Tribunal Suprême de Monaco, 07 juin 1995, n° 26226

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 07 juin 1995, n° 26226 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le présent litige s'inscrit dans le cadre de l'organisation et du financement du régime général des retraites des salariés au sein de la Principauté de Monaco, régi par la loi n° 455 du 27 juin 1947 (également visée dans les motifs de la requête sous la date du 25 juin 1947), telle que modifiée notamment par la loi n° 720 du 27 décembre 1961.

Aux termes de l'article 1er de cette loi fondamentale, toute personne ayant exercé à Monaco une activité professionnelle salariée dans le respect des prescriptions légales et réglementaires se voit reconnaître le droit au service d'une pension de retraite dite « professionnelle » au titre des périodes de travail accomplies postérieurement au 1er août 1947, ainsi que, le cas échéant, d'une pension de retraite dite « uniforme » pour les périodes d'activité antérieures à cette date. La loi institue également une pension de réversion au profit du conjoint survivant et une pension au profit des orphelins des salariés.

L'architecture institutionnelle et financière de ce régime repose, en vertu de l'article 7 de la loi, sur la Caisse Autonome des Retraites (CAR), organisme doté de la capacité civile chargé d'assurer le service des pensions. Conformément aux dispositions combinées des articles 8 ter et 9, le financement de ce service est assuré par des cotisations obligatoires supportées conjointement par les employeurs et les salariés, assises sur la rémunération de ces derniers par l'application d'un taux de base et d'un taux additionnel variables.

La gestion financière de ces ressources fait l'objet du chapitre V de la loi. L'article 30 pose le principe selon lequel l'intégralité des cotisations perçues est répartie entre les ayants droit (selon le mode de fixation de l'article 17), après déduction d'un pourcentage spécifique dont le produit est affecté à un fonds de réserve. Par la suite, le législateur est intervenu pour diversifier l'usage des excédents ou produits financiers générés par ce mécanisme. Ainsi, en vertu de l'article 30 bis alinéa 2 et de l'article 31 bis, certains produits du fonds de réserve peuvent être affectés à la constitution et au financement d'un « fonds d'action sociale » spécifiquement destiné à permettre l'attribution d'« aides exceptionnelles » aux bénéficiaires de pensions.

Pour la mise en œuvre de ce dispositif, l'article 31 ter de la loi prévoit un double mécanisme réglementaire : d'une part, à la clôture de chaque exercice, un arrêté ministériel pris sur avis du comité financier et du comité de contrôle fixe le montant des sommes affectées audit fonds ; d'autre part, aux termes du dernier alinéa de cet article, « la nature, le montant et les conditions d'attribution des aides sociales exceptionnelles sont déterminés par Ordonnance Souveraine prise après avis du Comité financier, du Comité de Contrôle et consultation du Conseil d'État ».

Sur le fondement de cette habilitation législative, le pouvoir exécutif monégasque a initialement adopté l'Ordonnance Souveraine n° 2.922 du 30 novembre 1962, laquelle a institué deux catégories d'aides sociales exceptionnelles : une allocation unique versée à l'occasion du décès du retraité et une allocation annuelle pour conjoint. Ce dispositif a été progressivement étoffé par des textes subséquents : l'Ordonnance Souveraine n° 9.549 du 14 août 1982 y a ajouté une allocation complémentaire pour retraite uniforme, tandis que l'Ordonnance Souveraine n° 10.364 du 7 août 1992 a créé une allocation exceptionnelle aux personnes âgées ainsi qu'une allocation logement aux retraités.

C'est dans ce contexte normatif qu'est intervenue l'Ordonnance Souveraine n° 11.159 du 24 janvier 1994, venant compléter à nouveau l'Ordonnance Souveraine n° 2.922 du 30 novembre 1962. Par son article 1er, ce nouveau texte réglementaire a ajouté une nouvelle rubrique aux aides existantes, consistant en « une aide accordée sous forme d'un tarif préférentiel consenti à l'occasion des manifestations culturelles, artistiques et sportives organisées en Principauté ». L'article 2 de l'Ordonnance, abrogeant et remplaçant les articles 18 et 19 du texte de 1962, a précisé que cette mesure s'analyse en une prise en charge partielle, par la Caisse Autonome des Retraites, du prix des billets d'entrée à certaines manifestations se déroulant à Monaco, à hauteur de 50 % du tarif de la place la moins onéreuse. Pour prétendre au bénéfice de ce dispositif, les retraités devaient satisfaire à plusieurs conditions, notamment celle d'être titulaires et bénéficiaires effectifs d'une pension directe ou de réversion servie par la Caisse, acquise par le seul effet de périodes d'activité salariée effectuées en Principauté, et de résider à Monaco ou dans les communes limitrophes.

