

Le sieur R. F. exerçait les fonctions de conducteur au sein du Service des Bâtiments Domaniaux de l'État de Monaco. Au cours de sa carrière (les dates d'entrée en service et d'apparition des troubles de santé ne sont pas précisées dans la décision), l'intéressé a présenté un état de santé ayant conduit l'administration à relever un « absentéisme » qualifié par elle d'« anormal ». Toutefois, ainsi qu'il ressort des écritures de l'État, la matérialité de ces absences reposait sur des faits dont le caractère médicalement justifié a été reconnu par l'autorité administrative elle-même, excluant dans l'esprit de cette dernière toute idée de faute disciplinaire.

Afin d'examiner la situation administrative et médicale de ce fonctionnaire, son dossier a été soumis à l'appréciation des instances médicales statutaires, et plus précisément à la Commission supérieure médicale. Durant cette phase précontentieuse, divers actes préparatoires et correspondances ont été échangés, le texte de la décision mentionnant l'existence d'erreurs contenues dans une convocation adressée à l'agent ainsi que dans une lettre d'information adressée à un tiers (la nature exacte de ces erreurs matérielles et l'identité de ce tiers ne sont pas précisées dans la décision). Par ailleurs, un différend a émergé quant aux conditions dans lesquelles le fonctionnaire a pu avoir accès à son dossier administratif et médical, le requérant alléguant un refus de communication dans des conditions normales.

À l'issue de cet examen médical, la Commission médicale a estimé que le sieur R. F. était incapable d'exercer d'une façon permanente ses fonctions. Son invalidité permanente a été considérée comme n'ayant pas été contractée ou aggravée en service. Sur le fondement de cet avis médical, l'autorité souveraine a pris l'Ordonnance Souveraine n° 8.325 en date du 20 juin 1985. Cet acte administratif individuel a prononcé la mise à la retraite d'office pour invalidité du sieur R. F. à compter du 1er juillet 1985, entraînant sa radiation des cadres du Service des Bâtiments Domaniaux et la liquidation de sa pension de retraite en substitution de son traitement d'activité.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Contestant tant la régularité formelle et procédurale que le bien-fondé matériel de son éviction des cadres actifs de l'administration, le sieur R. F., représenté par Maître Jacques Sbarrato, avocat-défenseur, a saisi le Tribunal Suprême d'une requête enregistrée le 2 août 1985. Le recours ainsi formé mêlait des conclusions d'annulation pour excès de pouvoir et des conclusions indemnitaires de plein contentieux.

Au titre de ses conclusions principales à fin d'annulation, le requérant demandait à la Haute Juridiction d'annuler l'Ordonnance Souveraine n° 8.325 du 20 juin 1985 prononçant sa mise à la retraite pour invalidité à compter du 1er juillet 1985. À l'appui de cette demande, le sieur R. F. développait une argumentation articulée autour de plusieurs griefs d'illégalité externe et interne.

En premier lieu, sur le terrain de la légalité interne et de l'erreur de droit, il soutenait que l'Ordonnance Souveraine violait la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État, et plus particulièrement les articles 50 et suivants figurant au titre VII de ce texte, ainsi que les articles 38 et suivants de l'Ordonnance Souveraine n° 6.365 du 17 août 1978 fixant les conditions d'application de ladite loi. Selon la thèse du requérant, la mise à la retraite d'office pour invalidité ne pouvait légalement intervenir de plano ; elle était nécessairement subordonnée à la constatation antérieure d'une invalidité temporaire et au placement préalable du fonctionnaire en position de congé pour invalidité temporaire. Dans son mémoire en réplique du 8 novembre 1985, le requérant affinait cette lecture des textes en soutenant que l'architecture législative pertinente opposait, d'une part, les mises à la retraite d'office et, d'autre part, les mises à la retraite sur demande de l'intéressé, et non pas les cas d'invalidité temporaire aux cas d'invalidité permanente. Il en déduisait que la procédure administrative engagée d'office à son encontre était contraire à la lettre comme à l'esprit des textes statutaires, et ce d'autant plus que les irrégularités entachant sa convocation et la lettre adressée à un tiers révélaient les errements procéduraux de l'administration.

En deuxième lieu, sur le terrain de la légalité externe, le sieur R. F. contestait la compétence des commissions médicales ayant examiné son état de santé pour décider de sa mise à la retraite. En outre, il invoquait une violation caractérisée des droits de la défense, résultant selon lui d'un refus de communication de son dossier dans des conditions normales préalablement à la prise de décision.

