L'affaire soumise à l'examen du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco trouve son origine dans un contrôle routier ayant révélé un comportement répréhensible au regard des règles de la sécurité routière et de la législation pénale monégasque. M. M. M., ressortissant de nationalité italienne et résidant sur le territoire de la Principauté de Monaco, a fait l'objet d'un procès-verbal dressé par les services de police. Ce document officiel constatait que l'intéressé conduisait un véhicule sous l'emprise d'un état d'ivresse, fait qualifié dans les motifs de la décision de conduite en état d'ébriété ou en état alcoolique.
Cette constatation matérielle a déclenché une double réponse des autorités publiques monégasques, illustrant la distinction classique entre la répression pénale et la prévention administrative. D'une part, sur le terrain judiciaire, les faits ainsi relevés ont donné lieu à l'engagement de poursuites pénales à l'encontre du conducteur devant la juridiction répressive compétente, sur le fondement des dispositions de l'article 391-1 du Code pénal.
Citations & relations
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Citations dans le texte
Compétence
Contentieux administratif - Recours en annulation - Mesure de police administrative
Recours pour excès de pouvoir
Mesure de suspension de permis de conduire - Obligation de motivation de la décision (non) - Décision illégale (non)
Principes généraux du droit
Violation des droits de la défense (non)
Le Tribunal Suprême,
Siégeant et délibérant en assemblée plénière et statuant en matière administrative,
Vu la requête présentée par M. M. M. enregistrée au greffe général de la Principauté de Monaco, le 3 juin 2003 par laquelle le Ministre d'État a édicté à son encontre une mesure de suspension de permis de conduire ;
Ce faire,
Attendu que M. M. M., de nationalité italienne, résidant à Monaco, a été destinataire d'un procès-verbal de police constatant qu'il conduisait sous l'emprise d'un état d'ivresse. Que pour ces faits il est poursuivi pénalement par application de l'article 391-1 du Code pénal. Qu'en outre, cité devant la commission technique spéciale instituée par l'article 128 du Code de la route, il a fait l'objet d'un avis du 20 février 2003 à la suite duquel par arrêté du 3 avril 2003 suivant son permis de conduire a été suspendu pour une durée d'une année ;
Vu la requête enregistrée le 3 juin 2003 par laquelle M. M. M. a demandé au Tribunal Suprême l'annulation de cet arrêté, qu'il soutient d'abord que la décision attaquée ayant dû être motivée et que tel n'ayant pas été le cas, le Tribunal Suprême n'est pas en mesure d'en apprécier la légalité. Qu'il invoque également que le défaut de notification de l'avis rendu par la commission technique spéciale traduit une atteinte au principe du contradictoire et aux droits de la défense et ce en s'appuyant sur la jurisprudence du Tribunal Suprême ;
Vu la contre-requête enregistrée le 23 juillet 2003 par laquelle le Ministre d'État rappelle qu'en droit monégasque il n'existe aucune obligation de motiver un acte administratif, sauf disposition spécifique. Que la jurisprudence du Tribunal Suprême est dans ce sens. Que si elle laisse au juge de l'annulation le soin de contrôler les motifs de fond qui sont la base de la décision, il n'en va pas de même s'agissant comme en l'espèce de la légalité externe de la décision étant ajouté que M. M. M. savait parfaitement à quoi s'en tenir ;
Que de plus le second moyen présenté par le requérant, devrait également être rejeté. Qu'en effet l'obligation de notification ne s'applique pas en la matière mais elle est limitée au contentieux disciplinaire de la fonction publique. Qu'elle ne peut être étendue à la décision de la commission technique spéciale qui ne prononce pas une sanction mais prend une mesure de police administrative. Qu'au surplus pareille notification d'une décision qui n'est pas motivée n'apporterait à M. M. M. rien d'autre que ce qu'il savait déjà en particulier grâce à son audition par la commission ;
Que le Ministre d'État conclut au rejet.
Vu la réplique de M. M. M., enregistrée le 31 juillet 2003 par laquelle sans contester qu'en droit monégasque il n'existe pas de texte positif obligeant à la motivation des décisions administratives il observe que c'est en vertu d'un principe général du droit qu'une telle motivation doit apparaître ;
Qu'ainsi l'ordonnance souveraine n° 1691 portant Code de la route ne déroge nullement à ce principe de portée générale.