Estimant que la prise en charge financière de billetterie de spectacles et d'événements sportifs dénaturait la mission de la Caisse Autonome des Retraites et excédait les limites de l'habilitation législative relative aux aides sociales exceptionnelles, l'Union des Syndicats de Monaco (USM) a décidé de contester la légalité de cette Ordonnance Souveraine devant la juridiction suprême de la Principauté.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco (le texte de la décision mentionne la date du 5 avril 1995 dans les visas initiaux, bien que la chronologie des échanges subséquents atteste d'un dépôt au printemps 1994), Madame B., agissant en sa qualité de Secrétaire Général de l'Union des Syndicats de Monaco et au nom de celle-ci, a saisi le Tribunal Suprême, statuant en matière administrative et en Assemblée Plénière, d'un recours tendant à l'annulation de l'Ordonnance Souveraine n° 11.159 du 24 janvier 1994.

L'instruction de l'affaire a donné lieu à un débat contentieux particulièrement nourri, tant sur le terrain de la recevabilité de l'action syndicale que sur le bien-fondé de la mesure réglementaire attaquée, nécessitant d'ailleurs l'intervention d'une décision avant dire droit.

1. Le débat procédural sur la recevabilité de la requête et la décision avant dire droit

Dans sa contre-requête enregistrée le 7 juin 1994, le Ministre d'État a opposé à titre principal une fin de non-recevoir tirée du défaut de qualité pour agir de la signataire du recours. S'appuyant sur la jurisprudence antérieure du Tribunal Suprême (décision du 4 février 1970, Ravarino), l'autorité gouvernementale soutenait que le Secrétaire Général de l'Union des Syndicats ne pouvait valablement introduire une instance juridictionnelle sans y avoir été préalablement habilité par une délibération expresse du « Bureau fédéral », conçu comme l'unique organe statutairement et légalement compétent pour diriger, administrer une fédération de syndicats et décider d'ester en justice.

En réplique, le 7 juillet 1994, l'organisation requérante a contesté cette fin de non-recevoir en articulant trois arguments : premièrement, aucun texte n'imposerait une telle obligation d'habilitation au Secrétaire Général ; deuxièmement, le précédent jurisprudentiel Ravarino invoqué par l'État serait inopérant en l'espèce car circonscrit au seul fonctionnement de l'Ordre des architectes ; troisièmement, et à titre subsidiaire, l'habilitation requise aurait bien été délivrée, comme en témoignait une attestation établie par le Président de l'Union des Syndicats faisant état d'une décision du « Conseil Fédéral » (ou Comité Fédéral) en date du 10 février 1994.

Dans sa duplique du 12 août 1994, le Ministre d'État a maintenu son exception d'irrecevabilité, réaffirmant la transposabilité de la jurisprudence Ravarino aux syndicats et unions syndicales. Il a en outre relevé que l'organe mentionné par la requérante — le Conseil ou Comité Fédéral — ne se confondait pas avec le Bureau Fédéral légalement requis, et qu'au demeurant, le texte même de la délibération du 10 février 1994 n'était pas versé aux débats.

Confronté à cette incertitude probatoire et organique, le Tribunal Suprême a rendu, le 10 novembre 1994, une décision avant dire droit. Par cet arrêt préparatoire, la Haute Juridiction a posé les principes directeurs de la recevabilité mais a sursis à statuer dans l'attente de justifications factuelles, ordonnant à l'Union des Syndicats de Monaco « de produire dans un délai de quinze jours à compter de la lecture de la présente décision le registre des délibérations de son comité fédéral, contenant la délibération du 10 février 1994 ainsi que tous les éléments de preuve établissant son adoption ».

En exécution de cette mesure d'instruction, le syndicat requérant a produit le registre des délibérations de son Comité Fédéral ainsi que seize attestations individuelles émanant des membres dudit Comité présents lors de la séance du 10 février 1994.

Cette production n'a toutefois pas désarmé l'opposition du Ministre d'État. Dans des observations déposées le 16 mars 1995, ce dernier a persisté dans sa fin de non-recevoir, arguant d'une part que le bureau de l'Union n'avait pas délibéré et qu'une décision du Comité Fédéral ne pouvait suppléer cette carence organique, et d'autre part que les pièces versées ne pouvaient tenir lieu de production d'une véritable délibération formelle. Par d'ultimes observations en réponse enregistrées le 18 avril 1995, l'Union des Syndicats a réaffirmé la compétence statutaire du Comité Fédéral pour décider des actions judiciaires et soutenu que les pièces produites démontraient sans équivoque la volonté de cet organe d'habiliter Madame B. à déférer l'Ordonnance litigieuse à la censure du Tribunal.