En troisième lieu, le requérant articulait un moyen tiré de l'abus de droit et du détournement de pouvoir (ainsi que du détournement de procédure). Il faisait valoir que l'absentéisme qui lui était reproché n'avait nullement un caractère « anormal » et que l'État de Monaco avait, sous le couvert artificiel d'une procédure d'ordre purement médical, pris une décision d'éviction qui s'analysait en réalité comme une sanction disciplinaire déguisée. En choisissant la voie médicale au lieu de recourir à la procédure disciplinaire, l'administration avait, selon lui, délibérément cherché à le priver des garanties statutaires et des droits de la défense que la procédure disciplinaire lui aurait impérativement offerts.

Au titre de ses conclusions indemnitaires accessoires, le sieur R. F. sollicitait la condamnation de l'État de Monaco à lui verser une indemnité pécuniaire destinée à réparer son préjudice matériel et financier. Cette somme devait équivaloir à la différence exacte résultant de la comparaison entre le traitement d'activité qu'il aurait dû continuer à percevoir et la pension de retraite qui lui était effectivement versée, et ce à compter du 1er juillet 1985 jusqu'à la date à laquelle il serait réintégré et replacé dans sa situation antérieure avec le maintien de l'intégralité de ses droits liés à son emploi et à son grade, ou, à défaut de réintégration, jusqu'à l'âge légal auquel il aurait pu prétendre à l'ouverture normale de ses droits à la retraite. De surcroît, il réclamait la condamnation de l'État à lui payer la somme de 100 000 francs en réparation du préjudice moral subi en l'espèce, outre la condamnation de la puissance publique aux entiers dépens, distraits au profit de son avocat-défenseur.

En défense, le Ministre d'État, représenté par la S.C.P. E. Piwnica et J. Molinié, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation français, a déposé une contre-requête le 8 octobre 1985, suivie d'une duplique le 11 décembre 1985, concluant au rejet intégral de la requête et à la condamnation du demandeur aux dépens.

L'État de Monaco réfutait point par point l'argumentation du fonctionnaire. Sur la légalité interne, l'administration exposait que la situation du sieur R. F. ne relevait nullement de l'hypothèse de l'invalidité temporaire régie par l'article 50 de la loi n° 975 du 12 juillet 1975, mais bien de celle de l'invalidité permanente régie par des dispositions spéciales autonomes, à savoir l'article 22 de la loi n° 1049 du 28 juillet 1982 sur les pensions de retraite des fonctionnaires, des magistrats et de certains agents publics. Ce texte, soutenait le Ministre d'État, autorise une mise directe à la retraite d'office dès lors que le fonctionnaire est reconnu incapable par la Commission médicale d'exercer d'une façon permanente ses fonctions, sans qu'il soit besoin de le placer préalablement en congé de maladie et sans que l'agent ait à solliciter lui-même cette admission à la retraite.

Sur le plan procédural, le Ministre d'État faisait valoir que la Commission médicale, régulièrement consultée, était pleinement compétente pour émettre un avis technique, au vu duquel l'autorité investie du pouvoir de nomination a légalement pris la décision de mise à la retraite. Il ajoutait, dans sa duplique, que la légalité de l'Ordonnance Souveraine attaquée ne saurait être viciée par de simples erreurs matérielles contenues dans une convocation ou dans une lettre d'information adressée à un tiers.

Sur le grief de détournement de pouvoir, l'État répliquait que l'appréciation portée par les services administratifs sur le caractère « anormal » de l'absentéisme de l'agent était strictement objective et exclusive de toute idée de faute disciplinaire. Cette appréciation ne portait que sur la matérialité de faits d'absence dont la justification médicale avait d'ailleurs été pleinement reconnue, ce qui démontrait l'inadéquation d'une procédure disciplinaire et la parfaite adéquation de la procédure médicale d'invalidité.

Enfin, sur le volet indemnitaire, le Ministre d'État soutenait que le rejet nécessaire des conclusions à fin d'annulation devait entraîner, par voie de conséquence, le rejet des conclusions à fin d'indemnité compensatrice de traitement, et qu'aucune somme ne pouvait être allouée au titre d'un préjudice moral dont le requérant ne rapportait nullement la justification.