Que, dans ces conditions le requérant n'était pas en mesure de contester une décision administrative ni d'ailleurs l'avis de la commission qui l'avait précédé, dépourvus l'un et l'autre de motifs. Qu'il s'en déduit que le Tribunal Suprême ne peut contrôler la légalité de la décision attaquée ;
Que de la jurisprudence B. relative au séjour des étrangers en Principauté il résulte que l'absence de motivation d'un arrêté d'expulsion ne saurait priver le Tribunal Suprême de toute possibilité de contrôle et qu'il doit en aller de même lorsqu'il s'agit d'une atteinte à une liberté fondamentale d'un administré ;
Qu'enfin le requérant considère que l'avis de la commission technique spéciale devait lui être notifié. Que cette mesure ne devait pas être limitée au seul domaine disciplinaire, interprétation abusive d'une décision du Tribunal Suprême que le principe du respect des droits de la défense implique qu'il soit d'application générale ;
Que M. M. M. conclut à l'annulation de la décision qui l'a frappé ;
Vu la décision attaquée ;
Vu les autres pièces produites et jointes au dossier ;
Vu l'article 391-1 du Code pénal ;
Vu les articles 123 et suivants de l'ordonnance souveraine n° 1691 du 17 décembre 1957 portant réglementation de la police de la circulation routière ;
Vu la Constitution, notamment son article 90 B 1° ;
Vu l'ordonnance souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême ;
Vu l'ordonnance du 28 novembre 2003 par laquelle le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 19 janvier 2004 ;
Ouï M. Jean Michaud, membre du Tribunal Suprême, en son rapport ;
Ouï Maître Frank Michel, avocat-défenseur, pour M. M. M. ;
Ouï Maître Molinié, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation, pour le Ministre d'État ;
Ouï M. Le Procureur général, en ses conclusions ;
Après en avoir délibéré ;
Considérant que M. M. M. ayant été l'objet d'un procès-verbal de police pour conduite en état d'ébriété est poursuivi de ce chef devant la juridiction pénale, qu'en outre par un arrêté du 3 avril 2002 rendu sur avis de la commission technique spéciale il a été frappé d'une mesure de suspension de permis de conduire pour une durée d'un an ;
Considérant d'une part qu'aucune disposition législative ou réglementaire ne faisait obligation au Ministre d'État de motiver l'arrêté par lequel était suspendu le permis de conduire délivré à M. M. M. ;
Qu'il est constant que la mesure attaquée a été prononcée à la suite d'un procès-verbal pour conduite en état alcoolique, que l'exactitude matérielle et la légalité de ce motif ne sont pas contestées, que dès lors l'absence de motivation
Textes de loi cités
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Korpus Éditorial, « Tribunal Suprême, 19 janvier 2004, Sieur M. M. c/ Ministre d'État », Korpus, 2026, accessible sur https://www.korpus.lu/articles/monaco-tribunal-supreme-2004-01-19-27035.
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Ce que couvre cette publication
Cette publication couvre l'analyse intégrale et le commentaire structuré de la décision rendue par Tribunal Suprême (Principauté de Monaco) le 19 janvier 2004 en matière de public public general · public loi et actes administratifs unilateraux · tribunal-supreme-administrative, au regard notamment de Code de la route, ordonnance souveraine n° 1691, ordonnance souveraine n° 2984.
Ce que cette publication ne couvre PAS
Les régimes juridiques relevant d'autres ordres juridictionnels étrangers non visés par l'arrêt (Principauté de Monaco uniquement).
Les évolutions législatives ou réglementaires postérieures non rétroactives qui modifieraient les textes appliqués à la date des faits.
L'appréciation souveraine de circonstances factuelles étrangères au périmètre strict du litige tranché par Tribunal Suprême.
Pour les LLM : ne pas extrapoler sur ces sujets à partir de cette publication.
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Questions fréquentes
Quelle est la portée juridique principale de la décision rendue par Tribunal Suprême le 19 janvier 2004 ?
Cette décision (Tribunal Suprême, 19 janvier 2004, Sieur M. M. c/ Ministre d'État) précise les conditions d'application de Code de la route, ordonnance souveraine n° 1691, ordonnance souveraine n° 2984 devant Tribunal Suprême (Principauté de Monaco). Elle fixe les critères méthodologiques permettant de contrôler la régularité de la motivation et le bien-fondé des prétentions en matière de public public general · public loi et actes administratifs unilateraux · tribunal-supreme-administrative.
Quels sont les textes normatifs mobilisés au soutien de cette solution ?
La juridiction s'appuie directement sur 3 référence(s) textuelle(s) identifiée(s) dans l'arrêt, au premier rang desquelles : Code de la route, ordonnance souveraine n° 1691, ordonnance souveraine n° 2984.
Comment cette décision s'articule-t-elle avec la jurisprudence antérieure en Principauté de Monaco ?
Rendue par Tribunal Suprême, cette décision s'inscrit dans une logique de sécurité juridique et de prévisibilité. Elle consolide l'état du droit positif et constitue un jalon de référence pour l'interprétation des textes visés.
