Tribunal Suprême de Monaco, 07 novembre 2001, n° 26863

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 07 novembre 2001, n° 26863 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige ayant donné lieu à la décision rendue par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco le 7 novembre 2001 s'inscrit dans le cadre de l'exploitation et du financement des infrastructures aéronautiques publiques monégasques, plus particulièrement de l'Héliport public de Monaco. Au cœur du différend se trouve la réglementation applicable aux opérateurs aériens utilisant cette plate-forme d'envol, régie notamment par l'Ordonnance Souveraine n° 7101 du 5 mai 1981. L'article 14, troisième alinéa, de cette ordonnance dispose expressément que : « Les propriétaires ou exploitants d'aéronefs utilisant l'Héliport sont assujettis au versement de droits fixes en contrepartie des services rendus au titre des opérations de décollage ou d'atterrissage, du stationnement ou de la mise à l'abri des appareils, de l'usage des installations d'embarquement et de débarquement ou de celui des matériels et outillages. Les taux de ces droits sont également établis par arrêté ministériel ».

Sur le fondement de ces dispositions réglementaires, divers arrêtés ministériels sont intervenus successivement afin de déterminer le tarif des droits à percevoir. Ces barèmes étaient modulés en fonction de la taille des hélicoptères exploités ainsi que de la nature des liaisons aériennes assurées par les compagnies. Dans cette configuration, l'État de Monaco, gestionnaire de l'infrastructure, a réclamé à la société anonyme monégasque (SAM) dénommée Héli Air Monaco, entreprise de transport aérien utilisant régulièrement l'ouvrage public, le paiement des sommes correspondant à ses opérations aériennes.

Plus précisément, pour la période d'exploitation comprise entre les mois de juin 1990 et d'octobre 1991, l'administration monégasque a chiffré la créance due par la société Héli Air Monaco au titre des redevances d'atterrissage sur l'Héliport public à un montant total de 621 440 francs. La société exploitante s'est toutefois opposée au règlement de cette somme. Pour justifier son refus d'acquitter les montants réclamés, la compagnie d'hélicoptères a contesté l'existence même d'une base légale valide supportant ces prélèvements obligatoires. Selon son analyse, les droits fixes exigés par l'administration en vertu de l'Ordonnance Souveraine du 5 mai 1981 ne répondaient pas à la qualification juridique de simples redevances pour services rendus, mais dissimulaient en réalité de véritables taxes de nature fiscale. Or, en vertu de l'article 70 de la Constitution monégasque du 19 décembre 1962, toute contribution ou imposition fiscale relève du monopole du pouvoir législatif et ne saurait, par conséquent, être valablement instituée par une simple ordonnance souveraine ou par des arrêtés ministériels d'application. Face à cette résistance au paiement fondée sur une exception d'illégalité et d'inconstitutionnalité de l'acte réglementaire, le recouvrement amiable s'est avéré impossible, contraignant l'État de Monaco à porter le différend devant les juridictions de l'ordre judiciaire aux fins de recouvrement forcé de sa créance.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

L'instance a été initialement engagée devant le juge civil de droit commun. Par un exploit en date du 10 décembre 1991, l'État de Monaco a fait assigner la société anonyme monégasque Héli Air Monaco devant le Tribunal de première instance de Monaco afin d'obtenir sa condamnation au paiement de la somme principale de 621 440 francs au titre des redevances d'atterrissage arriérées. Devant la juridiction civile, la société défenderesse a maintenu son moyen de défense tiré du défaut de base légale de l'article 14, troisième alinéa, de l'Ordonnance Souveraine n° 7101 du 5 mai 1981 au regard de l'article 70 de la Constitution. Le juge judiciaire monégasque ne disposant pas de la plénitude de juridiction pour apprécier lui-même la légalité ou la constitutionnalité d'une ordonnance souveraine lorsque cette question présente un caractère sérieux et conditionne la solution du litige civil, un incident de compétence a donné lieu à une question préjudicielle.

Par un jugement rendu le 6 mars 1997, le Tribunal de première instance de Monaco a prononcé un sursis à statuer sur la demande en paiement de l'État et a formellement invité ce dernier à saisir le Tribunal Suprême d'un recours en appréciation de validité portant sur les dispositions litigieuses de l'article 14, troisième alinéa, de l'Ordonnance Souveraine n° 7101 du 5 mai 1981. Il convient de relever un élément chronologique et procédural majeur : ce jugement avant dire droit du 6 mars 1997 n'a pas fait l'objet d'une signification par l'État à la société Héli Air Monaco.

