Tribunal Suprême de Monaco, 22 mars 2006, n° 27243

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 22 mars 2006, n° 27243 (Lire sur source officielle)

Le droit de la fonction publique repose, tant par son architecture statutaire que par son régime contentieux, sur un équilibre subtil mais constant entre deux impératifs a priori contradictoires : la sauvegarde des garanties fondamentales accordées aux agents publics pour les prémunir contre l'arbitraire, d'une part, et la préservation du pouvoir d'organisation du service dévolu à l'autorité administrative pour assurer l'efficacité de l'action publique, d'autre part. Cette dialectique fondamentale trouve un terrain d'expression privilégié à l'occasion des mouvements affectant la situation professionnelle des fonctionnaires. Qu'il s'agisse des règles procédurales encadrant la contestation des décisions administratives ou de la qualification matérielle des actes modifiant les attributions d'un agent, le juge administratif est régulièrement appelé à tracer la frontière exacte entre les prérogatives de la puissance publique et les droits statutaires des agents.

C'est précisément à cet exercice de délimitation que s'est livré le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en assemblée plénière et statuant en matière administrative, dans sa décision rendue le 22 mars 2006 dans l'affaire opposant le sieur M. C. au Ministre d'État. Au cœur de ce litige se trouvaient deux questions d'une importance théorique et pratique majeure pour le droit public monégasque : la première avait trait aux conditions de déclenchement des délais de recours à l'encontre d'une décision administrative purement verbale touchant un fonctionnaire ; la seconde portait sur la distinction substantielle entre la mutation statutaire et le simple changement d'affectation interne au sein d'une même direction administrative.

En résolvant ces deux problématiques par une lecture rigoureuse de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État, éclairée par les prescriptions de la Constitution monégasque, la haute juridiction administrative a rendu un arrêt de principe dont les enseignements dépassent largement le cadre du litige individuel. Si le requérant voit en définitive ses prétentions rejetées sur le fond, il obtient néanmoins, sur le terrain préalable de la recevabilité, la consécration d'une règle protectrice inédite neutralisant la théorie de la connaissance acquise en matière de fonction publique. Avant d'analyser le raisonnement juridique déployé par le Tribunal Suprême (II) et d'en mesurer l'exacte portée jurisprudentielle et pratique (III), il convient de restituer fidèlement le contexte factuel et procédural ayant donné naissance à cette décision (I).

I. Le contexte factuel et procédural

L'affaire soumise à l'examen du Tribunal Suprême trouve son origine dans la carrière d'un agent de la force publique monégasque confronté à une modification non souhaitée de ses fonctions (A), laquelle a donné lieu à une passe d'armes procédurale serrée devant la juridiction administrative suprême (B).

A. Les faits à l'origine du litige

Le sieur M. C. est entré au service de l'Administration monégasque à la suite de sa nomination en qualité d'agent de police à la Direction de la sûreté publique, intervenue par une Ordonnance souveraine en date du 24 janvier 1986. Après dix années d'exercice au sein de cette direction, le déroulement de sa carrière a connu une évolution notable : à compter du 1er septembre 1996, l'intéressé a été incorporé au sein d'une entité spécifique et prestigieuse, à savoir le Groupe de sécurité de leurs Altesses sérénissimes, les Membres de la famille souveraine. L'exercice de ces fonctions, consistant à assurer la garde rapprochée de la Famille princière, s'accompagnait pour l'agent du versement mensuel de primes en espèces s'ajoutant à son traitement.

Cette affectation a pris fin plus de sept années plus tard dans des conditions dépourvues de tout formalisme écrit. Le 16 décembre 2003, une décision non écrite a été portée verbalement à la connaissance de M. C. Aux termes de cette décision orale, l'agent était informé qu'il cesserait d'appartenir au Groupe de sécurité et serait affecté, à compter du 1er janvier 2004, dans un autre service, qualifié par le requérant de « service de base », de la Direction de la sûreté publique. Selon les écritures de l'Administration développées ultérieurement en cours d'instance, ce mouvement trouvait sa justification dans des problèmes de santé et de fréquentes indisponibilités de l'agent, l'autorité administrative estimant que la condition physique constituait un élément déterminant de l'aptitude à des fonctions opérationnelles de garde rapprochée. Pour le fonctionnaire, ce changement d'affectation s'est immédiatement traduit par une perte de responsabilités ainsi que par une diminution de sa rémunération globale, du fait de la suppression des primes en espèces réservées aux membres du Groupe de sécurité.

