Tribunal Suprême de Monaco, 14 juin 2006, n° 27248

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 14 juin 2006, n° 27248 (Lire sur source officielle)

Le contentieux du licenciement des représentants du personnel constitue un point de rencontre névralgique entre le droit du travail et le droit administratif. En soumettant la rupture du contrat de travail de ces salariés particuliers à l'intervention préalable d'une autorité administrative, le législateur monégasque a érigé un mécanisme de contrôle destiné à prévenir les mesures d'éviction discriminatoires. Toutefois, la détermination exacte du périmètre d'investigation de cette autorité administrative a longtemps suscité d'importantes controverses, cristallisant l'opposition entre une conception minimaliste, cantonnée à la seule vérification de l'absence de détournement de pouvoir, et une conception substantielle, impliquant une appréciation directe de la consistance des griefs invoqués par l'employeur.

Par sa décision rendue en assemblée plénière le 14 juin 2006 dans l'affaire Demoiselle E. B. c/ Ministre d'État, le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco tranche magistralement cette question. Statuant en matière administrative sur le rapport de son Vice-Président, M. Pierre Delvolvé, la Haute Juridiction définit avec une grande netteté l'office de la Commission de licenciement instituée par l'article 16 de la loi n° 459 du 19 juillet 1947 modifiée. Rejetant la thèse restrictive défendue tant par l'Administration que par l'employeur, le Tribunal Suprême consacre l'obligation pour la Commission de procéder, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, à un examen approfondi de la gravité de la faute reprochée au salarié protégé. Ce faisant, la décision commentée s'affirme comme un arrêt de principe majeur pour le droit social et le contentieux administratif monégasques.

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

À l'origine de ce litige se trouve la relation de travail nouée entre Mlle E. B. et la succursale de Monaco de la société ABN AMRO BANK N.V. La requérante avait intégré cet établissement bancaire selon une progression contractuelle classique : engagée dans un premier temps à titre intérimaire, elle avait ensuite bénéficié d'un contrat à durée déterminée, avant d'être titularisée dans le cadre d'un contrat à durée indéterminée. Au sein de la banque, elle exerçait les fonctions d'assistante administrative et se trouvait chargée, à ce titre, de la gestion des notes de frais du personnel. Parallèlement à ses attributions professionnelles, Mlle E. B. s'était investie dans la représentation collective des salariés et avait été élue déléguée du personnel suppléante.

La relation contractuelle s'est dégradée à la suite d'un incident survenu le 24 février 2004. L'employeur a reproché à la salariée d'avoir pris sur le bureau de son directeur administratif des pièces qui s'y trouvaient, qualifiant cet agissement de faute grave et l'associant, selon ses écritures contentieuses, à des griefs plus larges d'insubordination et de manque de rigueur dans l'exécution de ses fonctions.

Entendant rompre le contrat de travail pour motif disciplinaire, la banque a engagé une procédure de révocation. Conformément aux dispositions conventionnelles applicables dans le secteur bancaire et aux dispositions légales régissant le statut des représentants du personnel, l'employeur a successivement consulté le Conseil de discipline et la Commission paritaire, avant de saisir la Commission de licenciement prévue par l'article 16 de la loi n° 459 du 19 juillet 1947 modifiée, par une lettre initiale en date du 11 mai 2004.

Par une première décision rendue le 28 mai 2004, la Commission de licenciement a donné son assentiment à la mesure envisagée, conduisant la banque à prononcer la révocation de Mlle E. B. le 4 juin 2004. Toutefois, la salariée a déféré cette première décision administrative à la censure du Tribunal Suprême, lequel en a prononcé l'annulation par une décision du 13 juin 2005 (pour des motifs non précisés dans la décision commentée).

Tirant les conséquences de cette annulation contentieuse, l'employeur a repris la procédure administrative en saisissant de nouveau la Commission de licenciement par une lettre du 8 juillet 2005, qui renvoyait aux motifs exposés dans la demande initiale du 11 mai 2004. La Commission s'est réunie à deux reprises, le 20 juillet 2005 puis le 27 juillet 2005. À cette dernière date, elle a derechef donné son assentiment au licenciement de la déléguée du personnel suppléante.

