Tribunal Suprême de Monaco, 18 février 2008, n° 27323

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 18 février 2008, n° 27323 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige soumis au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la matière du droit administratif du travail, et plus particulièrement de la police administrative spéciale encadrant la délivrance et le maintien des autorisations d'exercer une activité professionnelle salariée sur le territoire monégasque pour les travailleurs résidant hors des frontières nationales.

En l'espèce, le requérant, Monsieur C. C., est une personne physique domiciliée dans une commune limitrophe de la Principauté de Monaco. Afin d'exercer une activité professionnelle en Principauté, l'intéressé a régulièrement eu recours aux services d'une société de travail temporaire (société d'intérim) établie à Monaco. Par ce biais, Monsieur C. C. avait antérieurement bénéficié d'une succession d'autorisations administratives de travail, délivrées par les autorités monégasques compétentes pour l'accomplissement de divers emplois intérimaires.

En dernier lieu, l'entreprise de travail temporaire lui avait procuré une mission spécifique en qualité de « chauffeur de maître ». Pour les besoins de cette mission, le requérant avait sollicité et obtenu des services administratifs un permis de travail dont la période de validité courait du 7 novembre 2006 au 7 novembre 2007. Toutefois, au cours de l'exécution de cette prestation, l'employeur utilisateur a pris l'initiative de rompre unilatéralement le contrat de travail.

Par suite de cette rupture contractuelle anticipée, Monsieur C. C. s'est vu proposer, toujours par l'entremise de la même société d'intérim, une nouvelle opportunité d'embauche. Conformément à la réglementation monégasque régissant les conditions d'embauchage, il a introduit une demande tendant à l'obtention d'un nouveau permis de travail afférent à cet emploi.

Or, dans l'intervalle séparant la délivrance du permis du 7 novembre 2006 et l'examen de cette nouvelle demande, un événement d'ordre pénal est intervenu sur le territoire monégasque : le 13 novembre 2006, Monsieur C. C. a fait l'objet d'une inculpation à Monaco du chef d'infraction à la législation sur les stupéfiants. Parallèlement, les services de la sûreté publique ont transmis une note administrative au Service de l'emploi faisant état de renseignements défavorables recueillis à l'endroit de l'intéressé. Ces éléments ont par ailleurs donné lieu à l'établissement ou à la détention, au sein du Service de l'emploi, d'une fiche informatisée nominative mentionnant notamment l'avis des services de police.

C'est dans ce contexte factuel que, par une décision administrative référencée « /R/1041415/1051251 PN/CP : 06.3862 » en date du 7 décembre 2006 (notifiée à l'intéressé par un courrier reçu le 17 décembre 2006), le Service de l'emploi a, d'une part, opposé un refus à la demande de nouvelle autorisation de travail présentée par Monsieur C. C. et, d'autre part, invité ce dernier à restituer les permis de travail antérieurement délivrés.

Estimant cette mesure infondée et dépourvue d'explications quant à ses motifs, Monsieur C. C. a formé, le 22 janvier 2007, un recours administratif gracieux auprès du Ministre d'État. Par une correspondance datée du 28 février 2007, le Ministre d'État a rejeté ce recours gracieux, en indiquant que la mesure contestée reposait sur le motif tiré des « mauvais renseignements recueillis à son endroit ».

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Face au maintien de la décision administrative de refus et d'injonction de restitution, Monsieur C. C. a saisi la juridiction suprême de l'ordre administratif monégasque. Par une requête introductive d'instance enregistrée au Greffe général le 27 avril 2007, complétée par un mémoire en réplique enregistré le 1er août 2007, le requérant a formé un recours mêlant contentieux de l'annulation pour excès de pouvoir et contentieux de l'indemnisation.

Au titre de ses prétentions, Monsieur C. C. concluait à titre principal à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du Service de l'emploi du 7 décembre 2006. À titre indemnitaire et accessoire, il sollicitait la condamnation de l'État de Monaco à la réparation des préjudices qu'il estimait avoir subis du fait de cette décision (évalués à 15 000 euros au titre du préjudice financier résultant de l'impossibilité de travailler en Principauté et à 15 000 euros au titre du préjudice moral né du sentiment d'injustice lié à l'ignorance des motifs de ce refus brusque), ainsi qu'aux entiers dépens de l'instance.