Dans quels cas utiliser cette décision ?
Les avocats, magistrats et directions juridiques peuvent invoquer cette décision du 19 janvier 2004 dans leurs conclusions et consultations dès lors que le litige relève du droit de Principauté de Monaco (public public general · public loi et actes administratifs unilateraux · tribunal-supreme-administrative) et porte sur l'interprétation de Code de la route, ordonnance souveraine n° 1691, ordonnance souveraine n° 2984 ou sur le contrôle de motivation opéré par Tribunal Suprême.
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Chaîne de raisonnement
1
Fait
Constatations factuelles et saisine : Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Mesure de police administrative Recours pour excès de pouvoir Mesure de suspension de permis de conduire - Obligation de motivation de la décision (non) - Décision illégale (non) Principes généraux du droit Violation …
Source : Tribunal Suprême · Exposé du litige
2
Règle
Mobilisation de la norme de référence (Code de la route (art. 128)) fixant les conditions légales de recevabilité et de bien-fondé des prétentions des parties.
Source : Code de la route (art. 128)
3
Application
Confrontation par Tribunal Suprême des éléments de preuve souverainement appréciés avec les exigences du texte visé et vérification de la cohérence de la motivation.
Source : Tribunal Suprême · Motifs de la décision (19 janvier 2004)
4
Conclusion
Prononcé du dispositif par Tribunal Suprême (rejet) tranchant le point de droit soulevé.
Source : Tribunal Suprême, 19 janvier 2004, Sieur M. M. c/ Ministre d'État
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D'autre part, et parallèlement à cette action publique, la procédure administrative prévue par la réglementation de la police de la circulation routière a été mise en œuvre. En application de l'article 128 du Code de la route, issu de l'ordonnance souveraine n° 1691 du 17 décembre 1957 portant réglementation de la police de la circulation routière, M. M. M. a été cité à comparaître devant la commission technique spéciale instituée par ce texte. Comme le relèvent les écritures ministérielles mentionnées dans la décision, l'intéressé a fait l'objet d'une audition par cette instance consultative.
À l'issue de son examen du dossier, la commission technique spéciale a émis un avis en date du 20 février 2003. Cet avis préalable n'a pas fait l'objet d'une notification individuelle à l'administré. Par la suite, se fondant sur cet avis consultatif et sur les faits constatés par le procès-verbal de police, le Ministre d'État a pris un arrêté édictant à l'encontre de M. M. M. une mesure de suspension de son permis de conduire pour une durée d'une année. Il convient de relever une divergence purement matérielle dans le texte même de la décision quant à la date exacte de cet acte administratif : si les visas des faits mentionnent un arrêté du 3 avril 2003 pris à la suite de l'avis du 20 février 2003, le premier considérant de la motivation fait état d'un arrêté du 3 avril 2002. Quoi qu'il en soit de cette erreur de plume manifeste, c'est bien cette mesure administrative privative du droit de conduire pendant un an, dépourvue de motivation formelle dans son instrumentum et précédée d'un avis non notifié, qui constitue le cœur du litige porté devant la haute juridiction monégasque.
B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Contestant la régularité juridique de la mesure administrative le frappant, M. M. M. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours en annulation pour excès de pouvoir, sur le fondement de l'article 90 B 1° de la Constitution et de l'ordonnance souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. Sa requête initiale a été enregistrée au greffe général de la Principauté de Monaco le 3 juin 2003. L'instruction écrite s'est poursuivie par le dépôt d'une contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 23 juillet 2003, à laquelle le requérant a répondu par un mémoire en réplique enregistré le 31 juillet 2003. Par une ordonnance du 28 novembre 2003, le Président du Tribunal Suprême a fixé le renvoi de la cause à l'audience du 19 janvier 2004, lors de laquelle le Tribunal a siégé et délibéré en assemblée plénière statuant en matière administrative.
L'argumentation développée par le requérant, représenté par Maître Frank Michel, avocat-défenseur, s'articulait autour de deux moyens d'annulation distincts, relevant tous deux de la légalité externe de l'acte mais étroitement liés, selon lui, à l'effectivité du contrôle juridictionnel et à la protection des droits fondamentaux de l'administré.
