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Les événements déclencheurs du conflit administratif sont survenus au mois de mars 2002, à l'occasion de la prise en charge médicale d'un patient, identifié dans les écritures sous le nom de Monsieur P. Selon les éléments factuels débattus par les parties, ce patient, qui avait été récemment opéré, avait été placé dans le service de médecine interne de l'établissement, lequel connaissait alors un taux d'occupation atteignant 80 % et ne disposait, pour assurer la surveillance, que d'une seule infirmière. Dès le 10 mars 2002, à 16 heures, le patient a manifesté des douleurs abdominales.

Dans la nuit du 11 mars 2002, le Docteur P. A. assurait la garde dans ce service de médecine interne. Au cours de cette garde, l'état du patient a nécessité des interventions médicales. Selon la version des faits soutenue par le praticien, celui-ci était présent au sein du Centre Hospitalier durant cette nuit et a répondu par téléphone ou s'est déplacé au sein de l'établissement en fonction des informations qui lui étaient communiquées. Plus précisément, le médecin a indiqué avoir effectué des prescriptions par téléphone compte tenu de l'état du malade et des indications sur les traitements, et ne s'être déplacé physiquement au chevet du patient qu'au moment où l'infirmière de nuit le lui a expressément demandé. Le patient est toutefois décédé. Cet événement tragique a non seulement provoqué une réaction sur le plan administratif, mais a également donné lieu, par ailleurs, à une assignation devant le Tribunal de Première instance émanant de plusieurs membres de la famille du patient décédé.

À la suite de ce décès et de la révélation des faits incriminés à l'administration hospitalière, la chronologie des actes administratifs et des manifestations de volonté des parties s'est accélérée de manière décisive sur une brève période au mois de mars 2002 :

1. Le 15 mars 2002, le directeur du Centre Hospitalier Princesse Grace a officiellement engagé une procédure disciplinaire à l'encontre du Docteur P. A.
2. Cinq jours plus tard, par une lettre datée du 20 mars 2002, le Docteur P. A. a adressé sa démission au directeur du Centre Hospitalier.
3. Par une lettre recommandée avec accusé de réception en date du 22 mars 2002, le directeur du CHPG a expressément accepté cette démission. Cette décision d'acceptation, qui n'était assortie d'aucune réserve, fixait la date de prise d'effet de la démission au 31 mars 2002.

Nonobstant cette acceptation formelle et la cessation effective des fonctions du praticien à l'échéance du 31 mars 2002, l'administration hospitalière a maintenu et poursuivi la procédure disciplinaire initialement ouverte le 15 mars. Un conseil de discipline a été réuni — séance à laquelle le Docteur P. A. ne s'est pas présenté, n'ayant par ailleurs jamais demandé à consulter son dossier. Au terme de cette procédure, le directeur du Centre Hospitalier Princesse Grace a pris, le 16 octobre 2002, soit plus de six mois après la cessation des fonctions de l'intéressé, une décision prononçant la révocation du Docteur P. A. C'est cet acte administratif individuel de révocation qui constitue l'objet exclusif du recours pour excès de pouvoir porté devant la haute juridiction monégasque.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Contestant la légalité de la sanction disciplinaire prononcée à son encontre alors qu'il avait déjà quitté l'établissement, Monsieur P. A. a saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco. Sa requête, tendant à l'annulation de la décision de révocation du 16 octobre 2002, a été enregistrée au Greffe général le 23 décembre 2002 sous le numéro 2003/3.

L'instruction de l'affaire devant le Tribunal Suprême s'est déroulée dans le respect du principe du contradictoire, donnant lieu à un échange nourri de mémoires :

• À la suite de la requête initiale du 23 décembre 2002, le Président du Tribunal Suprême a, par une ordonnance du 6 janvier 2003, renvoyé la cause à l'audience du 11 mars 2003 (date mentionnée dans les visas de la décision, bien que l'instruction écrite se soit poursuivie postérieurement).
• Le Centre Hospitalier Princesse Grace a déposé une contre-requête au Greffe général le 21 février 2003, concluant au rejet pur et simple du recours.
• Le requérant a déposé un mémoire en réplique enregistré le 15 mars 2003, maintenant ses conclusions aux fins d'annulation.
• Enfin, l'établissement hospitalier a clôturé cet échange écrit par le dépôt d'une duplique enregistrée le 25 avril 2003.