Par une ordonnance en date du 29 octobre 1985, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause devant le Tribunal Suprême délibérant en section administrative. À l'audience, après le rapport de Monsieur René Jean Dupuy, Vice-Président du Tribunal Suprême, les plaidoiries des conseils des parties et les conclusions de Madame le Procureur Général, l'affaire a été mise en délibéré pour l'arrêt être rendu le 25 avril 1986.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La saisine du Tribunal Suprême dans la présente affaire invitait la juridiction administrative monégasque à trancher une série de questions juridiques fondamentales touchant à l'articulation des textes statutaires et des textes relatifs aux pensions de retraite, ainsi qu'aux garanties procédurales entourant l'éviction non disciplinaire des agents publics.

Le problème de droit central peut être formulé de la manière suivante : l'autorité administrative peut-elle prononcer d'office la mise à la retraite d'un fonctionnaire pour invalidité permanente non imputable au service sur le fondement de l'article 22 de la loi n° 1049 du 28 juillet 1982, sans que cet agent ait été préalablement placé en position de congé pour invalidité temporaire au titre de la loi statutaire n° 975 du 12 juillet 1975, et quelles sont la nature exacte de l'intervention de la Commission supérieure médicale ainsi que l'étendue des garanties contradictoires applicables devant cette instance pour écarter tout grief d'incompétence, de vice de procédure ou de détournement de pouvoir ?

De cette interrogation principale découlaient trois sous-questions précises correspondant aux trois moyens d'annulation soulevés par le requérant :

1. En premier lieu, existe-t-il un lien de subordination légale entre le régime du congé pour invalidité temporaire (prévu par l'article 50 de la loi n° 975 du 12 juillet 1975) et le régime de la mise à la retraite pour invalidité permanente (prévu par l'article 22 de la loi n° 1049 du 28 juillet 1982), imposant à l'administration d'épuiser les droits à congé de maladie de l'agent avant de pouvoir prononcer sa radiation des cadres ?
2. En deuxième lieu, la Commission supérieure médicale dispose-t-elle d'un pouvoir décisionnel propre susceptible d'entacher l'acte de mise à la retraite d'incompétence, et la procédure suivie devant cet organisme doit-elle revêtir un caractère contradictoire pour satisfaire aux exigences légales et aux droits de la défense ?
3. En troisième lieu, le recours par l'administration à la procédure de mise à la retraite pour invalidité en présence d'un absentéisme médicalement justifié constitue-t-il un détournement de pouvoir et de procédure destiné à éluder les garanties de l'action disciplinaire ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour rejeter l'intégralité de la requête du sieur R. F., le Tribunal Suprême, siégeant en section administrative, déploie un raisonnement juridique d'une grande concision, structuré autour de la réponse successive aux trois moyens d'annulation identifiés dans son considérant liminaire, avant d'en tirer les conséquences sur le volet indemnitaire.

1. L'autonomie du régime de la mise à la retraite pour invalidité permanente (Sur le premier moyen)

Le requérant soutenait que l'Ordonnance Souveraine attaquée était entachée d'une erreur de droit pour avoir prononcé sa mise à la retraite sans qu'il ait été, au préalable, placé en congé pour invalidité temporaire en application de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État.

Le Tribunal Suprême écarte cet argument en opérant une lecture stricte et autonome des dispositions législatives applicables. Le juge relève que « l'article 22 de la loi n° 1049 du 28 juillet 1982 concerne la mise à la retraite pour invalidité permanente non contractée ou aggravée en service, sans subordonner cette mesure à la constatation antérieure d'une invalidité temporaire entraînant une mise en congé ».

Par ce motif lapidaire mais décisif, la Haute Juridiction consacre le principe d'indépendance des législations ou, plus exactement, l'autonomie fonctionnelle des différents régimes juridiques gouvernant l'inaptitude physique du fonctionnaire. D'un côté, la loi n° 975 du 12 juillet 1975 (et son ordonnance d'application n° 6.365 du 17 août 1978) régit le déroulement de la carrière active et organise les positions statutaires temporaires permettant au fonctionnaire momentanément inapte de conserver un lien avec le service par le biais de congés pour invalidité temporaire. D'un autre côté, la loi n° 1049 du 28 juillet 1982 régit la sortie définitive du service et la liquidation des droits à pension lorsque l'inaptitude présente d'emblée ou de manière avérée un caractère irréversible et permanent.

Le Tribunal Suprême refuse d'ériger le congé d'invalidité temporaire en préalable procédural obligatoire à la mise à la retraite pour invalidité permanente. Dès lors que l'incapacité permanente est médicalement constatée, l'autorité administrative est légalement fondée à appliquer directement l'article 22 de la loi de 1982. L'Ordonnance Souveraine n'est donc entachée d'aucune erreur de droit.