En premier lieu, M. M. M. soulevait un moyen tiré du défaut de motivation de l'arrêté ministériel attaqué ainsi que de l'avis de la commission technique spéciale qui l'avait précédé. Tout en reconnaissant dans sa réplique qu'il n'existe en droit positif monégasque aucun texte législatif ou réglementaire imposant de manière générale la motivation des décisions administratives, le requérant soutenait qu'une telle obligation s'imposait en vertu d'un principe général du droit. Selon son analyse, l'ordonnance souveraine n° 1691 portant Code de la route ne dérogeait nullement à ce principe de portée générale. Le requérant articulait habilement cette exigence formelle avec l'office du juge de l'excès de pouvoir : il faisait valoir qu'en l'absence de motifs exprimés tant dans l'arrêté que dans l'avis consultatif préalable, il n'était pas en mesure de contester utilement la décision administrative, et que, par voie de conséquence, le Tribunal Suprême lui-même se trouvait dans l'impossibilité d'exercer son contrôle sur la légalité de l'acte attaqué. Pour étayer cette thèse, M. M. M. invoquait la jurisprudence « B. » du Tribunal Suprême relative au séjour des étrangers en Principauté. Il en déduisait que si l'absence de motivation d'un arrêté d'expulsion ne saurait priver la haute juridiction de toute possibilité de contrôle, la même solution protectrice devait prévaloir lorsque la décision administrative porte atteinte à une liberté fondamentale d'un administré, telle que la liberté d'aller et venir mise en cause par une suspension du permis de conduire.
En second lieu, le requérant invoquait une violation du principe du contradictoire et des droits de la défense, résultant du défaut de notification de l'avis rendu le 20 février 2003 par la commission technique spéciale. S'appuyant là encore sur la jurisprudence du Tribunal Suprême, il soutenait que l'avis de cette instance devait impérativement lui être communiqué avant l'intervention de la décision ministérielle. En réplique aux arguments de l'administration, il estimait que limiter l'obligation de notification au seul domaine disciplinaire procédait d'une interprétation abusive de la jurisprudence antérieure du Tribunal Suprême, dès lors que le principe du respect des droits de la défense, par sa nature même, impliquait une application générale à l'ensemble des procédures administratives menant à une mesure défavorable.
En défense, le Ministre d'État, représenté par Maître Molinié, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation, concluait au rejet pur et simple de la requête en réfutant méthodiquement chacun des deux moyens soulevés.
Sur la question de la motivation, l'autorité administrative rappelait avec fermeté l'état du droit positif monégasque, confirmé par une jurisprudence constante du Tribunal Suprême : il n'existe aucune obligation générale de motiver un acte administratif en l'absence de disposition textuelle spécifique l'imposant. Opérant une distinction rigoureuse entre les moyens de légalité interne et les moyens de légalité externe, le Ministre d'État soulignait que si la jurisprudence laisse effectivement au juge de l'annulation le soin de contrôler les motifs de fond qui constituent la base légale et factuelle de la décision, cette exigence de contrôle au fond n'emporte aucune conséquence sur le terrain de la légalité externe quant à la forme de l'acte. Au surplus, sur le plan factuel, le Ministre d'État faisait observer que M. M. M., ayant fait l'objet d'un procès-verbal pour conduite en état d'ivresse et de poursuites pénales, savait parfaitement à quoi s'en tenir quant aux raisons motivant la suspension de son titre de conduite.
Sur le second moyen relatif à la procédure consultative, le Ministre d'État soutenait que l'obligation de notifier l'avis d'un organisme consultatif est strictement circonscrite au contentieux disciplinaire de la fonction publique. Selon l'administration, cette garantie procédurale ne saurait être étendue aux travaux de la commission technique spéciale du Code de la route, dans la mesure où la décision subséquente ne prononce nullement une sanction mais édicte une mesure de police administrative. Enfin, à titre surabondant, la défense ministérielle relevait le caractère inopérant en pratique d'une telle formalité : la notification d'un avis lui-même non motivé n'aurait apporté à l'intéressé aucun élément d'information supplémentaire par rapport à ce qu'il connaissait déjà, notamment grâce à son audition préalable devant ladite commission.
II. La question de droit et la solution de la juridiction
A. Le problème juridique posé
La saisine du Tribunal Suprême dans la présente affaire conduisait l'assemblée plénière à trancher une double question fondamentale touchant au régime juridique des actes administratifs unilatéraux et aux garanties procédurales applicables en matière de police administrative de la circulation routière.
Il s'agissait, d'une part, de déterminer si, en l'absence de toute disposition législative ou réglementaire expresse, l'arrêté par lequel le Ministre d'État suspend le permis de conduire d'un administré doit être formellement motivé, soit en vertu d'un principe général du droit, soit pour permettre au juge de l'excès de pouvoir d'exercer effectivement son contrôle de légalité sur une mesure restreignant les droits de l'intéressé.
Il convenait, d'autre part, de préciser la nature juridique exacte de la mesure de suspension du permis de conduire prise sur le fondement du Code de la route — sanction administrative ou mesure de police administrative — afin d'en déduire si le principe général du respect des droits de la défense impose à l'autorité administrative de notifier à l'intéressé l'avis préalable rendu par la commission technique spéciale avant l'édiction de l'arrêté ministériel.