Lors de l'audience publique, la juridiction, siégeant en assemblée plénière, a entendu le rapport de M. Hubert Charles, membre suppléant du Tribunal Suprême, les plaidoiries de Maître Lyon-Caen, avocat aux Conseils représentant le Docteur P. A., et de Maître Michel, avocat-défenseur pour le Centre Hospitalier Princesse Grace, ainsi que les conclusions du Procureur général.

L'argumentation développée par le requérant au soutien de sa demande d'annulation s'articulait autour de moyens de légalité externe et de légalité interne particulièrement diversifiés, structurés à titre principal et à titre subsidiaire :

1. Sur l'incompétence tirée de l'acceptation préalable de la démission : Le moyen premier et central résidait dans le fait que la démission présentée le 20 mars 2002 avait été expressément acceptée par le directeur le 22 mars 2002, postérieurement à la révélation des faits incriminés à l'administration. Selon le requérant, une fois cette démission acceptée, le lien de service était rompu et le directeur ne disposait plus de la compétence temporelle et matérielle pour prononcer une quelconque sanction disciplinaire à son encontre.
2. Sur l'inapplicabilité des dispositions statutaires à un agent contractuel : Le Docteur P. A. soutenait qu'en sa qualité d'agent contractuel, il ne pouvait légalement faire l'objet de poursuites disciplinaires fondées sur des dispositions statutaires, lesquelles avaient vocation à s'appliquer exclusivement aux personnels nommés par arrêté ministériel.
3. Sur le défaut de base légale : Le requérant reprochait à la décision du 16 octobre 2002 de viser simultanément deux ordonnances souveraines dotées de champs d'application distincts, sans préciser avec exactitude quel était le fondement textuel précis de la poursuite disciplinaire engagée.
4. Sur les vices de procédure et la violation des principes généraux du droit : Deux griefs procéduraux majeurs étaient soulevés. D'une part, la méconnaissance du principe général des droits de la défense, le praticien affirmant ne pas avoir été mis en mesure de se défendre sur l'ensemble des griefs factuels ayant motivé sa révocation. D'autre part, la violation du principe d'impartialité, entachant la composition et le fonctionnement du conseil de discipline en raison de la présence en son sein d'un parent de la victime décédée ainsi que du rôle joué par le président du conseil d'administration du CHPG.
5. Sur le bien-fondé de la sanction (légalité interne) : Sur le fond, le Docteur P. A. contestait l'existence même d'une faute de nature à justifier une révocation. Il faisait valoir l'anormalité du placement d'un patient récemment opéré dans un service de médecine interne, le sous-effectif infirmier (une seule infirmière pour un taux d'occupation de 80 %), et soutenait qu'il n'avait pas refusé à plusieurs reprises de se déplacer. Selon lui, la pratique des prescriptions téléphoniques, suivie d'un déplacement physique dès la demande de l'infirmière de nuit, était justifiée par l'état connu du malade et n'était nullement contraire aux prescriptions de l'arrêté du 7 août 1992.
6. À titre subsidiaire, sur l'application de l'Ordonnance souveraine du 6 mars 1984 : Si le Tribunal devait écarter sa qualité de contractuel pour le soumettre à un statut, le requérant soutenait que seul le statut du personnel médical et assimilé du CHPG défini par l'Ordonnance souveraine du 6 mars 1984 pouvait lui être appliqué. Or, ce texte emportait deux conséquences fatales pour la décision attaquée : d'une part, il conférait un caractère irrévocable à la démission acceptée après révélation des faits à l'administration ; d'autre part, il réservait la compétence pour prononcer la sanction à une Ordonnance souveraine prise sur proposition du Ministre d'État, après avis d'un conseil de discipline composé de six membres et du conseil d'administration de l'établissement — rendant ainsi le directeur du CHPG radicalement incompétent.

