Tribunal Suprême de Monaco, 10 novembre 1994, n° 26224

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 10 novembre 1994, n° 26224 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige soumis au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s’inscrit dans le cadre de la législation relative à la protection sociale et au régime des retraites des salariés monégasques, gouverné par la loi n° 455 du 27 juin 1947 (également visée dans la décision sous la date du 25 juin 1947). Ce texte fondateur institue, dès son article 1er, le droit pour toute personne ayant exercé à Monaco une activité professionnelle salariée en conformité avec les dispositions légales et réglementaires, de se voir servir une pension de retraite dite « proportionnelle » pour les périodes de travail postérieures au 1er août 1947, ainsi que, le cas échéant, une pension de retraite dite « uniforme » pour les périodes accomplies antérieurement à cette date.

Sur le plan organique et financier, l'article 7 de ladite loi confie le service de ces pensions à une Caisse autonome des retraites jouissant de la capacité civile. Le financement de ce régime repose, en vertu de l'article 8 ter, sur une double obligation contributive pesant sur l'employeur et le salarié, dont le montant des cotisations est déterminé par l'application, à une assiette constituée par la rémunération du salarié, d'un taux de base et d'un taux additionnel variables fixés selon les modalités de l'article 9. Le chapitre V de la loi, consacré aux dispositions relatives à la gestion financière, précise à l'article 30 que l'ensemble des cotisations ainsi versées est réparti entre les ayants droit conformément à l'article 17, sous déduction toutefois d'un pourcentage dont le produit est affecté à un fonds de réserve.

C'est précisément l'utilisation des ressources issues de ce mécanisme de réserve qui se trouve au cœur du différend. L'article 30 bis, alinéa 2, de la loi n° 455 permet en effet d'affecter les produits de ce fonds de réserve à la constitution et au financement d'un fonds d'action sociale, lequel est destiné à permettre l'attribution d'« aides exceptionnelles » aux bénéficiaires de pensions. Afin d'encadrer ce dispositif, l'article 31 ter dispose qu'à la fin de chaque exercice, un arrêté ministériel, pris sur avis du comité financier et du comité de contrôle, fixe le montant des sommes à affecter au fonds. Le dernier alinéa de ce même article 31 ter renvoie au pouvoir réglementaire le soin de préciser les contours de ces prestations, en énonçant que la nature, le montant et les conditions d'attribution des aides sociales exceptionnelles sont déterminés par ordonnance souveraine prise après avis du Comité financier, du Comité de contrôle et consultation du Conseil d'État.

En application de cette habilitation législative, une première ordonnance souveraine n° 2.922 du 30 novembre 1962 avait institué deux aides sociales exceptionnelles initiales : d'une part, une allocation unique versée à l'occasion du décès du retraité ; d'autre part, une allocation annuelle pour conjoint. Ce dispositif réglementaire a par la suite connu plusieurs extensions successives. L'ordonnance souveraine n° 9549 du 14 août 1982 y a ajouté une allocation complémentaire pour retraite uniforme. Dix ans plus tard, l'ordonnance souveraine n° 10.364 du 7 août 1992 a complété la liste par une allocation exceptionnelle aux personnes âgées ainsi qu'une allocation logement aux retraités.

Poursuivant cette dynamique d'élargissement des prestations servies au titre du fonds d'action sociale, le pouvoir exécutif a adopté l'ordonnance souveraine n° 11.159 du 24 janvier 1994, complétant à nouveau l'ordonnance n° 2.922 du 30 novembre 1962. Ce nouveau texte réglementaire a ajouté une rubrique inédite au catalogue des aides sociales exceptionnelles, constituée par l'octroi de « tarifs préférentiels à l'occasion des manifestations culturelles, artistiques et sportives » organisées en Principauté, au bénéfice des retraités résidant à Monaco et dans les communes limitrophes. Estimant que cette nouvelle prestation dénaturait la vocation de la Caisse autonome des retraites et méconnaissait tant la lettre que l'esprit de la loi n° 455 du 27 juin 1947, l'Union des Syndicats de Monaco a décidé de contester la légalité de cette ordonnance souveraine par la voie du recours pour excès de pouvoir.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 5 avril 1994, Madame B., agissant en qualité de Secrétaire Général de l'Union des Syndicats de Monaco et au nom de cette dernière, a saisi le Tribunal Suprême, statuant en matière administrative, d'une demande tendant à l'annulation de l'ordonnance souveraine n° 11.159 du 24 janvier 1994. L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange nourri d'écritures : une contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 7 juin 1994, une réplique de l'Union des Syndicats enregistrée le 7 juillet 1994, et enfin une duplique du Ministre d'État enregistrée le 12 août 1994. Par ordonnance du 9 octobre 1994, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 9 novembre 1994.