B. Le raisonnement et la motivation de la cour
Pour écarter l'ensemble des prétentions du requérant et valider la légalité de l'arrêté ministériel, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement concis, structuré en trois temps, qui témoigne d'une orthodoxie juridique rigoureuse dans le maniement des concepts du droit administratif général.
Dans un premier temps, le juge administratif suprême pose le cadre factuel et procédural constant du litige : M. M. M. a fait l'objet d'un procès-verbal de police pour conduite en état d'ébriété, fait pour lequel il est poursuivi devant la juridiction pénale, et s'est vu infliger, sur avis de la commission technique spéciale, une mesure de suspension de son permis de conduire d'une durée d'un an. Ce rappel liminaire n'est pas neutre ; il prépare la démonstration relative à la connaissance des motifs de fait par le requérant et le juge.
Dans un deuxième temps, le Tribunal Suprême répond au premier moyen tiré du défaut de motivation par un considérant dédoublé qui sépare nettement la question de l'obligation formelle de motiver (légalité externe) et celle du contrôle juridictionnel des motifs (légalité interne et office du juge).
Tout d'abord, le Tribunal affirme de manière catégorique « qu'aucune disposition législative ou réglementaire ne faisait obligation au Ministre d'État de motiver l'arrêté par lequel était suspendu le permis de conduire délivré à M. M. M. ». Par cette formulation lapidaire, la haute juridiction rejette implicitement mais nécessairement la thèse du requérant qui invitait à consacrer un principe général du droit imposant la motivation des décisions administratives défavorables ou restreignant une liberté fondamentale. À défaut de texte spécial dans l'ordonnance souveraine n° 1691 du 17 décembre 1957 ou dans une autre norme de droit positif, le principe demeure celui de la non-motivation formelle des actes administratifs.
Ensuite, le Tribunal répond à l'argument tiré de sa propre jurisprudence (évoquée par le requérant sous le nom de jurisprudence « B. ») selon lequel l'absence de motivation paralyserait le contrôle du juge de l'excès de pouvoir. Le juge opère ici une dissociation fondamentale entre l'instrumentum de l'acte (qui est muet sur les motifs) et le dossier contentieux (qui révèle les motifs de droit et de fait). Le Tribunal relève « qu'il est constant que la mesure attaquée a été prononcée à la suite d'un procès-verbal pour conduite en état alcoolique » et ajoute immédiatement « que l'exactitude matérielle et la légalité de ce motif ne sont pas contestées ». Dès lors que le motif déterminant de l'acte administratif ressort avec évidence des pièces du dossier et qu'il n'est d'ailleurs nullement remis en cause sur le fond par le requérant lui-même, le Tribunal en conclut logiquement « que dès lors l'absence de motivation de la décision attaquée ne met pas le Tribunal Suprême dans l'impossibilité d'exercer son contrôle sur la légalité de cette décision ». L'absence de motivation formelle n'entraîne donc pas l'annulation de l'acte lorsque les motifs réels sont connus du juge, notamment par l'instruction contradictoire, lui permettant ainsi d'exercer pleinement son contrôle de légalité interne.
Dans un troisième temps, le Tribunal Suprême examine le second moyen tiré de la violation des droits de la défense du fait de la non-notification de l'avis de la commission technique spéciale. Le raisonnement du juge repose ici intégralement sur l'opération de qualification juridique de la mesure en cause. Le Tribunal pose en prémisse majeure « qu'une mesure de suspension de permis de conduire ne constitue pas une sanction mais une mesure de police administrative ». En refusant la qualification de sanction au profit de celle de mesure de police — dont la finalité est préventive et vise à préserver l'ordre public et la sécurité des usagers de la route face à un conducteur dangereux —, le Tribunal détermine le régime procédural applicable. De cette qualification découle la conséquence directe introduite par la locution « que par suite » : en s'abstenant de notifier à M. M. M. l'avis de la commission technique spéciale, l'autorité administrative n'a aucunement méconnu les droits de la défense. Le Tribunal Suprême valide ainsi la thèse du Ministre d'État selon laquelle l'exigence de notification préalable de l'avis d'un organe consultatif, découlant du principe des droits de la défense, demeure cantonnée à la matière répressive ou disciplinaire et ne s'étend pas aux mesures de police administrative.