Dès le lendemain, par une lettre datée du 28 juillet 2005, l'Inspecteur du travail a informé la banque ABN AMRO que la Commission avait accepté le licenciement de Mlle E. B. et a invité l'établissement bancaire à en faire part à l'intéressée. La banque s'est exécutée par une lettre recommandée du 29 juillet 2005, reçue le 30 juillet par la salariée, lui confirmant ainsi son licenciement. Souhaitant prendre connaissance de l'acte administratif lui-même, le conseil de Mlle E. B. a sollicité auprès de l'Inspecteur du travail la communication d'une copie de la décision de la Commission ; cette demande s'est toutefois heurtée à un refus de l'administration du travail.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Face à cette seconde autorisation administrative de licenciement et au refus de communication opposé par l'Inspection du travail, Mlle E. B. a de nouveau saisi le Tribunal Suprême par une requête enregistrée au Greffe général de la Principauté le 26 septembre 2005. Agissant sur le fondement de l'article 90 B 1° de la Constitution, elle sollicitait, d'une part, l'annulation pour excès de pouvoir de la décision de la Commission de licenciement du 27 juillet 2005 et, d'autre part, la condamnation à lui verser une somme de 15 000 euros en réparation du préjudice matériel et moral résultant de l'illégalité de ladite décision.

Au soutien de la recevabilité de son recours, la requérante faisait valoir que la décision émanait d'une autorité administrative, lui faisait grief et avait été attaquée dans le délai franc de deux mois à compter de la lettre du 28 juillet 2005 qui lui en avait révélé l'existence, l'absence de production matérielle de la décision attaquée étant exclusivement imputable au refus de communication de l'administration.

Sur le fond, tout en rappelant que des irrégularités relevaient de l'appréciation du Tribunal du travail s'agissant des procédures suivies devant le Conseil de discipline et la Commission paritaire, Mlle E. B. articulait pas moins de sept moyens d'annulation, mêlant légalité externe, légalité interne et contrôle de légalité par voie d'exception :

1. L'irrecevabilité de la demande d'autorisation pour violation de la convention collective : la requérante soutenait que le procès-verbal de la Commission paritaire, exigé par l'article 27 de la convention collective des banques, n'avait pas été établi, alors que ce document était indispensable pour que la Commission de licenciement fût valablement saisie, non d'un simple projet de licenciement, mais d'une décision de licenciement arrêtée, conformément à l'article 16 de la loi du 19 juillet 1947.
2. L'irrecevabilité de la demande d'autorisation pour défaut de motifs : selon la salariée, les lettres de saisine du 11 mai 2004 et du 8 juillet 2005 étaient muettes sur les motifs et les circonstances exactes de la révocation.
3. L'erreur manifeste de droit tirée de la qualification de la rupture : la requérante reprochait à la Commission de s'être prononcée sur un « licenciement » alors qu'elle avait fait l'objet d'une mesure de « révocation » au sens de la convention collective bancaire.
4. Le défaut de base légale ou le caractère manifestement mal fondé en droit de la décision : c'était là le cœur du litige. Mlle E. B. reprochait à la Commission de s'être bornée à considérer que la mesure la frappant était sans rapport avec ses fonctions de déléguée du personnel, alors que son rôle ne se limitait pas à ce seul constat mais lui imposait de connaître tous les faits reprochés et de s'assurer que le licenciement n'était pas abusif.
5. Le caractère manifestement mal fondé en fait de la décision : la requérante faisait valoir que le dossier soumis à la Commission comportait des pièces incriminées étrangères aux faits du 24 février 2004 sur lesquels s'était prononcé le Conseil de discipline, l'employeur ayant substitué à cet incident ponctuel des accusations générales et calomnieuses sur son comportement.
6. La composition irrégulière de la Commission de licenciement : Mlle E. B. soutenait que la présence, au sein de la Commission de licenciement, de membres ayant déjà siégé à la Commission paritaire privait l'organe administratif de toute garantie d'impartialité.
7. L'exception d'illégalité de l'Ordonnance souveraine n° 2528 du 3 juin 1961 : la requérante excipait de l'illégalité du texte réglementaire fixant les modalités de licenciement des délégués du personnel sous un triple rapport : en ce que son article 3 n'exigeait pas (voire proscrivait) la motivation des décisions de la Commission ; en ce qu'il instaurait une discrimination en obligeant le salarié à n'être assisté que d'une personne agréée par l'Inspecteur du travail tandis que l'employeur choisissait librement son assistant sans agrément ; et en ce qu'il ne prévoyait la notification de la décision qu'au seul employeur et non au salarié protégé.

En défense, tant le Ministre d'État (dans sa contre-requête du 28 novembre 2005, ses observations du 22 décembre 2005 et sa duplique du 20 janvier 2006) que la société ABN AMRO (dans ses mémoires des 23 novembre 2005 et 20 janvier 2006) concluaient au rejet intégral de la requête.