Près de quatre années après le prononcé de ce jugement de sursis à statuer, Son Excellence le Ministre d'État a déféré à l'invitation du juge civil en déposant une requête en appréciation de validité, enregistrée au Greffe général le 1er février 2001. Le Ministre d'État demandait au Tribunal Suprême, siégeant en assemblée plénière et statuant en matière administrative, de déclarer que l'article 14, troisième alinéa, de l'Ordonnance Souveraine n° 7101 n'était entaché d'aucune irrégularité. Cet acte introductif d'instance a déclenché un échange nourri d'écritures entre les parties : la SAM Héli Air Monaco a déposé une contre-requête enregistrée le 30 mars 2001, à laquelle le Ministre d'État a répondu par une réplique enregistrée le 27 avril 2001, suivie d'une duplique de la société défenderesse enregistrée le 17 mai 2001. Par une ordonnance du 26 juin 2001, le Président du Tribunal Suprême a fixé l'audience au 7 novembre 2001.

Les prétentions et moyens des parties s'articulaient autour de deux axes distincts : une fin de non-recevoir d'ordre strictement procédural soulevée à titre principal par la société défenderesse, et un débat au fond d'une grande technicité relatif à la nature juridique du prélèvement et à la compétence du pouvoir réglementaire.

Sur le terrain de la recevabilité, la SAM Héli Air Monaco concluait, à titre principal, à l'irrecevabilité « en l'état » de la requête du Ministre d'État. Son argumentation reposait sur la lecture combinée de l'article 16 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême et des articles 423 et 424 du Code de procédure civile. La société faisait valoir que l'article 16 précité impose que le recours en appréciation de validité sur renvoi soit introduit dans les deux mois suivant la date à laquelle la décision de la juridiction judiciaire est devenue « définitive ». Or, le jugement du 6 mars 1997 ne lui ayant jamais été signifié par l'État, le délai d'appel n'avait pas pu commencer à courir conformément à l'article 424 du Code de procédure civile. La société soutenait dans sa duplique que le jugement ordonnant le sursis à statuer avait nécessairement dû se prononcer au préalable sur le caractère sérieux et pertinent de la question préjudicielle relevant de la compétence exclusive du Tribunal Suprême ; ce faisant, le Tribunal de première instance avait tranché une partie du principal au sens de l'article 423, alinéa 1er, du Code de procédure civile, rendant le jugement susceptible d'un appel immédiat dès sa signification. Faute de signification et d'épuisement du délai d'appel, le jugement n'était pas définitif, rendant la saisine du Tribunal Suprême prématurée.

En réplique sur cette question procédurale, le Ministre d'État soutenait que la requête était parfaitement recevable. Selon l'État, l'article 16 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 n'interdit nullement de saisir le Tribunal Suprême tant que la décision judiciaire de renvoi n'est pas devenue définitive ; ce texte se bornerait à édicter une règle de forclusion, signifiant uniquement qu'une requête est tardive si elle est formée plus de deux mois après que la décision est devenue définitive. De surcroît, le Ministre d'État affirmait qu'un jugement de sursis à statuer ne met pas fin à l'instance et n'est donc pas susceptible d'appel immédiat en vertu de l'article 423 du Code de procédure civile.

Sur le fond du droit, dans l'hypothèse où le recours aurait été jugé recevable, les parties s'opposaient radicalement sur la qualification des droits litigieux et la compétence normative.