Au soutien de ses conclusions à fin d'annulation, le requérant développait trois moyens principaux de légalité :

1. Un moyen de légalité externe et interne mêlé, tiré du défaut de motivation et de l'entrave au contrôle juridictionnel : Se prévalant de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs (qui impose à peine de nullité la motivation des refus d'autorisation), le requérant soutenait que, quand bien même ce texte ne serait pas encore entré en vigueur à la date de l'acte attaqué, l'absence totale d'énonciation des faits justificatifs tant dans la décision initiale que dans le rejet du recours gracieux, conjuguée à l'abstention initiale du Ministre d'État de produire des pièces justificatives, privait de facto le Tribunal Suprême de la possibilité d'exercer son contrôle sur la légalité, l'exactitude matérielle des faits et l'erreur manifeste d'appréciation.
2. Un moyen de légalité interne tiré de la violation de la législation sur la protection des données personnelles : Le requérant invoquait la méconnaissance de la loi n° 1.165 du 23 décembre 1993 réglementant les traitements d'informations nominatives, ainsi que des ordonnances souveraines n° 15.087 et n° 16.301 et des arrêtés ministériels n° 2005-159, n° 2006-170 et n° 2007-189. Produisant aux débats (pièces n° 11-8 et n° 11-9) la copie d'une fiche informatisée nominative détenue par le Service de l'emploi et comportant l'avis de la police, il faisait valoir que ni la Direction du travail ni le Service de l'emploi n'étaient répertoriés ou autorisés par arrêté ministériel (après avis de la Commission de contrôle des informations nominatives – CCIN) à constituer un fichier « permis de travail » ou à procéder à une exploitation conjointe de fichiers avec un autre département. Il ajoutait que les services de police n'avaient pas compétence légale pour s'immiscer dans la délivrance des permis de travail relevant de la compétence exclusive du Service de l'emploi.
3. Un moyen de conventionnalité tiré de la violation de l'article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH) : Dans sa réplique, le requérant soutenait que l'utilisation d'informations nominatives issues d'un fichier non autorisé constituait une ingérence d'une autorité publique dans le droit au respect de la vie privée qui, faute de respecter les conditions prévues par la loi interne, méconnaissait les exigences de l'article 8, paragraphe 2, de la CEDH, et ce indépendamment de toute divulgation de ces données au public.

En défense, le Ministre d'État, par une contre-requête enregistrée le 6 juillet 2007 et une duplique enregistrée le 3 septembre 2007, concluait au rejet intégral de la requête par une argumentation structurée en plusieurs branches :

1. Sur la forme et la motivation : L'Administration opposait l'inapplicabilité ratione temporis de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 au jour de l'édiction de la décision du 7 décembre 2006, soulignant qu'aucune disposition législative ou réglementaire antérieure n'imposait alors la motivation d'un tel acte.
2. Sur le bien-fondé matériel de la mesure : Dans sa duplique, le Ministre d'État produisait la note administrative transmise par la sûreté publique au Service de l'emploi et précisait que l'avis défavorable était justifié par l'inculpation du requérant, le 13 novembre 2006, pour infraction à la législation sur les stupéfiants. Il faisait valoir que de tels faits excluaient tout caractère arbitraire de la décision, cette infraction étant manifestement incompatible, pour d'évidentes raisons de sécurité, avec l'exercice de la profession de chauffeur.
3. Sur la législation relative aux informations nominatives et la CEDH : Le Ministre d'État contestait l'existence d'un traitement automatisé irrégulier à l'origine de la décision, affirmant que les renseignements provenaient d'une simple note administrative et non d'une interconnexion informatique de fichier à fichier, et que la fiche produite ne prouvait ni l'existence d'un traitement automatisé au sens de la loi n° 1.165, ni un lien juridique de causalité avec le refus opposé. Il invoquait en outre la compétence des tribunaux ordinaires pour connaître des atteintes aux droits et libertés, ainsi que le principe de l'« indépendance des législations ». À titre subsidiaire, il soutenait qu'une simple communication interne entre deux services de l'État, sans divulgation à des tiers, ne saurait constituer une atteinte à la vie privée au sens des articles 3 et 8, paragraphe 2, de la CEDH.
4. Sur les conclusions indemnitaires : Le défendeur soutenait que le rejet de la demande d'annulation devait entraîner par voie de conséquence celui de la demande indemnitaire, ajoutant qu'à titre subsidiaire, le préjudice allégué n'était établi ni dans son principe ni dans son quantum.

Par une ordonnance du 21 novembre 2007, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé l'affaire à l'audience du 4 février 2008. À l'issue de cette audience, lors de laquelle le Tribunal Suprême a siégé et délibéré en assemblée plénière statuant en matière administrative, la décision a été rendue le 18 février 2008.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La présente affaire soumettait à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême une série de questions juridiques articulées autour du contrôle de la légalité d'une mesure de police administrative du travail prise antérieurement à l'entrée en vigueur de l'obligation légale de motivation, mais sur le fondement d'informations détenues dans des conditions irrégulières au regard de la législation sur les données personnelles.