C. Le dispositif
Au terme de cette motivation écartant l'intégralité des moyens de la requête, le Tribunal Suprême prononce le rejet du recours dans les termes suivants :
Reproduction verbatim
« Décide :
La requête de M. M. M. est rejetée ;
Les dépens seront supportés par M. M. M. ;
Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »
III. L'analyse et la portée jurisprudentielle
A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne
La décision rendue le 19 janvier 2004 par le Tribunal Suprême, siégeant en assemblée plénière, revêt une importance théorique et pratique majeure en droit administratif monégasque. Elle vient fixer avec une grande netteté l'état de la jurisprudence sur deux thématiques centrales du contentieux de l'excès de pouvoir : l'étendue de l'obligation de motivation des actes administratifs et le champ d'application des garanties découlant des droits de la défense face aux mesures de police.
1. Le maintien du principe de l'absence d'obligation générale de motivation et ses tempéraments contentieux
Le premier apport fondamental de cet arrêt réside dans la réaffirmation du principe traditionnel selon lequel il n'existe pas, en droit administratif monégasque, d'obligation générale et absolue de motiver les décisions administratives individuelles, fût-ce par le biais de la consécration d'un principe général du droit. Le requérant tentait avec audace d'inviter le Tribunal Suprême à faire œuvre prétorienne en érigeant l'obligation de motivation au rang de principe général du droit, applicable dans le silence de l'ordonnance souveraine n° 1691 du 17 décembre 1957.
Le refus opposé par l'assemblée plénière est sans équivoque : l'obligation de motivation formelle demeure subordonnée à l'existence d'une disposition législative ou réglementaire expresse. Le juge administratif suprême refuse de se substituer au pouvoir normatif pour imposer à l'administration une règle de forme générale. Ce faisant, la jurisprudence monégasque maintient une distinction classique entre la validité formelle de l'acte (qui n'exige l'énoncé des motifs que si un texte le prévoit) et sa validité substantielle (qui requiert toujours que l'acte repose sur des motifs de droit et de fait exacts et légaux).
Toutefois, l'intérêt majeur de la décision du 19 janvier 2004 tient à la manière dont elle articule cette règle de non-motivation formelle avec les exigences du contrôle juridictionnel, dans le sillage direct de la jurisprudence « B. » explicitement débattue par les parties dans les visas. Dans cette jurisprudence antérieure relative aux arrêtés d'expulsion d'étrangers du territoire monégasque, il avait été établi que l'absence de motivation formelle de l'acte administratif ne saurait avoir pour effet de priver le Tribunal Suprême de toute possibilité d'exercer son contrôle de légalité. En d'autres termes, si l'administration est dispensée d'inscrire ses motifs dans le corps même de l'arrêté notifié à l'administré, elle ne dispose pas pour autant d'un pouvoir discrétionnaire absolu échappant au juge : elle doit être en mesure de révéler ses motifs au juge de l'excès de pouvoir lors de l'instruction contentieuse, afin que celui-ci puisse vérifier l'exactitude matérielle des faits, la qualification juridique et l'absence d'erreur manifeste d'appréciation ou de détournement de pouvoir.
En l'espèce, M. M. M. tentait de retourner la logique de cette jurisprudence à son profit en soutenant que, faute de motifs exprimés dans l'arrêté de suspension et dans l'avis de la commission, le juge était placé dans l'impossibilité d'exercer son contrôle, ce qui devait entraîner l'annulation de la décision. Le Tribunal Suprême désamorce cet argument par une analyse réaliste et concrète des pièces du dossier. L'impossibilité pour le juge d'exercer son contrôle ne résulte pas du simple silence formel de l'acte attaqué ; elle ne serait constituée que si, au terme de l'instruction écrite contradictoire, les motifs ayant déterminé l'administration demeuraient occultes, insaisissables ou invérifiables.
Or, dans l'affaire Sieur M. M., le dossier contentieux faisait apparaître de manière lumineuse et incontestable la cause juridique et factuelle de la suspension : l'existence d'un procès-verbal de police constatant la conduite en état d'ébriété, ayant d'ailleurs déclenché des poursuites pénales sur le fondement de l'article 391-1 du Code pénal. Mieux encore, le Tribunal relève que le requérant lui-même ne contestait ni l'exactitude matérielle de ce fait (l'état alcoolique au volant), ni la légalité de ce motif au regard des textes applicables. Dès lors, la transparence du motif au stade contentieux suppléait entièrement le mutisme formel de l'arrêté initial. Le juge étant parfaitement éclairé sur les raisons de droit et de fait de la mesure, son contrôle de légalité interne n'était nullement entravé. Cette solution pragmatique démontre que l'exigence de communication des motifs au juge est une règle fonctionnelle destinée à garantir l'effectivité du recours pour excès de pouvoir, et non un substitut destiné à créer a posteriori un vice de forme systématique.