Le Ministre d'État soutenait que l'article 14, alinéa 3, de l'Ordonnance Souveraine n° 7101 instituait une véritable redevance pour service rendu et non une imposition soumise à l'article 70 de la Constitution. Il faisait valoir que cette rémunération n'est perçue qu'en contrepartie directe et immédiate d'un service particulier (mise à disposition de l'ouvrage public, opérations de décollage et d'atterrissage, balisage, première heure de stationnement) et que son montant est établi proportionnellement à l'utilisation par les seules compagnies d'hélicoptères usagères. L'État précisait que la redevance constituait une contribution aux frais d'exploitation de la plate-forme (électricité du balisage, entretien et amélioration de l'infrastructure, contrôle de la circulation aérienne, entretien des héligares, services de sécurité pour la surveillance de nuit et de sûreté par la police, lesquels ne font pas l'objet de redevances passagers ou de sûreté distinctes comme sur les aéroports internationaux). Quant aux règles budgétaires, le Ministre d'État arguait que l'incorporation du produit de la redevance dans le budget général de l'État, exploité en régie et dépourvu de budgets autonomes ou de comptes spéciaux en raison de la taille de l'État monégasque, n'altérait pas sa nature juridique : l'affectation se réalisait matériellement par le mécanisme de l'affectation des crédits et des dépenses par chapitre aux services concernés, sans financer des dépenses d'intérêt général sans lien avec l'héliport. Enfin, l'État fondait la compétence du pouvoir réglementaire sur un double terrain : d'une part, sur les articles 29 et 40 de la loi n° 622 du 5 novembre 1956 relative à l'aviation civile (l'article 40 confiant par Ordonnance Souveraine les modalités d'exécution de la loi, et l'article 29 prévoyant la fixation des redevances dans l'autorisation de création d'une plate-forme d'envol ouverte à tous les aéronefs) ; d'autre part, dans sa réplique, sur l'article 68 de la Constitution, qui habilite le Prince à rendre les ordonnances nécessaires pour l'application des traités internationaux, en l'occurrence l'article 15 de la Convention de Chicago du 7 décembre 1944 relative à l'aviation civile internationale, rendue exécutoire à Monaco par l'Ordonnance Souveraine n° 6779 du 4 mars 1980 et visée par l'Ordonnance n° 7101.

À titre subsidiaire au fond, la SAM Héli Air Monaco rétorquait que la loi de budget monégasque est gouvernée par les principes de l'unité (regroupement de toutes les recettes et dépenses dans un document unique) et de l'universalité (présentation séparée sans compensation, aucun service ne possédant de ressources propres). Pour qu'un prélèvement échappe à la qualification de taxe fiscale, il doit satisfaire cumulativement au critère de l'équivalence (proportionnalité au service rendu) et au critère de l'affectation (couverture des charges d'un service déterminé). Or, les droits fixes litigieux alimentant directement le budget général de l'État sans être portés à un compte spécial, ils perdaient de ce seul fait la qualité de redevance pour revêtir le caractère de taxes fiscales relevant de la compétence exclusive du législateur selon l'article 70 de la Constitution. En outre, la société soutenait que la loi n° 622 du 5 novembre 1956 n'établissait aucune recette de ce type ni ne contenait de délégation expresse au pouvoir réglementaire, l'article 40 relatif aux « modalités d'exécution » ne permettant pas de déroger à la loi en créant des recettes non prévues. Enfin, dans sa duplique, la société écartait l'argument tiré de l'article 68 de la Constitution et de l'article 15 de la Convention de Chicago, en soulignant que cette convention internationale n'impose nullement aux États contractants d'instituer des redevances aéroportuaires, mais se borne à exiger un traitement uniforme et non discriminatoire lorsque de telles redevances existent déjà.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

En dépit de la richesse des débats au fond touchant à la distinction constitutionnelle et financière entre la taxe fiscale et la redevance pour service rendu, ainsi qu'à l'étendue du pouvoir réglementaire d'exécution des lois et des conventions internationales, le Tribunal Suprême devait, conformément aux règles élémentaires de la logique juridictionnelle, statuer prioritairement sur la fin de non-recevoir soulevée par la société défenderesse.

Le problème juridique central soumis à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême se formulait dès lors de la manière suivante : Un recours en appréciation de validité exercé devant le Tribunal Suprême sur renvoi préjudiciel d'une juridiction de l'ordre judiciaire est-il recevable lorsque le jugement ayant ordonné le sursis à statuer et invité les parties à saisir le juge administratif n'a pas fait l'objet d'une signification préalable et n'a pas, de ce fait, acquis un caractère définitif au sens de l'article 16 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 ?

De manière sous-jacente, cette question imposait au Tribunal Suprême de déterminer la portée exacte de l'exigence d'une décision judiciaire « devenue définitive » posée par l'article 16 précité : cette disposition fixe-t-elle uniquement le point de départ d'un délai de forclusion de deux mois pour éviter les saisines tardives, comme le soutenait le Ministre d'État, ou érige-t-elle le caractère définitif de la décision de renvoi en une condition substantielle de recevabilité sanctionnant également les saisines prématurées, comme le défendait la SAM Héli Air Monaco ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour trancher cette question procédurale inédite par sa netteté, le Tribunal Suprême adopte une motivation d'une grande concision, caractéristique du style rédigeant des hautes juridictions administratives de tradition francophone, procédant par un syllogisme juridique rigoureux en deux considérants qui fait l'économie de tout examen des moyens de fond.

