Tribunal Suprême de Monaco, 08 juin 2004, n° 27040

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 08 juin 2004, n° 27040 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L'affaire soumise à la censure du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la matière du droit du travail et, plus spécifiquement, dans la problématique de la détermination et de l'évolution des montants minima des salaires au sein de la Principauté. Le cadre normatif de référence est constitué par la loi n° 739 du 16 mars 1963 sur le salaire (également mentionnée dans les écritures de la requérante sous la date du 11 mars 1963), telle que complétée et modifiée par la loi n° 948 du 19 avril 1974 et modifiée par la loi n° 1068 du 28 décembre 1983 (mentionnée dans la requête initiale sous la date du 28 décembre 2003), ainsi que par ses textes d'application, notamment les articles 1 et 2 de l'arrêté ministériel n° 63-131 du 21 mai 1963 fixant les taux minima des salaires.

Au cœur de ce dispositif législatif figure l'article 11 de la loi n° 739 sur le salaire, lequel institue une obligation légale de parité salariale avec la région économique voisine. Or, l'environnement juridique et économique de cette région voisine a connu d'importantes mutations liées à l'entrée en vigueur progressive de la législation française sur la réduction du temps de travail. Comme le relèvent les écritures du Ministre d'État dans la décision rapportée, cette réforme française a entraîné une modification de la durée hebdomadaire légale du travail, de sorte que celle-ci n'était plus identique dans les deux pays. En outre, afin de permettre aux salariés rémunérés au salaire minimum de croissance (SMIC) de bénéficier du maintien de leur rémunération dans le cadre de cette réduction du temps de travail, le dispositif français a institué plusieurs garanties mensuelles de rémunération. Ce mécanisme complexe s'accompagnait de l'adoption par le gouvernement français d'un dispositif de convergence destiné à parvenir, à l'échéance du 1er juillet 2005, à un taux unique à partir des différents taux du SMIC alors en vigueur.

C'est dans ce contexte d'asymétrie entre la durée légale du travail en vigueur à Monaco et celle nouvellement applicable en France, ainsi que de pluralité transitoire des garanties de rémunération françaises, qu'est intervenue l'autorité administrative monégasque. Le 10 juillet 2003, le Directeur du travail et des affaires sociales a émis un document intitulé « recommandation », ayant pour destinataires les employeurs de la Principauté de Monaco. Aux termes de ce texte, tels que rapportés par la décision du Tribunal Suprême, l'autorité administrative « demande... » aux employeurs monégasques d'appliquer certaines « mesures... à compter du 1er juillet 2003 afin d'assurer le maintien du pouvoir d'achat du SMIC et des salaires minima conventionnels ».

Estimant que cette intervention administrative affectait illégalement le mécanisme légal d'indexation et de parité des salaires minima, l'Union des Syndicats de Monaco (USM) a décidé de contester la régularité de cet acte par la voie juridictionnelle.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Par une requête enregistrée au greffe général de la Principauté le 17 novembre 2003 sous le numéro TS 2004-1, l'Union des Syndicats de Monaco a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation de la recommandation du 10 juillet 2003 du Directeur du travail et des affaires sociales adressée aux employeurs de la Principauté.

Au soutien de sa requête en annulation, et aux termes d'un mémoire en réplique enregistré le 16 février 2004 tendant aux mêmes fins par les mêmes moyens, l'organisation syndicale requérante articulait une argumentation portant tant sur la recevabilité de son action que sur la légalité interne et externe de l'acte attaqué.

Sur le terrain de la recevabilité et de la nature de l'acte, l'Union des Syndicats de Monaco soutenait que la nature même des termes employés par la recommandation était dépourvue de toute ambiguïté quant à leur portée juridique contraignante. Selon la requérante, ce texte modifiait l'état du droit en ce qu'il déliait les employeurs de l'obligation qui leur était précédemment faite de suivre l'augmentation française du SMIC, tout en les liant à nouveau par l'imposition d'une augmentation, fût-elle minimale. L'acte demandait ainsi formellement aux employeurs de ne plus respecter les dispositions légales fixées par la loi n° 739 du 16 mars 1963 modifiée.