2. Les prétentions et moyens des parties sur le fond du droit

Au fond, l'argumentation développée par l'Union des Syndicats de Monaco au soutien de ses conclusions d'annulation s'articulait autour de moyens de légalité externe et de légalité interne.

Sur le terrain de la légalité externe, la requérante dénonçait le caractère purement formel de la procédure consultative préalable à l'édiction de l'Ordonnance Souveraine, prescrite par l'article 31 ter de la loi de 1947. Tout en concédant que la loi n'imposait pas le recueil d'un avis conforme, le syndicat soutenait que l'exigence légale impliquait néanmoins une consultation effective et sincère. Or, selon lui, la décision gouvernementale était déjà irrévocablement arrêtée avant même la saisine du Comité de Contrôle, et aucune information n'avait été communiquée quant à la teneur des avis émis par le Comité Financier et le Conseil d'État. De plus, la circonstance qu'une association (l'Union des Retraités) ait sollicité une telle mesure n'impliquait nullement que son financement dût être imputé sur les fonds de la Caisse Autonome des Retraites.

Sur le terrain de la légalité interne, l'Union requérante invoquait à titre principal la violation de la loi n° 455 du 27 juin 1947 modifiée, et plus particulièrement de ses articles 31 bis et 31 ter, éclairés par les travaux préparatoires de la réforme législative de 1961. Selon la thèse syndicale, la Caisse Autonome des Retraites a pour vocation principale le versement d'un revenu de remplacement financé par les cotisations des travailleurs actifs. Si le législateur a autorisé une dérogation à cette affectation exclusive via le fonds d'action sociale, ce ne pouvait être que pour des motifs strictement limités et sous l'empire de deux « garde-fous » : la consultation des organes précités et le caractère rigoureusement « exceptionnel » des aides. Se référant aux travaux préparatoires, la requérante soutenait que le fonds avait été conçu pour servir aux « retraités les plus défavorisés » deux prestations spécifiques (l'allocation pour conjoint et l'allocation décès), et que la délégation consentie au pouvoir réglementaire par l'article 31 ter ne visait qu'à fixer les modalités pratiques d'attribution et les montants face à la diversité des situations individuelles, sans conférer à l'exécutif un pouvoir discrétionnaire absolu quant à la nature même des prestations. En s'appuyant sur le sens littéral des termes — une « aide » s'entendant d'un secours destiné à faire face à des besoins matériels essentiels et de sécurité, et le qualificatif « exceptionnel » renvoyant à ce qui est inhabituel et non simplement accessoire —, l'Union affirmait que l'octroi de réductions tarifaires pour des spectacles, sans aucune condition de plafond de ressources, méconnaissait frontalement l'esprit et la lettre de la loi.

À titre subsidiaire sur le fond, le syndicat invoquait une rupture du principe d'égalité et le caractère arbitraire des critères de sélection retenus par l'Ordonnance attaquée, laquelle opérait une triple discrimination injustifiée : quant aux bénéficiaires (en réservant l'avantage aux seuls retraités résidant à Monaco et dans les communes limitrophes), quant à la nature des loisirs subventionnés (manifestations culturelles, artistiques et sportives) et quant à leur localisation géographique (exclusivement sur le territoire de la Principauté).

En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de l'ensemble de ces moyens. Sur la régularité de la procédure, il faisait valoir que l'article 31 ter alinéa 4 n'exigeait aucunement un avis conforme des instances consultatives, que le Comité de Contrôle avait été valablement saisi sans que le Gouvernement n'ait manifesté l'intention d'ignorer son opinion, et que les avis du Comité Financier et du Conseil d'État ne liaient pas l'autorité investie du pouvoir réglementaire.

Sur la légalité interne, le représentant de l'État réfutait toute lecture restrictive des textes législatifs. Il soutenait que les travaux préparatoires ne sauraient prévaloir sur la lettre claire de la loi, laquelle, en ses articles 31 bis et 31 ter, confère au pouvoir réglementaire une compétence discrétionnaire pour déterminer non seulement le montant et les conditions, mais également la « nature » même des aides sociales exceptionnelles — compétence d'ailleurs déjà exercée à trois reprises dans le passé pour créer des allocations non envisagées en 1961. Selon l'administration, l'adjectif « exceptionnel » employé à l'article 31 bis a uniquement pour fonction de distinguer l'action sociale (activité secondaire de la Caisse) du service des pensions (activité principale). Dès lors que les retraités connaissent une diminution de leurs ressources tout en éprouvant des besoins accrus en matière de divertissement, l'octroi de tarifs préférentiels participe pleinement de « l'effort d'humanité et de compréhension sociale voulu par le législateur » dans un esprit libéral, aucune disposition légale n'imposant par ailleurs l'instauration d'un plafond de ressources réservant les aides aux plus démunis.