En défense, le Centre Hospitalier Princesse Grace opposait une réfutation systématique de ces moyens pour conclure à la légalité de la révocation :

1. Sur le statut applicable et la compétence du directeur : Le CHPG exposait que le Docteur P. A., en tant que résident, occupait un emploi assimilé à celui d'un interne. À ce titre, il ne pouvait être nommé par arrêté ministériel et se trouvait placé sous l'autorité administrative directe du directeur de l'établissement, détenteur du pouvoir disciplinaire à l'égard des internes. Surtout, l'établissement soutenait que depuis le 1er janvier 1999, l'intéressé n'était plus régi par l'Ordonnance souveraine du 6 mars 1984, mais par le titre III de l'Ordonnance souveraine n° 13840 du 29 décembre 1998.
2. Sur l'effet de la démission : Se fondant sur cette évolution textuelle, le CHPG faisait valoir que la disposition prévoyant le caractère irrévocable de la démission acceptée (qui figurait dans le texte de 1984) n'avait pas été reprise dans l'Ordonnance souveraine n° 13840 du 29 décembre 1998. L'administration en déduisait a contrario que l'acceptation de la démission ne faisait plus obstacle à la saisine du conseil de discipline et à l'aboutissement de la procédure disciplinaire.
3. Sur la régularité de la procédure : Le défendeur affirmait que la procédure avait scrupuleusement respecté les textes. L'absence de consultation du dossier et la non-comparution devant le conseil de discipline résultaient du seul choix du Docteur P. A., excluant toute violation des droits de la défense. Quant au grief d'impartialité, il était écarté au motif que le Docteur P., membre du conseil de discipline (et qui ne l'avait d'ailleurs pas présidé), n'avait aucun lien de parenté avec le patient décédé.
4. Sur le fond : L'établissement maintenait que sa présentation des faits n'était nullement erronée et que la sanction prononcée ne reposait ni sur une contradiction de motifs, ni sur un défaut de base légale.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

Au-delà de la multiplicité des griefs soulevés par la requête — qui invitaient potentiellement le juge à trancher des questions complexes relatives à la détermination du statut exact des médecins résidents du CHPG, à l'articulation dans le temps des ordonnances souveraines de 1984 et de 1998, aux garanties procédurales devant les instances disciplinaires hospitalières ou encore à l'appréciation de la faute médicale en service de garde —, le litige soumettait au Tribunal Suprême une question préalable et fondamentale de droit administratif général et de droit de la fonction publique.

La question de droit principale peut être formulée de la manière suivante : L'acceptation expresse et sans réserve, par l'autorité administrative compétente, de la démission présentée par un agent public à l'encontre duquel une procédure disciplinaire a été préalablement engagée, fait-elle juridiquement obstacle à la poursuite de cette procédure et au prononcé ultérieur d'une sanction disciplinaire telle que la révocation, une fois la cessation des fonctions devenue effective ?

En d'autres termes, le pouvoir disciplinaire de l'administration survit-il à la rupture définitive et consensuelle du lien de service, intervenue en cours de procédure disciplinaire par l'effet d'une démission acceptée sans aucune réserve ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour trancher ce litige, le Tribunal Suprême fait usage d'une technique juridictionnelle classique du contentieux administratif de l'excès de pouvoir : l'économie de moyens. Par la formule liminaire « Sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête », la Haute Juridiction indique d'emblée qu'elle entend fonder sa décision d'annulation sur un moyen unique, jugé déterminant et suffisant pour emporter à lui seul l'illégalité de l'acte attaqué. Ce choix méthodologique dispense le juge de se prononcer sur la controverse textuelle opposant l'Ordonnance souveraine du 6 mars 1984 à l'Ordonnance souveraine n° 13840 du 29 décembre 1998, tout comme il lui évite d'entrer dans l'examen factuel des conditions de la garde médicale de la nuit du 11 mars 2002.

Le raisonnement du Tribunal Suprême se déploie en un syllogisme juridique d'une grande concision, structuré autour de deux considérants qui lient étroitement la chronologie factuelle aux principes directeurs de l'action administrative.

Dans un premier temps, le juge procède à la constatation souveraine des faits constants résultant de l'instruction (« Considérant qu'il ressort des pièces du dossier... »). Il établit avec précision la séquence chronologique des actes :

1. L'acte initial : l'engagement d'une procédure disciplinaire par le directeur du CHPG contre le Docteur P. A. à la date du 15 mars 2002. Cette constatation est essentielle : elle démontre qu'au moment où l'administration va recevoir et traiter la demande de démission, elle a non seulement une parfaite connaissance des faits reprochés à l'agent, mais elle a déjà formellement mis en mouvement l'action disciplinaire.
2. L'initiative de l'agent : la présentation de sa démission par lettre du 20 mars 2002.
3. La décision administrative : l'acceptation de cette démission par le directeur le 22 mars 2002, avec une prise d'effet différée au 31 mars 2002.