Les débats entre les parties se sont cristallisés sur deux terrains distincts : d'une part, une fin de non-recevoir soulevée par l'État défendeur tenant au défaut de qualité pour agir de la signataire de la requête ; d'autre part, la légalité interne et externe de l'ordonnance souveraine attaquée.

Sur le terrain de la recevabilité, le Ministre d'État a d'emblée opposé l'irrecevabilité de la requête dans sa contre-requête du 7 juin 1994. S'appuyant expressément sur la jurisprudence du Tribunal Suprême (arrêt Ravarino du 4 février 1970), le représentant de l'État soutenait que le Secrétaire Général de l'Union des Syndicats avait déposé le recours sans avoir été préalablement habilité par le bureau fédéral, lequel constitue selon lui le seul organe légalement compétent pour diriger et administrer une union de syndicats et, partant, pour décider d'introduire une action en justice.

En réplique, l'Union des Syndicats de Monaco a contesté cette fin de non-recevoir au moyen d'une argumentation articulée en trois branches. Premièrement, elle soutenait qu'aucune disposition textuelle ne faisait obligation au Secrétaire Général d'être habilité par le bureau fédéral pour introduire une action en justice. Deuxièmement, elle faisait valoir que le précédent Ravarino invoqué par l'Administration était inopérant en l'espèce, dès lors qu'il ne concernait que l'Ordre des architectes. Troisièmement, et à titre subsidiaire (« en toute hypothèse »), l'Union affirmait que son Secrétaire Général avait bel et bien été dûment habilité pour introduire le recours, produisant à l'appui de cette assertion une attestation établie par le Président de l'Union des Syndicats certifiant l'existence d'une habilitation donnée par décision du Conseil Fédéral (ou Comité fédéral) le 10 février 1994.

Dans sa duplique du 12 août 1994, le Ministre d'État a maintenu son exception d'irrecevabilité. Il a réaffirmé la portée générale de la jurisprudence Ravarino, applicable selon lui aux syndicats et unions de syndicats, imposant une habilitation par le bureau fédéral. Surtout, il a contesté la valeur probante et la régularité de la justification produite en réplique, en relevant, d'une part, que l'organe mentionné par l'Union (le Conseil fédéral) ne correspondait pas au bureau fédéral exigé par les textes et, d'autre part, que le texte même de la délibération du 10 février 1994 n'avait pas été produit aux débats.

Sur le fond du droit, bien que le Tribunal Suprême n'ait pas eu à le trancher directement dans cette décision avant dire droit, les parties ont développé une argumentation substantielle qu'il convient de restituer fidèlement.

L'Union requérante articulait des moyens de légalité externe et interne. Au titre de la légalité externe, elle soutenait que la consultation obligatoire du Comité financier, du Comité de contrôle et du Conseil d'État, prévue comme un « garde-fou » par l'article 31 ter de la loi de 1947, n'avait été en l'espèce que de « pure forme ». En réplique, elle précisait que si l'Administration n'était certes pas tenue de suivre les avis émis, elle devait néanmoins procéder à une véritable consultation ; or, selon la requérante, la décision du Gouvernement était définitivement arrêtée avant même que le Comité de contrôle ne fût consulté, et aucune information n'avait été fournie sur les avis du Comité financier et du Conseil d'État.

Au titre de la légalité interne, l'Union des Syndicats soutenait que la Caisse autonome des retraites a pour vocation de verser des pensions constituant un revenu de remplacement financé par les cotisations salariales et patronales. Si la loi permet d'utiliser une partie des fonds pour des aides complémentaires via le fonds d'action sociale, cela ne peut intervenir que pour des raisons particulières et dans des cas strictement limités, ainsi qu'il ressort des travaux préparatoires de la loi ayant introduit l'article 31 ter (lesquels n'envisageaient que l'allocation pour conjoint et l'allocation décès pour les retraités les plus défavorisés). Selon la requérante, le renvoi à l'ordonnance souveraine ne confère nullement une compétence discrétionnaire absolue au pouvoir réglementaire : les prestations instituées doivent impérativement revêtir le caractère d'« aides exceptionnelles ». Analysant les termes de la loi, l'Union faisait valoir qu'une « aide » s'entend d'un secours destiné à améliorer les conditions matérielles de vie pour faire face à des besoins essentiels et de sécurité, et que le qualificatif « exceptionnel » désigne ce qui est inhabituel, et non pas simplement une activité secondaire de la Caisse. Dès lors, l'octroi de tarifs préférentiels pour des spectacles ou manifestations sportives, accordé sans condition de ressources (alors que l'esprit de la loi vise les retraités les plus défavorisés), ne saurait constituer une aide sociale exceptionnelle légale, quand bien même l'Union des Retraités aurait sollicité une telle mesure. À titre subsidiaire, la requérante dénonçait une rupture d'égalité et une sélection arbitraire des bénéficiaires (limités aux résidents de Monaco et des communes limitrophes), du mode de divertissement et du lieu de celui-ci.