Laissant s'écouler plus d'une année après la prise d'effet de cette mesure sans engager d'action contentieuse, M. C. a finalement adressé une lettre au Ministre d'État le 4 février 2005. Par ce courrier, dans lequel il contestait la régularité de la décision verbale du 16 décembre 2003, il sollicitait sa réintégration au sein du Groupe de sécurité de leurs Altesses sérénissimes, les Membres de la famille souveraine. Par une décision explicite en date du 12 avril 2005, le Ministre d'État a opposé un refus à cette demande de réintégration, cristallisant ainsi un litige qui fut porté devant le juge de l'excès de pouvoir.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Agissant sur le fondement de l'article 90 B 1° de la Constitution, le sieur M. C. a saisi le Tribunal Suprême d'une requête en annulation pour excès de pouvoir, enregistrée au Greffe général de la Principauté de Monaco le 10 juin 2005. Sa requête tendait à l'annulation conjointe de deux actes : d'une part, la décision non écrite portée à sa connaissance le 16 décembre 2003 l'affectant à la Direction de la sûreté publique à compter du 1er janvier 2004 ; d'autre part, la décision du Ministre d'État du 12 avril 2005 refusant de le réintégrer au sein du Groupe de sécurité.

L'instruction écrite s'est déroulée de manière contradictoire et approfondie, donnant lieu au dépôt d'une contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 11 août 2005, d'une réplique du requérant enregistrée le 12 septembre 2005, et enfin d'une duplique de l'Administration enregistrée le 11 octobre 2005. Par une Ordonnance du 27 janvier 2006, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 21 mars 2006, au cours de laquelle furent entendus le rapport de M. Michel Bernard, membre du Tribunal, les observations orales de Maître Michel, avocat-défenseur pour le requérant, celles de Maître Molinié, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation pour le Ministre d'État, ainsi que les conclusions de Madame le Procureur Général.

Les prétentions et moyens des parties s'articulaient autour de deux axes distincts : la recevabilité de la requête au regard des délais de recours, et le bien-fondé de la mesure au regard du droit statutaire de la fonction publique.

Sur le terrain de la recevabilité, le Ministre d'État opposait à titre principal une fin de non-recevoir tirée de la tardiveté manifeste de la requête. L'Administration invoquait les dispositions de l'article 13 de l'Ordonnance souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. Selon la thèse ministérielle, en l'absence de notification écrite de la décision attaquée, le délai de recours contentieux de deux mois avait commencé à courir dès le 16 décembre 2003, date à laquelle le fait sur lequel le recours se fondait avait été porté à la connaissance de M. C. Dès lors, la lettre du 4 février 2005, que le Ministre d'État qualifiait de recours gracieux dès lors qu'elle se fondait uniquement sur la contestation de la régularité de la décision initiale, était intervenue plus d'une année après la connaissance acquise de l'acte et n'avait pu légalement proroger un délai contentieux depuis longtemps expiré.

Pour faire échec à cette irrecevabilité, le requérant développait une double argumentation dans son mémoire en réplique. En premier lieu, il soutenait que le deuxième alinéa de l'article 13 de l'Ordonnance du 16 avril 1963 — faisant courir le délai à compter du jour où le fait a été connu de l'intéressé — ne saurait s'appliquer à un recours dirigé contre une véritable décision administrative. Pour une telle décision, seul le premier alinéa serait applicable, lequel subordonne le déclenchement du délai à une mesure formelle de notification, de signification ou de publication, formalité faisant défaut en l'espèce s'agissant d'une décision verbale. En second lieu et de surcroît, M. C. prétendait que son courrier du 4 février 2005 ne constituait pas un recours gracieux dirigé contre l'acte de 2003, mais une demande autonome de réintégration. En la rejetant le 12 avril 2005, le Ministre d'État aurait pris une décision nouvelle et autonome, attaquée dans le délai légal par la requête déposée le 10 juin 2005.

Sur le fond du droit, l'affrontement portait sur l'applicabilité et le respect de l'article 67 de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État, texte régissant les mutations.