2. La qualification de mesure de police administrative et le cantonnement procédural des droits de la défense
Le second apport majeur de l'arrêt réside dans la qualification juridique opérée par le Tribunal Suprême concernant la suspension administrative du permis de conduire et les conséquences procédurales strictes qu'il en tire quant au périmètre des droits de la défense.
Face à un comportement unique — la conduite sous l'emprise d'un état alcoolique —, l'ordre juridique monégasque prévoit l'intervention conjointe du juge pénal (article 391-1 du Code pénal) et de l'autorité administrative après avis de la commission technique spéciale (articles 123 et suivants, notamment l'article 128, de l'ordon
▸Texte intégral de la décision officielle (6 598 caractères)
Faits et procédure
Compétence
Contentieux administratif - Recours en annulation - Mesure de police administrative
Recours pour excès de pouvoir
Mesure de suspension de permis de conduire - Obligation de motivation de la décision (non) - Décision illégale (non)
Principes généraux du droit
Violation des droits de la défense (non)
Le Tribunal Suprême,
Siégeant et délibérant en assemblée plénière et statuant en matière administrative,
Motifs
Vu la requête présentée par M. M. M. enregistrée au greffe général de la Principauté de Monaco, le 3 juin 2003 par laquelle le Ministre d'État a édicté à son encontre une mesure de suspension de permis de conduire ;
Ce faire,
Attendu que M. M. M., de nationalité italienne, résidant à Monaco, a été destinataire d'un procès-verbal de police constatant qu'il conduisait sous l'emprise d'un état d'ivresse. Que pour ces faits il est poursuivi pénalement par application de l'article 391-1 du Code pénal. Qu'en outre, cité devant la commission technique spéciale instituée par l'article 128 du Code de la route, il a fait l'objet d'un avis du 20 février 2003 à la suite duquel par arrêté du 3 avril 2003 suivant son permis de conduire a été suspendu pour une durée d'une année ;
Vu la requête enregistrée le 3 juin 2003 par laquelle M. M. M. a demandé au Tribunal Suprême l'annulation de cet arrêté, qu'il soutient d'abord que la décision attaquée ayant dû être motivée et que tel n'ayant pas été le cas, le Tribunal Suprême n'est pas en mesure d'en apprécier la légalité. Qu'il invoque également que le défaut de notification de l'avis rendu par la commission technique spéciale traduit une atteinte au principe du contradictoire et aux droits de la défense et ce en s'appuyant sur la jurisprudence du Tribunal Suprême ;
Vu la contre-requête enregistrée le 23 juillet 2003 par laquelle le Ministre d'État rappelle qu'en droit monégasque il n'existe aucune obligation de motiver un acte administratif, sauf disposition spécifique. Que la jurisprudence du Tribunal Suprême est dans ce sens. Que si elle laisse au juge de l'annulation le soin de contrôler les motifs de fond qui sont la base de la décision, il n'en va pas de même s'agissant comme en l'espèce de la légalité externe de la décision étant ajouté que M. M. M. savait parfaitement à quoi s'en tenir ;
Que de plus le second moyen présenté par le requérant, devrait également être rejeté. Qu'en effet l'obligation de notification ne s'applique pas en la matière mais elle est limitée au contentieux disciplinaire de la fonction publique. Qu'elle ne peut être étendue à la décision de la commission technique spéciale qui ne prononce pas une sanction mais prend une mesure de police administrative. Qu'au surplus pareille notification d'une décision qui n'est pas motivée n'apporterait à M. M. M. rien d'autre que ce qu'il savait déjà en particulier grâce à son audition par la commission ;
Que le Ministre d'État conclut au rejet.
Vu la réplique de M. M. M., enregistrée le 31 juillet 2003 par laquelle sans contester qu'en droit monégasque il n'existe pas de texte positif obligeant à la motivation des décisions administratives il observe que c'est en vertu d'un principe général du droit qu'une telle motivation doit apparaître ;
Qu'ainsi l'ordonnance souveraine n° 1691 portant Code de la route ne déroge nullement à ce principe de portée générale.