En défense au fond, le Ministre d'État répliquait, sur la procédure, que l'article 31 ter, alinéa 4, n'impose aucun avis conforme des organes consultés et que la consultation du Comité de contrôle avait été parfaitement valable, le Gouvernement n'ayant jamais indiqué qu'il n'en tiendrait pas compte. Sur la légalité interne, l'État faisait valoir que les travaux préparatoires ne sauraient prévaloir sur le texte clair de la loi, dont les articles 31 bis et 31 ter confèrent à l'autorité réglementaire une compétence discrétionnaire pour déterminer non seulement le montant et les conditions, mais aussi la « nature » des aides, dans un esprit libéral et de souplesse, comme l'avaient déjà fait trois ordonnances antérieures depuis 1961. Selon le Ministre d'État, le terme « exceptionnel » employé à l'article 31 bis vise uniquement à distinguer l'action sociale (activité secondaire de la Caisse) du service des pensions (activité principale). Les retraités connaissant une diminution de leurs ressources et ayant des besoins accrus en matière de divertissement, l'aide à l'accès aux manifestations culturelles, artistiques et sportives participe de l'effort d'humanité et de compréhension sociale voulu par le législateur, sans qu'aucune disposition légale n'impose un plafond de ressources réservant ces mesures aux plus défavorisés. Enfin, la différence de traitement géographique se justifie pleinement par une différence objective de situation, la mesure visant à permettre aux anciens travailleurs de la Principauté résidant à Monaco ou dans les localités limitrophes de mieux s'intégrer à la vie sociale monégasque.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

Avant de pouvoir examiner le bien-fondé des moyens d'annulation dirigés contre l'ordonnance souveraine n° 11.159 du 24 janvier 1994, le Tribunal Suprême devait impérativement trancher la question préalable de la recevabilité de la requête, mise en cause par la fin de non-recevoir opposée par le Ministre d'État.

Le problème juridique soumis à l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême se décomposait ainsi en trois interrogations successives et complémentaires :

1. En premier lieu, quelles sont les règles générales gouvernant la représentation en justice des personnes morales de droit privé, et plus particulièrement des fédérations ou unions de syndicats professionnels en droit monégasque, quant à la détermination de l'organe compétent pour décider d'intenter une action juridictionnelle et pour habiliter l'organe exécutif à cette fin ?
2. En deuxième lieu, comment articuler les dispositions statutaires propres à l'Union des Syndicats de Monaco (qui confient l'administration à un « Comité fédéral ») avec les prescriptions impératives de l'ordonnance-loi n° 399 du 6 octobre 1944 (qui exigent l'intervention d'un « bureau fédéral ») ?
3. En troisième et dernier lieu, selon quelles modalités probatoires le représentant légal (en l'espèce, le Secrétaire Général) doit-il justifier devant le juge administratif de l'existence et de la régularité de cette habilitation à agir, et quelle attitude procédurale le juge doit-il adopter lorsque seule une simple attestation du Président de l'organisation est produite aux débats ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour répondre à cette triple problématique, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement déductif d'une grande rigueur, structuré en cinq considérants successifs allant du principe général jusqu'à son application concrète aux pièces du dossier.

1. L'affirmation d'un principe général de procédure applicable aux personnes morales de droit privé

Dans son premier considérant, la Haute juridiction pose une règle de principe de portée générale : « Considérant que toute action en justice présentée par une personne morale de droit privé doit être intentée, sauf dispositions contraires de la loi ou des statuts, par l'organe exécutif dûment autorisé par l'organe délibérant à ester en justice dans le litige en cause ».

Ce faisant, le Tribunal Suprême consacre solennellement la dissociation organique et fonctionnelle au sein des groupements privés dotés de la personnalité civile entre, d'une part, le pouvoir de représentation externe (qui échoit à l'organe exécutif chargé d'introduire matériellement l'instance) et, d'autre part, le pouvoir de décision interne (qui appartient par principe à l'organe délibérant). Surtout, le juge précise que l'autorisation donnée par l'organe délibérant ne saurait être générale et abstraite : elle doit habiliter l'exécutif à ester en justice « dans le litige en cause », exigeant ainsi un mandat spécial rapporté à une contestation déterminée. Ce principe ne cède que devant des « dispositions contraires de la loi ou des statuts ».