Le requérant soutenait que son départ du Groupe de sécurité pour un service de base de la Direction de la sûreté publique constituait une véritable mutation au sens de cet article 67. À l'appui de cette qualification, il faisait valoir dans sa réplique que l'affirmation adverse selon laquelle le Groupe de sécurité ne serait qu'un ensemble de postes opérationnels n'était étayée par aucune pièce et était contraire à la réalité. Selon lui, ce Groupe constituait un service autonome, disposant d'un budget distinct, dirigé par un chef percevant une prime spécifique liée à sa qualité de chef de service, exerçant une activité propre en dehors des locaux de la Sûreté publique, de sorte que les fonctionnaires y étant affectés cessaient de dépendre de ladite Direction. Partant de cette qualification de mutation, M. C. articulait deux griefs d'illégalité. D'une part, n'ayant pas sollicité ce mouvement, celui-ci ne pouvait être prononcé que dans l'intérêt du service, dont la charge de la preuve incombait à l'Administration ; or, il affirmait que les problèmes de santé invoqués avaient pris fin à la date de la mesure et que l'Administration ne prouvait pas son inaptitude. D'autre part, il invoquait la violation de la garantie financière prévue par l'article 67 interdisant qu'un fonctionnaire muté reçoive un traitement inférieur à celui dont il bénéficiait antérieurement : selon lui, les primes en espèces versées mensuellement en même temps que le traitement constituaient en réalité une partie fixe de ce traitement et ne pouvaient être légalement supprimées.

En défense au fond, à titre subsidiaire, le Ministre d'État contestait radicalement l'existence même d'une mutation. S'appuyant sur l'organigramme de la Direction de la sûreté publique, il soutenait que celle-ci formait un service unique. Le Groupe de sécurité n'en était qu'une unité opérationnelle interne, directement rattachée au directeur et financée par des crédits inscrits à un article spécifique (l'article 32252) du budget de cette même direction. Dès lors, M. C., nommé à la Sûreté publique par Ordonnance souveraine en 1986, n'avait jamais quitté ce service : son mouvement interne ne modifiait pas l'affectation initiale donnée par l'Ordonnance souveraine et ne constituait donc pas une mutation soumise à l'article 67. À titre infiniment subsidiaire, le Ministre d'État ajoutait que même à supposer l'existence d'une mutation, celle-ci avait été prise dans l'intérêt du service en raison des fréquentes indisponibilités de l'agent incompatibles avec la garde rapprochée de la Famille princière, et que l'article 67 ne garantissait que le maintien du traitement indiciaire de base, à l'exclusion des primes liées à l'exercice effectif de fonctions particulières.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

Confronté à ces argumentations antinomiques, le Tribunal Suprême devait résoudre deux problèmes juridiques distincts (A), auxquels il a apporté une réponse structurée par une motivation d'une grande densité juridique (B), aboutissant au rejet de la requête (C).

A. Le problème juridique posé

L'examen de l'affaire imposait à la haute juridiction de trancher successivement une question de procédure contentieuse administrative et une question de droit substantiel de la fonction publique.

La première question de droit, soulevée par la fin de non-recevoir du Ministre d'État, était relative à l'articulation des normes régissant les délais de recours contentieux. Plus précisément, il s'agissait de déterminer si, à l'encontre d'une décision administrative individuelle purement verbale (et donc non notifiée ni publiée) faisant grief à un fonctionnaire, la connaissance de fait acquise par l'agent dès le prononcé oral de la mesure suffit à faire courir le délai de recours de deux mois en application des règles générales de procédure du Tribunal Suprême (articles 13 et 15 de l'Ordonnance souveraine du 16 avril 1963, visée par erreur matérielle dans les motifs de la décision sous la date du 18 avril 1963), ou si les dispositions statutaires spéciales de l'article 15 de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 dérogent à cette règle en exigeant impérativement une notification ou une publication formelle pour déclencher le délai, permettant ainsi à un recours gracieux formé plus d'un an plus tard de conserver le délai du recours contentieux.

Une fois l'obstacle de la recevabilité franchi, la seconde question de droit portait sur le champ d'application matériel de l'article 67 de la loi n° 975 du 12 juillet 1975. Le Tribunal Suprême devait déterminer si la décision retirant un agent de police du Groupe de sécurité des Membres de la famille souveraine pour le réaffecter dans un autre secteur de la Direction de la sûreté publique s'analyse juridiquement comme une « mutation dans un autre service » au sens dudit article 67 — ouvrant alors droit aux garanties statutaires afférentes, notamment le maintien du traitement antérieur et l'exigence d'un intérêt du service — ou si elle ne constitue qu'un simple changement d'affectation interne au sein d'un même service administratif, soustrait par nature aux prescriptions de ce texte.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le raisonnement développé par l'assemblée plénière du Tribunal Suprême se déploie en deux temps nettement marqués, révélant une approche à la fois très protectrice de l'accès au juge pour le fonctionnaire et respectueuse de l'unité organique des services de l'État.