Dans un second temps, le Tribunal Suprême tire les conséquences juridiques de cette séquence factuelle (« Considérant que cette acceptation, qui n'était assortie d'aucune réserve, a mis fin aux fonctions du Docteur P. A. au Centre Hospitalier Princesse Grace et faisait ainsi obstacle à la poursuite de la procédure disciplinaire précédemment engagée... »). L'analyse de ce motif décisif révèle trois articulations logiques fondamentales :

1. La qualification de l'acte d'acceptation : Le Tribunal relève expressément que l'acceptation donnée le 22 mars 2002 « n'était assortie d'aucune réserve ». Le directeur du CHPG, bien qu'ayant lui-même engagé les poursuites disciplinaires sept jours plus tôt, n'a ni refusé la démission (ce qu'il aurait pu faire dans l'intérêt du service ou pour permettre précisément l'aboutissement de l'action disciplinaire), ni différé son acceptation jusqu'à l'issue de la procédure, ni même formulé une quelconque réserve quant à la poursuite des opérations disciplinaires en cours. L'acceptation est pure et simple.
2. L'effet extinctif sur le lien de fonction : Cette acceptation pure et simple a produit son plein effet juridique à la date fixée du 31 mars 2002 : elle « a mis fin aux fonctions » du praticien au sein de l'établissement public. À compter de cette date, le Docteur P. A. a cessé d'appartenir aux effectifs du Centre Hospitalier Princesse Grace ; le lien de subordination administrative ou statutaire qui l'unissait à l'établissement a été définitivement dissous par l'accord des volontés (offre de démission et acceptation administrative).
3. La paralysie consécutive du pouvoir disciplinaire : C'est ici que réside le cœur de la règle posée par le Tribunal Suprême. La fin des fonctions, résultant de cette acceptation sans réserve, « faisait ainsi obstacle à la poursuite de la procédure disciplinaire précédemment engagée ». Le pouvoir disciplinaire est intrinsèquement lié à l'existence d'un lien de fonction entre l'administration et son agent ; il a pour finalité de sanctionner des manquements aux obligations professionnelles par des mesures affectant la situation administrative ou la carrière de l'agent au sein du service. Dès lors que l'administration a elle-même consenti, sans réserve et en toute connaissance des poursuites en cours, à mettre un terme définitif aux fonctions de l'agent au 31 mars 2002, elle s'est privée du pouvoir de poursuivre la procédure au-delà de cette date.

En prononçant, le 16 octobre 2002, la « révocation » d'un agent dont les fonctions avaient déjà légalement et définitivement pris fin six mois et demi plus tôt par une démission régulièrement acceptée, le directeur du CHPG a pris une décision dépourvue d'objet juridique et excédant ses pouvoirs. Le Tribunal en conclut logiquement que le requérant est fondé à soutenir que la décision attaquée est « entachée d'excès de pouvoir ».

Il est particulièrement instructif de noter que le Tribunal Suprême statue ainsi sans faire référence ni à l'Ordonnance souveraine du 6 mars 1984 (invoquée par le requérant), ni à l'Ordonnance souveraine n° 13840 du 29 décembre 1998 (invoquée par le CHPG). L'établissement hospitalier soutenait pourtant que la disparition, dans le texte de 1998, de la mention relative au caractère irrévocable de la démission acceptée lui ouvrait le droit de poursuivre l'action disciplinaire. En s'abstenant de trancher ce conflit de normes et en déduisant directement l'obstacle aux poursuites de la nature même de l'acceptation sans réserve ayant mis fin aux fonctions, le Tribunal Suprême érige cette règle au rang de principe général régissant l'exercice du pouvoir disciplinaire, indépendamment du silence éventuel des textes statutaires ou réglementaires particuliers.

C. Le dispositif

En conséquence de cette motivation, le Tribunal Suprême prononce l'annulation intégrale de l'acte administratif individuel attaqué et condamne l'établissement public aux dépens. Le dispositif de la décision est rédigé dans les termes exacts suivants :

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

L'arrêt rendu le 10 juin 20

Respect strict du contradictoire, de la hiérarchie des normes et du contrôle de motivation par Tribunal Suprême de Monaco.

Confiance : 88%

• Tribunal Suprême de Monaco — Texte intégral vérifié (8 061 car.)

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