Sur le fond du droit, l'Union des Syndicats de Monaco invoquait deux griefs principaux :

1. D'une part, la violation directe de la loi, et plus précisément de l'article 11 de la loi sur le salaire modifiée. La requérante faisait valoir que la recommandation méconnaissait l'obligation légale de parité salariale avec la région économique voisine. À cet égard, elle réfutait l'argument tiré de la divergence des durées légales de travail, soutenant que le fait que la durée hebdomadaire légale ne soit plus la même ne justifiait en aucune manière le non-respect de la parité salariale, « bien au contraire ». Elle ajoutait sur le plan technique qu'il n'existait pas plusieurs SMIC, mais un seul servant à déterminer le salaire minimum légal, lequel ne saurait être confondu avec les éventuels salaires minima conventionnels.
2. D'autre part, l'existence d'un détournement de pouvoir doublé d'une violation de la Constitution. Selon le syndicat requérant, le Directeur du travail et des affaires sociales s'était indûment substitué au législateur pour décider que les dispositions d'une loi n'avaient pas à être appliquées. Ce faisant, l'autorité administrative avait non seulement excédé et détourné ses pouvoirs, mais également violé l'article 17 de la Constitution qui consacre le principe d'égalité devant la loi.

En défense, le Ministre d'État a déposé une contre-requête enregistrée le 16 janvier 2004, complétée par une duplique enregistrée le 15 mars 2004, concluant au rejet de la requête. L'argumentation gouvernementale s'articulait autour d'une défense principale axée sur l'irrecevabilité du recours, et d'une défense subsidiaire portant sur le bien-fondé de la mesure.

À titre principal, le Ministre d'État opposait une fin de non-recevoir tirée de la nature juridique de l'acte attaqué. Il soutenait que la recommandation du 10 juillet 2003 ne constituait pas un acte administratif faisant grief, dans la mesure où elle ne modifiait pas l'ordonnancement juridique. Selon l'exécutif, ce document ne formulait que de simples conseils donnés en opportunité, lesquels ne liaient en aucune façon leurs destinataires, les employeurs monégasques restant entièrement libres de verser un salaire supérieur à celui indiqué par la recommandation. En conséquence, le recours en annulation était dépourvu de fondement. Le Ministre d'État en déduisait logiquement que, dépourvue de toute portée juridique contraignante, cette recommandation ne saurait par nature être entachée de détournement de pouvoir ni violer le principe constitutionnel d'égalité consacré par l'article 17 de la Constitution.

À titre subsidiaire, sur le fond, le Ministre d'État soutenait que la recommandation n'était nullement contraire à l'article 11 de la loi n° 739 du 16 mars 1963 ni aux articles 1 et 2 de l'arrêté ministériel n° 63-131 du 21 mai 1963. Il expliquait que la parité prévue par le législateur monégasque impliquait nécessairement que la durée du travail fût identique dans les deux pays. Or, la création en France de multiples garanties mensuelles de rémunération liées à la réduction du temps de travail et l'existence d'un processus de convergence jusqu'au 1er juillet 2005 avaient rompu cette identité de situations, justifiant l'intervention éclairante de l'administration sans que la loi fût méconnue.

Par une ordonnance en date du 13 avril 2004, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 7 juin 2004. Lors de cette audience, le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en assemblée plénière et statuant en matière administrative (au visa de l'article 90 B 1 de la Constitution et de l'Ordonnance souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée), a entendu le rapport de Monsieur Dominique Chagnollaud, membre du Tribunal Suprême, les plaidoiries de Maître Rieu (substituant Maître Joëlle Pastor-Bensa) pour l'Union des Syndicats de Monaco, et de Maître Molinié, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation (substituant Maître Karczag-Mencarelli) pour le Ministre d'État, ainsi que les conclusions du Procureur Général. La décision a été rendue le lendemain, 8 juin 2004.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La question de droit centrale soumise à l'examen du Tribunal Suprême statuant en matière administrative relevait de la théorie générale de l'acte administratif unilatéral et des conditions de recevabilité du recours pour excès de pouvoir : une « recommandation » émise par le Directeur du travail et des affaires sociales, qui « demande » aux employeurs de la Principauté d'appliquer certaines mesures salariales à compter d'une date déterminée afin d'assurer le maintien du pouvoir d'achat du SMIC et des salaires minima conventionnels, présente-t-elle le caractère d'un acte administratif faisant grief susceptible de faire l'objet d'un recours en annulation devant le juge administratif ?

En filigrane de cette question principale de recevabilité se posait la question de l'articulation entre le pouvoir de recommandation de l'administration et le domaine réservé à la loi : dans quelle mesure une autorité administrative non investie du pouvoir réglementaire ou législatif en matière de fixation des salaires minima peut-elle adresser des directives ou des conseils aux acteurs économiques sans que cette intervention ne soit qualifiée d'acte décisoire modifiant illégalement l'ordonnancement juridique fixé par le législateur ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour trancher ce litige et accueillir la fin de non-recevoir opposée par le Ministre d'État, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement d'une grande rigueur formelle, condensé en deux considérants qui s'articulent selon un syllogisme juridique classique mais particulièrement dense.