2. La nature consultative de la Commission supérieure médicale et le respect du contradictoire (Sur le second moyen)

Le deuxième moyen du requérant mêlait une critique de la compétence des commissions médicales — auxquelles il reprochait d'avoir « décidé » de sa mise à la retraite — et un grief de vice de procédure lié à la violation des droits de la défense (défaut de communication normale du dossier).

Le Tribunal Suprême décompose sa réponse en deux temps. Tout d'abord, il rectifie l'analyse juridique du requérant quant à l'auteur réel de l'acte administratif. Le juge affirme « que la décision attaquée n'émane pas de la Commission supérieure médicale, organe consultatif, dont l'avis en l'espèce était nécessaire sur la base de l'article 22 de la loi n° 1049 du 28 juillet 1982, pour que l'Autorité administrative prenne la décision attaquée ». Ce faisant, le Tribunal Suprême rappelle la distinction classique du droit administratif entre l'acte préparatoire (l'avis d'un organisme consultatif collégial) et l'acte décisoire (l'Ordonnance Souveraine prise par l'autorité investie du pouvoir de nomination). La consultation de la Commission supérieure médicale constitue une formalité substantielle obligatoire (« dont l'avis en l'espèce était nécessaire »), mais cet organe ne détient aucun pouvoir de décision propre. Le moyen tiré de l'incompétence de la commission médicale pour décider de la mise à la retraite tombe donc de lui-même, puisque la décision émane exclusivement de l'Autorité administrative.

Ensuite, se prononçant sur la régularité formelle des opérations de cet organisme consultatif, le Tribunal Suprême énonce « que cette procédure s'est déroulée régulièrement et contradictoirement dans les conditions prévues par la loi ». Bien que la formulation soit ramassée, sa portée juridique est considérable, comme le souligne d'ailleurs le sommaire officiel de la décision (« Commission supérieure médicale - Nécessité d'une procédure contradictoire (oui) »). En vérifiant concrètement que la procédure devant la commission s'est déroulée « contradictoirement », le juge administratif suprême consacre l'exigence d'un débat contradictoire devant l'instance médicale consultative. Il juge qu'en l'espèce, contrairement aux allégations du sieur R. F. relatives au refus de communication de son dossier et aux erreurs de convocation, les prescriptions légales garantissant le caractère contradictoire de l'examen médical ont été pleinement respectées.

3. L'absence de preuve du détournement de pouvoir et le rejet consécutif des demandes indemnitaires (Sur le troisième moyen et sur l'indemnité)

S'agissant du troisième moyen, par lequel le requérant soutenait que l'administration avait commis un détournement de pouvoir et de procédure en substituant une éviction médicale à une procédure disciplinaire afin de le priver des garanties afférentes, le Tribunal Suprême procède par une affirmation souveraine d'absence de preuve : « Considérant que le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi ».

Fidèle à la tradition du contentieux administratif, le juge rappelle implicitement que le détournement de pouvoir ne se présume pas et qu'il incombe au requérant d'en rapporter la preuve tangible à partir des pièces du dossier. En l'occurrence, dès lors que l'incapacité physique permanente était médicalement avérée par la Commission supérieure médicale et que l'administration avait elle-même reconnu que les absences de l'agent étaient médicalement justifiées (excluant par là même toute qualification de faute disciplinaire), l'utilisation de la procédure prévue à l'article 22 de la loi n° 1049 correspondait exactement au but en vue duquel ce texte a été édicté. L'allégation de sanction déguisée était donc dépourvue de tout fondement probatoire.

Enfin, ayant écarté l'ensemble des moyens d'annulation et confirmé l'entière légalité de l'Ordonnance Souveraine du 20 juin 1985, le Tribunal Suprême tire la conséquence logique de cette absence d'illégalité fautive sur le terrain du plein contentieux : « Considérant que, dans ces conditions, il n'y a pas lieu de se prononcer sur la demande en indemnité ». La responsabilité de la puissance publique ne pouvant être engagée en l'absence d'illégalité de la mesure d'éviction, les conclusions tendant au versement d'un rappel de traitement et de dommages-intérêts pour préjudice moral se trouvent nécessairement privées d'objet ou de fondement, entraînant le rejet global de la requête et la condamnation du sieur R. F. aux dépens.

C. Le dispositif

À l'issue de son délibéré, le Tribunal Suprême a prononcé le dispositif suivant :

« Par ces motifs, Décide : La requête du sieur F. est rejetée ; Les dépens sont mis à la charge du requérant ; Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

La décision rend