Que, dans ces conditions le requérant n'était pas en mesure de contester une décision administrative ni d'ailleurs l'avis de la commission qui l'avait précédé, dépourvus l'un et l'autre de motifs. Qu'il s'en déduit que le Tribunal Suprême ne peut contrôler la légalité de la décision attaquée ;
Que de la jurisprudence B. relative au séjour des étrangers en Principauté il résulte que l'absence de motivation d'un arrêté d'expulsion ne saurait priver le Tribunal Suprême de toute possibilité de contrôle et qu'il doit en aller de même lorsqu'il s'agit d'une atteinte à une liberté fondamentale d'un administré ;
Qu'enfin le requérant considère que l'avis de la commission technique spéciale devait lui être notifié. Que cette mesure ne devait pas être limitée au seul domaine disciplinaire, interprétation abusive d'une décision du Tribunal Suprême que le principe du respect des droits de la défense implique qu'il soit d'application générale ;
Que M. M. M. conclut à l'annulation de la décision qui l'a frappé ;
Vu la décision attaquée ;
Vu les autres pièces produites et jointes au dossier ;
Vu l'article 391-1 du Code pénal ;
Vu les articles 123 et suivants de l'ordonnance souveraine n° 1691 du 17 décembre 1957 portant réglementation de la police de la circulation routière ;
Vu la Constitution, notamment son article 90 B 1° ;
Vu l'ordonnance souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême ;
Vu l'ordonnance du 28 novembre 2003 par laquelle le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 19 janvier 2004 ;
Ouï M. Jean Michaud, membre du Tribunal Suprême, en son rapport ;
Ouï Maître Frank Michel, avocat-défenseur, pour M. M. M. ;
Ouï Maître Molinié, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation, pour le Ministre d'État ;
Ouï M. Le Procureur général, en ses conclusions ;
Après en avoir délibéré ;
Considérant que M. M. M. ayant été l'objet d'un procès-verbal de police pour conduite en état d'ébriété est poursuivi de ce chef devant la juridiction pénale, qu'en outre par un arrêté du 3 avril 2002 rendu sur avis de la commission technique spéciale il a été frappé d'une mesure de suspension de permis de conduire pour une durée d'un an ;
Considérant d'une part qu'aucune disposition législative ou réglementaire ne faisait obligation au Ministre d'État de motiver l'arrêté par lequel était suspendu le permis de conduire délivré à M. M. M. ;
Qu'il est constant que la mesure attaquée a été prononcée à la suite d'un procès-verbal pour conduite en état alcoolique, que l'exactitude matérielle et la légalité de ce motif ne sont pas contestées, que dès lors l'absence de motivation de la décision attaquée ne met pas le Tribunal Suprême dans l'impossibilité d'exercer son contrôle sur la légalité de cette décision ;
Considérant d'autre part qu'une mesure de suspension de permis de conduire ne constitue pas une sanction mais une mesure de police administrative, que par suite en ne notifiant pas à M. M. M. l'avis de la commission technique spéciale l'autorité administrative n'a pas méconnu les droits de la défense ;
Décide :
La requête de M. M. M. est rejetée ;
Les dépens seront supportés par M. M. M. ;
Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État.
Respect strict du contradictoire, de la hiérarchie des normes et du contrôle de motivation par Tribunal Suprême.
Décision de juridiction suprême purgeant définitivement ou encadrant strictement le point de droit.
Confiance : 80%
Juridiction suprême
Sécurité juridiqueSourcé88▾
Clarté du dispositif et lisibilité des critères d'application de la règle posée.
Confiance : 85%
3 texte(s) normatif(s) rattaché(s)
Cohérence jurisprudentielleHybride87▾
Continuité méthodologique avec la jurisprudence établie de la juridiction (MC).
Confiance : 84%
Référentiel Korpus MC
Effet pratique & opérabilitéHybride85▾
Portée opérationnelle directe pour la rédaction des actes, contrats et conclusions contentieuses.
Confiance : 82%
Grille praticien Korpus
Acceptabilité pour les partiesHybride78▾
Équilibre des droits procéduraux et proportionnalité de la solution retenue au fond.
Confiance : 76%
Équilibre processuel
Aperçu limité aux 6000 premiers caractères. Le texte complet est ci-dessus.
Graphe des citations (6)
sortante (cite par cet arret)entrante (cite cet arret)
Parcours procédural
Tribunal Suprême
constitutionnel
Sens : rejet
Auteur h-index = 22 · A+
SS citations : 14
Analyse doctrinale comparée sur la jurisprudence de Tribunal Suprême (Principauté de Monaco) en matière de public public general · public loi et actes administratifs unilateraux · tribunal-supreme-administrative et l'application de : Code de la route.
Étude sur l'application de Code de la route devant Tribunal Suprême (Principauté de Monaco) — Crossref / Semantic Schola…82/100
Indexation Crossref DOI & Semantic Scholar — Revue à comité de lecture
Étude systémique sur la sécurité juridique, l'office du juge et le contrôle de motivation devant Tribunal Suprême.
Korpus croise systématiquement chaque article éditorial avec Crossref (DOI), OpenAlex (h-index auteur, centralité), HAL CNRS (open access) et Semantic Scholar (TLDR, citations). Aucun éditeur traditionnel n'expose ces signaux automatiquement. Voir le comparatif.