Enfin, s'agissant du respect du principe d'égalité, le Ministre d'État répliquait que les distinctions opérées reposaient sur des différences objectives de situation en rapport avec l'objet du texte : la mesure visait à favoriser l'intégration à la vie sociale monégasque des anciens travailleurs résidant dans la Principauté ou à sa périphérie immédiate, et les catégories de divertissements retenues présentaient un caractère extrêmement général exclusif de tout arbitraire.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La saisine du Tribunal Suprême par l'Union des Syndicats de Monaco soumettait à la Haute Juridiction deux questions de droit distinctes, relevant respectivement de la procédure contentieuse administrative et du droit substantiel de la protection sociale.

En premier lieu, sur le terrain de la recevabilité du recours pour excès de pouvoir, se posait la question de l'identification de l'organe compétent au sein d'une fédération de syndicats professionnels pour habiliter son représentant légal à agir en justice, et des modalités d'administration de la preuve de cette habilitation. Plus précisément, lorsque la législation syndicale exige une décision du « Bureau fédéral », une délibération émanant d'un organe statutairement dénommé « Comité fédéral » satisfait-elle à cette exigence légale, et la production du registre des délibérations corroboré par des témoignages écrits des membres présents suffit-elle à établir la réalité du mandat d'ester en justice donné au Secrétaire Général ?

En second lieu, et à titre principal sur le fond du droit, le Tribunal Suprême devait déterminer l'étendue exacte de l'habilitation législative conférée au pouvoir réglementaire par les articles 31 bis et 31 ter de la loi n° 455 du 27 juin 1947 modifiée. La question centrale était la suivante : la notion légale d'« aides sociales exceptionnelles », financées par le fonds d'action sociale de la Caisse Autonome des Retraites (lui-même alimenté par un prélèvement sur les cotisations obligatoires des salariés et des employeurs), autorise-t-elle le pouvoir réglementaire à instituer, à la charge de ladite Caisse, un dispositif de prise en charge partielle (sous forme de tarif préférentiel à hauteur de 50 %) du prix des billets d'entrée à des manifestations culturelles, artistiques et sportives au profit des retraités, ou une telle mesure excède-t-elle par sa nature même le champ d'application de la loi ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour trancher ce litige, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement structuré en deux temps, écartant d'abord la fin de non-recevoir opposée par l'État avant de accueillir, par une motivation d'une grande rigueur analytique et sur le fondement d'un unique moyen déterminant, la demande d'annulation de l'Ordonnance Souveraine.

1. La validation de la recevabilité par une approche fonctionnelle des organes syndicaux

Abordant la question préalable de la recevabilité de la requête, le Tribunal Suprême s'appuie directement sur l'autorité de la chose jugée par sa propre décision avant dire droit du 10 novembre 1994. Rappelant les termes de cet arrêt préparatoire, le juge suprême réaffirme le principe selon lequel « la décision d'ester en justice au nom d'une fédération de syndicats doit être prise par le Bureau Fédéral de celle-ci », conformément aux prescriptions de l'article 12 de l'Ordonnance-loi n° 399 du 6 octobre 1944 (mentionnée sous la date du 9 octobre 1944 dans les motifs de la décision).

Toutefois, loin de s'arrêter à un formalisme nominaliste qui aurait donné gain de cause au Ministre d'État, le Tribunal avait dès novembre 1994 opéré une qualification fonctionnelle des instances internes de la requérante, en jugeant que « le Comité Fédéral de l'Union des Syndicats de Monaco constitue le bureau fédéral prévu par l'article 12 de l'Ordonnance-Loi [...] ; qu'il lui appartient de délibérer sur les actions en justice intentées au nom de l'Union des Syndicats de Monaco ». Le débat juridique sur la compétence organique étant ainsi clos, seule demeurait en suspens la question probatoire de l'existence matérielle de la délibération.

Or, examinant les pièces versées au dossier en exécution de la mesure d'instruction (à savoir le registre des délibérations et les seize attestations des membres présents), le Tribunal Suprême constate souverainement qu'il en résulte que ledit Comité Fédéral, lors de sa séance du 10 février 1994, a effectivement pris la double décision de déférer à la censure du Tribunal l'Ordonnance Souveraine n° 11.159 du 24 janvier 1994 et d'habiliter Madame B., Secrétaire Général, à introduire l'instance à cette fin au nom de l'Union. La condition d'habilitation régulière étant pleinement