2. L'analyse du cadre législatif et réglementaire propre aux fédérations de syndicats

Dans ses deuxième, troisième et quatrième considérants, le Tribunal Suprême examine si la législation monégasque relative aux syndicats professionnels déroge à ce principe ou, au contraire, le confirme. Il procède pour ce faire à une lecture combinée des textes régissant la matière :

• D'une part, l'ordonnance-loi n° 399 du 6 octobre 1944 autorisant la création de syndicats professionnels (modifiée par la loi n° 541 du 15 mai 1951). Son article 12 dispose que chaque fédération de syndicats est « dirigée et administrée par un bureau fédéral » élu pour un an à la majorité des voix par l'assemblée générale des représentants des syndicats adhérents, et composé d'un secrétaire général et d'un trésorier général (obligatoirement monégasques) ainsi que d'un nombre variable de conseillers (dont la majorité doit être monégasque ou française). Par ailleurs, par le jeu du renvoi opéré par l'article 13 aux droits conférés aux syndicats par le chapitre II, et notamment à l'article 8, les fédérations jouissent de la personnalité civile et du droit d'ester en justice.
• D'autre part, l'ordonnance n° 2942 du 4 décembre 1944 portant règlement de la formation et du fonctionnement des syndicats (modifiée par l'ordonnance n° 477 du 9 novembre 1951). Son article 17, alinéa 1er, fixe avec précision la répartition des rôles en énonçant que le secrétaire général « exécute les décisions du bureau sur mandat formel ; il représente le syndicat dans toutes les manifestations de la vie syndicale tant en justice que dans les relations contractuelles ».

De la combinaison de ces textes législatifs et réglementaires, le Tribunal Suprême tire par deux fois (à la fin du deuxième considérant puis dans le quatrième considérant) une conclusion impérative : « qu'il résulte de ces dispositions que la décision d'ester en justice au nom d'une fédération de syndicats doit être prise par le bureau fédéral de celle-ci ». L'argumentation de l'Union requérante selon laquelle aucun texte n'imposerait au Secrétaire Général d'être habilité par le bureau fédéral se trouve ainsi directement réfutée par la lettre même de l'article 17 de l'ordonnance du 4 décembre 1944, qui subordonne le pouvoir de représentation en justice du secrétaire général à l'exécution d'une décision du bureau sur « mandat formel ».

3. La qualification juridique des organes statutaires de l'Union des Syndicats de Monaco

Dans son cinquième considérant, le juge constitutionnel et administratif monégasque confronte ce cadre légal aux statuts particuliers de l'organisation requérante, tels qu'approuvés par l'arrêté ministériel n° 85-324 du 31 mai 1985. Le Ministre d'État soutenait en effet dans sa duplique que l'habilitation invoquée par la requérante émanait d'un « Conseil fédéral » (ou Comité fédéral), qui ne correspondait pas au « bureau fédéral » exigé par la loi.

Le Tribunal Suprême dépasse ce strict nominalisme en procédant à une requalification fonctionnelle à la lumière de l'article XX des statuts de l'Union. Ce texte statutaire prévoit que, dans l'intervalle des Congrès et des Comités généraux, l'Union est administrée et dirigée par un « Comité fédéral » obligatoirement composé d'un Secrétaire général, d'un Trésorier général et d'un nombre variable de membres, en renvoyant expressément aux conditions de l'article 12 et de l'article 4 de l'ordonnance-loi n° 399 du 6 octobre 1944 (citée par erreur matérielle dans la reproduction de l'article XX sous la date du 9 octobre 1994 et du 9 octobre 1944). Constatant l'identité parfaite de composition et d'attribution entre ces deux instances, le Tribunal juge « que le Comité fédéral de l'Union des Syndicats de Monaco constitue le bureau fédéral prévu par l'article 12 de l'ordonnance-Loi [...] ; qu'il lui appartient de délibérer sur les actions en justice intentées au nom de l'Union des Syndicats de Monaco ». Par cette interprétation constructive, le juge écarte l'objection terminologique du Ministre d'État et valide la compétence de principe du Comité fédéral de l'Union.

4. L'appréciation de la preuve de l'habilitation et la mesure de régularisation avant dire droit

Enfin, dans son sixième et dernier considérant, le Tribunal Suprême applique ces règles aux éléments probatoires versés