Sur les aspects formels et procéduraux, les défendeurs soutenaient que les griefs visant le Conseil de discipline et la Commission paritaire étaient inopérants devant le juge administratif, que le procès-verbal de la Commission paritaire avait bien été établi, que la Commission de licenciement était régulièrement composée et valablement saisie d'une décision de licenciement dûment motivée par renvoi à la lettre du 11 mai 2004. Ils écartaient la distinction entre révocation et licenciement comme un simple « stratagème », la loi de 1947 n'utilisant que le terme générique de licenciement. Quant à l'exception d'illégalité de l'Ordonnance de 1961, la banque la jugeait irrecevable, tandis que le Ministre d'État la déclarait sans portée, arguant qu'aucune obligation de motivation n'existe sans texte exprès et que les règles d'assistance et de notification ne méconnaissaient pas le principe d'égalité.

Surtout, sur le terrain de la légalité interne et de l'office de la Commission, le Ministre d'État et la banque développaient une ligne de défense commune et particulièrement stricte. Selon eux, la Commission de licenciement avait pour « unique objet de vérifier que le licenciement n'a pas de lien avec le mandat du représentant ». Dès lors, les moyens tirés de l'erreur de droit ou de fait quant à l'appréciation des fautes étaient jugés radicalement inopérants : l'appréciation du fond du litige, de la réalité des fautes et du caractère abusif ou non du licenciement échappait totalement à la compétence de la Commission et du Tribunal Suprême pour relever de la compétence exclusive du Tribunal du travail. Sur le volet indemnitaire, le Ministre d'État contestait enfin l'existence de toute illégalité fautive comme la réalité du préjudice moral allégué.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La multiplicité des moyens soulevés par la requérante offrait au Tribunal Suprême plusieurs angles d'attaque pour apprécier la légalité de l'acte attaqué. Néanmoins, par le recours à la formule classique d'économie des moyens (« Sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête »), la Haute Juridiction choisit de circonscrire le débat contentieux à la question fondamentale de la compétence matérielle et de l'étendue du contrôle exercé par la Commission de licenciement.

Le problème juridique central soumis à l'assemblée plénière pouvait dès lors se formuler ainsi : lorsqu'elle est saisie d'une demande d'assentiment au licenciement d'un délégué du personnel motivée par un comportement fautif, la Commission de licenciement instituée par l'article 16 de la loi n° 459 du 19 juillet 1947 modifiée doit-elle limiter son examen à la seule vérification de l'absence de lien entre la mesure envisagée et l'exercice du mandat représentatif, ou lui incombe-t-il également d'apprécier, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, si les faits reprochés au salarié présentent un caractère de gravité suffisant pour justifier la rupture du contrat de travail ?

Subsidiairement, en cas d'annulation de l'assentiment administratif pour erreur de droit, se posait la question de la détermination et de l'évaluation des préjudices indemnisables par le juge administratif, alors même que les conséquences de cette annulation sur les rapports de droit privé entre l'employeur et la salariée demeuraient encore indéterminées au jour du jugement.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour répondre à la question principale, le Tribunal Suprême déploie un syllogisme juridique d'une grande rigueur, articulé en quatre temps.

1. Le rappel du cadre normatif. Le juge administratif commence par viser et reproduire les deux textes fondamentaux régissant la matière. Il cite, en premier lieu, l'article 16 de la loi du 16 juillet 1947 (telle que désignée dans les motifs de la décision, bien que visée comme loi n° 459 du 19 juillet 1947 dans les visas) modifiée par l'Ordonnance-loi n° 696 du 15 novembre 1960, qui pose le principe de l'assentiment préalable et fixe la composition tripartite de la Commission (présidée par l'Inspecteur du travail et comprenant deux représentants du syndicat patronal et deux représentants du syndicat ouvrier). Il cite, en second lieu, l'article 1er de l'Ordonnance souveraine n° 2528 du 3 juin 1961, en prenant soin de mettre en exergue la dernière phrase de l'extrait retenu : « La demande devra préciser les motifs et les circonstances invoquées par l'employeur à l'appui de sa décision ». Ce choix textuel n'est nullement fortuit : si les textes imposent à l'employeur d'exposer avec précision les motifs et les circonstances de sa décision, c'est nécessairement pour permettre à la Commission d'exercer un contrôle effectif sur la substance même de ces motifs.