Dans un premier temps, le juge administratif suprême pose une prémisse majeure fondée sur la hiérarchie des normes et la répartition des compétences en matière de droit du travail : « Considérant que les dispositions législatives relatives aux montants minima des salaires fixées par l'article 11 de la loi n° 739 du 16 mars 1963 sur le salaire, susvisées, ne peuvent être modifiées que par la loi ; »

Cette première affirmation est fondamentale. Au lieu d'examiner immédiatement le contenu intrinsèque de l'acte attaqué, le Tribunal Suprême rappelle le principe du parallélisme des compétences et de la force obligatoire de la loi : dès lors que les règles relatives aux montants minima des salaires ont une nature législative (article 11 de la loi n° 739), seul le législateur a le pouvoir juridique de les modifier. Ce postulat sert de clé de voûte à l'analyse ultérieure de l'acte administratif : juridiquement parlant, un acte émanant du Directeur du travail et des affaires sociales est radicalement incompétent et impuissant à opérer une modification de la loi.

Dans un second temps, le Tribunal Suprême procède à l'analyse concrète de l'acte litigieux pour déterminer sa nature juridique exacte au regard des critères de l'acte faisant grief. Le second considérant se décompose en plusieurs étapes analytiques :

1. L'analyse terminologique et téléologique de l'acte : Le Tribunal relève les termes mêmes du document du 10 juillet 2003. Il note que l'acte est qualifié de « recommandation » (terme placé entre guillemets par le juge pour souligner qu'il ne s'arrête pas à la seule dénomination formelle mais l'intègre dans son faisceau d'indices), qu'il a pour destinataires les employeurs de la Principauté, et qu'il leur « demande... » d'appliquer certaines « mesures... à compter du 1er juillet 2003 afin d'assurer le maintien du pouvoir d'achat du SMIC et des salaires minima conventionnels ». L'emploi du verbe « demander » et l'objectif affiché de maintien du pouvoir d'achat traduisent une démarche incitative et non prescriptive.
2. L'absence de modification de l'ordonnancement juridique : Tirant la conséquence logique de son premier considérant et de la lecture du texte, le Tribunal juge que la recommandation « n'a ni pour objet ni pour effet de modifier les dispositions législatives sus rappelées ». Ni l'intention de l'auteur de l'acte (l'objet), ni la portée juridique réelle du texte dans l'ordre normatif (l'effet) n'emportent altération de l'article 11 de la loi de 1963. La loi demeure intégralement en vigueur et juridiquement intacte.
3. L'absence de force obligatoire et de coercition : Pour parfaire sa démonstration, le Tribunal Suprême applique deux critères matériels cumulatifs décisifs : il constate que la recommandation « n'a pas de caractère impératif et n'est assortie d'aucune sanction ». L'absence d'impérativité signifie que les destinataires (les employeurs) ne sont soumis à aucune obligation juridique d'obéissance à l'égard de ce texte ; l'absence de sanction confirme qu'aucune conséquence répressive ou administrative défavorable ne peut légalement découler de la seule inobservation de cette recommandation.
4. La qualification juridique et la conséquence procédurale : De cette triple constatation (absence d'objet ou d'effet modificatif de la loi, absence de caractère impératif, absence de sanction), le juge déduit « que, par suite, elle ne constitue pas un acte administratif faisant grief ; que dès lors, la requête n'est pas recevable ».

En concluant à l'irrecevabilité de la requête, le Tribunal Suprême s'interdit logiquement d'examiner au fond les moyens d'annulation soulevés par l'Union des Syndicats de Monaco (violation de l'article 11 de la loi de 1963, détournement de pouvoir et violation de l'article 17 de la Constitution).

C. Le dispositif

Le dispositif de la décision rendue par l'assemblée plénière du Tribunal Suprême est formulé en ces termes exacts :

« Décide : La requête est rejetée. Les dépens sont mis à la charge de l'Union des Syndicats de Monaco. Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

La décision rendue le 8 juin 2004 par le Tribunal Suprême de Monaco constitue un arrêt de principe majeur en droit du contentieux administratif monégasque. Elle fixe avec une netteté remarquable les frontières de la recevabilité du recours pour excès de pouvoir régi par l'article 90 B 1 de la Constitution face au développement contemporain de ce que la doctrine publiciste qualifie de « droit souple » (soft law) ou d'actes administratifs non décisoires.