Dans un premier temps, la Haute Juridiction énonce la majeure de son syllogisme en reproduisant intégralement et littéralement la norme procédurale de référence, à savoir l'article 16 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. Ce texte dispose que : « Les recours en appréciation de validité et les recours en interprétation sur renvoi doivent être formés dans les deux mois de la date à laquelle la décision de la juridiction judiciaire est devenue définitive ».

Dans un second temps, le Tribunal Suprême procède à la qualification juridique des faits procéduraux de l'espèce au regard de cette règle. Il constate souverainement que le jugement rendu par le Tribunal de première instance de Monaco le 6 mars 1997, qui renvoyait l'État à saisir le Tribunal Suprême d'un recours en appréciation de validité de l'article 14, troisième alinéa, de l'Ordonnance Souveraine n° 7101 du 5 mai 1981, « n'est pas devenu définitif faute d'avoir été signifié ». De cette seule constatation matérielle et juridique — l'absence de signification empêchant le jugement d'acquérir un caractère définitif —, la Haute Juridiction déduit immédiatement et directement (« que, par suite ») que le recours en appréciation de validité dont l'État l'a saisie n'est pas recevable et doit être rejeté.

Bien que la motivation soit ramassée, le raisonnement implicite mais nécessairement suivi par l'assemblée plénière révèle des choix jurisprudentiels fondamentaux quant à l'interprétation des textes de procédure civile et administrative monégasques :

En premier lieu, le Tribunal Suprême écarte sans ambiguïté la thèse minimaliste du Ministre d'État selon laquelle l'article 16 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 n'aurait pour objet que de sanctionner la tardiveté d'un recours formé au-delà du délai de deux mois. En jugeant la requête irrecevable parce que le jugement de renvoi n'est pas encore définitif, la juridiction consacre une lecture bilatérale de l'article 16 : ce texte délimite une fenêtre temporelle stricte. Le caractère définitif de la décision judiciaire de renvoi constitue non seulement le dies a quo (point de départ) du délai de forclusion de deux mois, mais également une condition préalable d'ouverture du droit d'agir devant le Tribunal Suprême. Tant que cet état de droit (« décision... devenue définitive ») n'est pas acquis, la saisine du Tribunal Suprême est prématurée et, partant, irrecevable.

En second lieu, en retenant que le jugement de sursis à statuer du 6 mars 1997 n'est pas devenu définitif « faute d'avoir été signifié », le Tribunal Suprême accueille implicitement mais nécessairement l'analyse processuelle développée par la SAM Héli Air Monaco dans sa contre-requête et sa duplique sur le terrain du Code de procédure civile. En effet, si un jugement de sursis à statuer aux fins de renvoi préjudiciel avait été considéré comme une simple mesure d'administration judiciaire ou un jugement purement préparatoire insusceptible d'appel immédiat indépendamment du jugement sur le fond (comme le soutenait l'État sur le fondement d'une lecture restrictive de l'article 423 du Code de procédure civile), l'absence de signification aurait été sans incidence sur l'ouverture d'une voie de recours ordinaire immédiate. En liant directement le défaut de caractère définitif à l'absence de signification, laquelle fait courir le délai d'appel en vertu de l'article 424 du Code de procédure civile, le Tribunal Suprême reconnaît qu'un jugement du Tribunal de première instance qui sursoit à statuer et ordonne un renvoi préjudiciel devant le juge administratif tranche une partie du principal (en statuant sur la compétence et le caractère sérieux de l'exception d'illégalité) et est, à ce titre, susceptible d'appel immédiat. Dès lors, seule la signification régulière de ce jugement, suivie de l'expiration du délai d'appel sans qu'un recours soit formé (ou de l'arrêt confirmatif en cas d'appel), permet à la décision judiciaire de devenir « définitive » au sens de l'article 16 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984.

En conséquence, la fin de non-recevoir faisant écran, le Tribunal Suprême s'interdit d'examiner la légalité interne et externe de l'Ordonnance Souveraine n° 7101 au regard des articles 68 et 70 de la Constitution, de la loi n° 622 du 5 novembre 1956 et de la Convention de Chicago.

C. Le dispositif

En conclusion de son raisonnement procédural, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant :

« DÉCIDE :

• Le recours susvisé du Ministre d'État est rejeté.
• Les dépens sont à la charge de l'État.
• Expédition de la présente décision