2. La consécration de la finalité protectrice et de l'office de la Commission (le considérant de principe). De la combinaison de ces textes, le Tribunal Suprême dégage un principe directeur majeur : les salariés protégés « bénéficient, dans l'intérêt de l'ensemble des salariés qu'ils représentent, d'une protection exceptionnelle ». La Haute Juridiction précise immédiatement la traduction concrète de cette protection exceptionnelle lorsque le licenciement envisagé a une nature disciplinaire : « dans le cas où la demande d'assentiment au licenciement est motivée par un comportement fautif, il appartient à la Commission de licenciement de rechercher, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, si les faits reprochés au salarié sont d'une gravité suffisante pour justifier son licenciement ». Par cette motivation limpide, le Tribunal Suprême condamne frontalement la thèse minimaliste du Ministre d'État et de la banque ABN AMRO. Le contrôle de l'absence de lien avec le mandat ne suffit pas ; la Commission doit procéder à une qualification juridique des faits en jaugeant l'adéquation de la sanction suprême qu'est le licenciement à la gravité de la faute commise.

3. La constatation de l'erreur de droit (la mineure du syllogisme). Appliquant cette règle aux faits de l'espèce, le Tribunal Suprême constate que la Commission de licenciement s'est bornée à rechercher si le licenciement de Mlle E. B. était en rapport avec ses fonctions de déléguée du personnel suppléante, en s'abstenant d'examiner si les faits qui lui étaient reprochés revêtaient une gravité suffisante pour justifier une telle mesure. En méconnaissant ainsi l'étendue de sa propre compétence et la portée des textes qu'elle devait appliquer, la Commission s'est rendue coupable d'une erreur de droit (situation que la doctrine administrative qualifie classiquement de méconnaissance par l'autorité administrative de l'étendue de ses pouvoirs, ou d'incompétence négative constitutive d'une erreur de droit). L'annulation de la décision du 27 juillet 2005 est dès lors inéluctable.

4. L'appréciation du préjudice indemnisable. Statuant enfin sur les conclusions indemnitaires de la requérante qui réclamait 15 000 euros au titre de ses préjudices matériel et moral, le Tribunal Suprême opère une distinction pragmatique dictée par l'état de l'instruction. Il relève que l'instruction « ne permet pas de connaître les suites qui seront données à la présente décision dans les rapports entre la requérante et son employeur ». En effet, le sort financier du contrat de travail (réintégration éventuelle, indemnités de rupture ou dommages-intérêts pour licenciement abusif devant le Tribunal du travail) demeure incertain au moment où le juge administratif statue. Par conséquent, le préjudice matériel ne présentant pas un caractère certain et évaluable en l'état, le Tribunal Suprême juge que « le seul préjudice [qu'il] puisse évaluer est le préjudice moral » résultant directement de l'illégalité de l'acte administratif. Il en fait une juste appréciation en condamnant l'État à verser à Mlle E. B. une indemnité de 2 000 euros.

C. Le dispositif

Le dispositif de la décision, particulièrement concis, tire toutes les conséquences de cette motivation tant sur le terrain de l'annulation que sur celui de la réparation et des frais de l'instance :

« Décide : La décision de la Commission de licenciement du 27 juillet 2005 est annulée. L'État est condamné à verser à Mlle B. la somme de 2 000 euros ; Les dépens sont mis à la charge de l'État. Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

L'arrêt Demoiselle E. B. c/ Ministre d'État du 14 juin 2006 constitue une pierre angulaire de l'édifice jurisprudentiel monégasque en matière de droit public du travail. Son analyse révèle une démarche téléologique remarquable du Tribunal Suprême, qui s'inscrit dans une convergence méthodologique manifeste avec les standards du droit administratif comparé tout en préservant la singularité des institutions de la Principauté.

1. Le fondement téléologique de la « protection exceptionnelle »

L'apport théorique majeur de la décision réside dans la formulation du fondement même du statut protecteur. En affirmant que les délégués du personnel (titulaires, suppléants, anciens délégués ou candidats) bénéficient d'une « protection exceptionnelle » instituée « dans l'intérêt de l'ensemble des salariés qu'ils représentent », le Tribunal Suprême rappelle que ce statut n'est nullement un privilège personnel octroyé à un individu, mais une garantie d'ordre public social attachée à la fonction représentative. C'est parce que la collectivité des travailleurs a un intérêt vital à disposer de représentants indépendants et stables que la résiliation de leur contrat de travail déroge au droit commun.

Or, si l'office de la Commission de licenciement s'était trouvé réduit, comme le soutenaient avec insistance le Ministre d'État et l'