1. L'écartement de la fin de non-recevoir par la primauté du statut spécial des fonctionnaires

Pour écarter l'exception de tardiveté soulevée par le Ministre d'État, le Tribunal Suprême ne suit pas l'argumentation factuelle du requérant qui tentait de présenter sa lettre du 4 février 2005 comme une demande autonome de réintégration. Le juge restitue à ce courrier sa véritable qualification juridique : dès lors que M. C. s'y bornait à exciper de l'illégalité de la décision verbale du 16 décembre 2003 pour solliciter son retour dans le Groupe de sécurité, cette lettre constituait bel et bien un recours gracieux dirigé contre la décision initiale du 16 décembre 2003.

Cependant, c'est sur le terrain du droit applicable au délai d'exercice de ce recours gracieux que le Tribunal Suprême fait œuvre novatrice, en mobilisant d'office l'article 15 de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 combiné à l'article 51 de la Constitution. Le juge rappelle d'abord la lettre de l'article 15 du statut des fonctionnaires : ce texte ouvre à l'agent la faculté de former un recours gracieux ou hiérarchique préalable contre les décisions lui faisant grief (avec possibilité de solliciter l'avis obligatoire de la commission paritaire compétente), et précise dans son second alinéa que ce recours administratif conserve le délai du recours contentieux « à condition qu'il soit formé dans les deux mois de la notification ou de la publication de la décision administrative ».

Le Tribunal Suprême confronte ensuite cette disposition législative aux règles générales de procédure gouvernant son propre fonctionnement, à savoir les articles 13 et 15 de l'Ordonnance souveraine de 1963. En vertu de ces textes généraux, lorsqu'un acte n'a fait l'objet ni d'une notification, ni d'une signification, ni d'une publication, le délai pour former un recours contentieux ou un recours administratif conservatoire court néanmoins « dans les deux mois à partir du jour où le fait sur lequel il est fondé a été connu de l'intéressé ». C'est la consécration textuelle de la théorie de la connaissance acquise.

Or, le Tribunal Suprême juge que l'article 15 de la loi n° 975 du 12 juillet 1975, parce qu'il est un texte législatif qui fixe, en application de l'article 51 de la Constitution, « l'une des garanties fondamentales des fonctionnaires », déroge aux dispositions générales de l'Ordonnance de 1963. Le syllogisme est implacable : la loi spéciale relative aux garanties des fonctionnaires ne mentionnant que la notification ou la publication comme points de départ du délai, elle exclut par dérogation la prise en compte de la simple connaissance de fait. Appliquant cette règle à l'espèce, le Tribunal constate que si la décision verbale du 16 décembre 2003 était certes connue de M. C. dès cette date, elle ne lui avait jamais été notifiée. Par conséquent, aucun délai n'avait couru contre elle. Le recours gracieux du 4 février 2005, bien que formé près de quatorze mois plus tard, n'était pas tardif et a valablement conservé le délai du recours contentieux. La requête déposée le 10 juin 2005 contre ce refus du 12 avril 2005 et contre la décision initiale du 16 décembre 2003 est donc déclarée pleinement recevable.

2. Le rejet au fond par le refus de la qualification de mutation

Abordant ensuite la légalité interne et externe des décisions attaquées, le Tribunal Suprême circonscrit son contrôle à l'unique moyen soulevé par le requérant, tiré de la violation de l'article 67 de la loi n° 975 du 12 juillet 1975. Cet article dispose dans son premier alinéa que « l'affectation donnée à un fonctionnaire par sa nomination à un emploi permanent peut être modifiée par voie de mutation dans un autre service à un emploi correspondant au grade dont il est titulaire », les alinéas suivants encadrant les motifs de cette mesure (intérêt du service, demande de l'agent, causes d'office des articles 54 et 55) et garantissant le maintien du traitement antérieur.

Pour déterminer si M. C. avait fait l'objet d'une telle mutation, le juge administratif examine la nature organique de l'affectation initiale de l'agent et de la structure au sein de laquelle il exerçait ses fonctions. Il relève que le requérant a été nommé agent de police à la Direction de la sûreté publique par l'Ordonnance souveraine du 24 janvier 1986. Analysant ensuite son incorporation, à compter du 1er septembre 1996, au sein du Groupe de sécurité de leurs Altesses sérénissimes, les Membres de la famille souveraine, le Tribunal tranche le débat factuel et organique en faveur de la thèse de l'Administration : ce Groupe de sécurité « fait partie » intégrante de la Direction de la sûreté publique.

Dès lors, en étant incorporé dans ce groupe en 1996, le fonctionnaire « n'a pas cessé, de ce fait, d'