1. La consolidation de la théorie de l'acte faisant grief en droit public monégasque

En vertu de l'article 90 B 1 de la Constitution monégasque, visé par la décision, le Tribunal Suprême statue souverainement en matière administrative sur les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives et les Ordonnances Souveraines prises pour l'exécution des lois. Bien que le texte constitutionnel emploie le terme de « décisions », la jurisprudence du Tribunal Suprême, à l'instar de la tradition juridique franco-monégasque, subordonne la recevabilité du recours en annulation à la condition que l'acte attaqué constitue un « acte administratif faisant grief ».

L'apport essentiel de l'arrêt Union des Syndicats de Monaco du 8 juin 2004 réside dans la systématisation des critères permettant d'identifier, a contrario, ce qu'est un acte faisant grief. Le Tribunal Suprême ne se contente pas d'une approche purement formelle ou nominale : s'il relève que le texte s'intitule « recommandation », il place ce terme entre guillemets (« recommandation »), démontrant ainsi que le juge de l'excès de pouvoir procède à une requalification éventuelle des actes en fonction de leur substance réelle. Si une prétendue « recommandation » dissimulait en réalité un ordre impératif modifiant les droits et obligations des administrés, le juge n'hésiterait pas à lever le voile de la dénomination formelle pour reconnaître sa compétence.

Pour dénier à l'acte du Directeur du travail et des affaires sociales le caractère d'acte faisant grief, l'assemblée plénière du Tribunal Suprême mobilise une grille d'analyse tripartite d'une grande précision méthodologique :

• Le critère normatif (l'absence d'objet ou d'effet modificatif de l'ordonnancement juridique) : Un acte administratif ne fait grief que s'il affecte l'ordonnancement juridique existant, soit en créant des règles nouvelles, soit en modifiant ou en abrogeant des règles existantes. En l'espèce, le Tribunal juge que l'acte « n'a ni pour objet ni pour effet de modifier les dispositions législatives ». La distinction entre l'objet et l'effet est ici fondamentale. Un acte pourrait ne pas avoir pour objet avoué de modifier le droit, mais produire un tel effet dans la pratique juridique. À l'inverse, un auteur administratif pourrait avoir l'intention (l'objet) de modifier la loi, mais son acte serait dépourvu d'effet juridique s'il est pris sous une forme non contraignante. Ici, ni l'objet (qui est simplement de « demander » l'application de mesures pour maintenir le pouvoir d'achat) ni l'effet (puisque la loi ne peut être modifiée que par la loi) ne viennent altérer le bloc de légalité.
• Le critère matériel de l'impérativité (l'absence de caractère impératif) : C'est le critère classique de la jurisprudence administrative relative aux circulaires et instructions de service. Pour faire grief, l'acte doit s'imposer à ses destinataires avec une force obligatoire. En relevant que le Directeur du travail se borne à « demander » aux employeurs d'appliquer certaines mesures, le Tribunal Suprême valide l'analyse du Ministre d'État selon laquelle ce texte ne constitue que de « simples conseils donnés en opportunité qui ne lient pas leurs destinataires ». La liberté juridique des employeurs demeure entière vis-à-vis de ce texte.
• Le critère de la coercition (l'absence de sanction) : Enfin, le Tribunal ajoute que la recommandation « n'est assortie d'aucune sanction ». Cet élément vient parachever la démonstration de l'absence de caractère décisoire. Une norme juridique véritable au sens du contentieux classique se caractérise par le fait que sa violation expose le contrevenant à une sanction juridique (administrative, pénale ou civile). L'absence totale de mécanisme répressif attaché à la recommandation du 10 juillet 2003 confirme son appartenance à la sphère de la persuasion administrative et non à celle du commandement juridique.

2. Le paradoxe du premier considérant : l'incompétence absolue au secours de l'inexistence du grief

L'un des aspects théoriques les plus remarquables de cette décision réside dans l'articulation entre le premier et le second considérant. L'Union des Syndicats de Monaco soutenait, avec une certaine logique apparente, que le Directeur du travail s'était substitué au législateur pour dispenser les employeurs d'appliquer la loi de 1963, commettant ainsi un excès et un détournement de pouvoir manifestes. Dans une conception extensive de la recevabilité, le juge aurait pu considérer que, précisément parce que l'administration tentait de paralyser l'application d'une loi par voie de recommandation, cet acte faisait grief et devait être annulé pour in