Le problème juridique central pouvait dès lors se formuler ainsi : Dans quelle mesure le juge de l'excès de pouvoir, saisi d'une décision administrative de refus d'autorisation de travail qui, bien que dispensée de motivation formelle ratione temporis, se révèle entachée d'une illégalité interne en ce qu'elle procède d'informations nominatives détenues au moyen d'un traitement automatisé non autorisé au regard de la loi n° 1.165 du 23 décembre 1993, peut-il neutraliser cette illégalité en procédant d'office à une substitution de base légale ou de motif fondée sur l'existence d'une inculpation pénale de l'administré, sans méconnaître ni le principe de la présomption d'innocence ni le droit au respect de la vie privée garanti par l'article 8 de la CEDH ?

Cette problématique principale se décomposait en quatre sous-questions techniques :

1. Quelle est l'étendue du contrôle juridictionnel sur les motifs de fait et de droit d'un acte administratif individuel édicté avant le 1er janvier 2007, date d'entrée en vigueur de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 ?
2. La détention par un service administratif d'une fiche informatique nominative, en l'absence d'habilitation par arrêté ministériel conformément à la loi n° 1.165 du 23 décembre 1993, entache-t-elle d'illégalité la décision administrative prise sur la base des renseignements ainsi recueillis, quand bien même ceux-ci auraient également fait l'objet d'une note administrative ?
3. Le juge administratif monégasque dispose-t-il, au titre de son office de juge de l'excès de pouvoir, du pouvoir de substituer un fondement juridique ou un motif autonome (en l'occurrence une inculpation pénale non contestée) à celui initialement retenu mais reconnu illégal, et le principe de la présomption d'innocence fait-il obstacle à ce qu'une simple inculpation fonde une mesure de police administrative ?
4. Une telle décision de refus d'autorisation de travail, ainsi purgée de son vice initial par l'effet de la substitution opérée par le juge, satisfait-elle aux exigences de légalité et de proportionnalité de l'ingérence prévues par l'article 8, paragraphe 2, de la CEDH ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour rejeter la requête de Monsieur C. C., le Tribunal Suprême déploie un raisonnement particulièrement dense et constructif, structuré en quatre étapes successives qui témoignent à la fois d'une rigueur protectrice des droits des administrés face aux fichiers administratifs et d'un réalisme contentieux quant à l'office du juge de l'excès de pouvoir.

1. L'application dans le temps de la loi sur la motivation et la permanence du contrôle juridictionnel sur les motifs

Dans un premier temps, la Haute Juridiction tranche la question de la légalité externe relative au défaut de motivation formelle. Elle relève avec précision que la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 sur la motivation des actes administratifs individuels n'est entrée en vigueur que le 1er janvier 2007. Or, la décision litigieuse du Service de l'emploi ayant été édictée le 7 décembre 2006, il n'existait à cette date aucune obligation légale ou réglementaire de la motiver formellement.

Toutefois, le Tribunal Suprême prend immédiatement soin de dissocier l'obligation de motivation formelle (condition de légalité externe de l'acte) de l'obligation pour l'Administration de justifier des motifs de son action devant le juge (condition du contrôle de la légalité interne). Par un considérant de principe, il affirme que :

« si la décision attaquée n'avait pas à être motivée, il appartient au Tribunal Suprême de contrôler l'exactitude et la légalité des motifs donnés par l'Administration comme étant ceux de sa décision. »

Exerçant ce contrôle au vu des éléments produits au cours de l'instruction contradictoire (notamment dans la duplique du Ministre d'État), le juge constate que le Service de l'emploi s'est fondé sur les mauvais renseignements fournis par la sûreté publique, corroborés par l'inculpation du requérant en date du 13 novembre 2006 pour infraction à la législation sur les stupéfiants. Se livrant au contrôle classique du juge de l'excès de pouvoir face à un pouvoir discrétionnaire, le Tribunal juge que ces faits ne sont pas matériellement inexacts et qu'en estimant sur cette base que l'intéressé ne pouvait travailler en Principauté, l'Administration n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation.

2. La sanction rigoureuse de la détention d'un fichier informatisé non autorisé (violation de la loi n° 1.165 du 23 décembre 1993)

Dans un deuxième temps, le Tribunal Suprême examine le moyen tiré de la violation de la loi n° 1.165 du 23 décembre 1993. Loin de suivre l'argumentation restrictive du Ministre d'État (qui plaidait l'incompétence de la juridiction administrative, l'absence de preuve d'un traitement automatisé et le principe de l'indépendance des législations), le juge administratif opère un contrôle strict du respect du droit des données personnelles par l'Administration active.

Le Tribunal rappelle l'économie des articles 1er et 7 de la loi n° 1.165 : les traitements automatisés d'informations nominatives ne doivent pas porter atteinte aux droits et libertés fondamentaux consacrés par le titre III de la Constitution, et ceux mis en œuvre par les personnes morales de droit public doivent impérativement figurer sur une liste générale publiée par arrêté ministériel valant autorisation.

Confrontant ces exigences textuelles aux pièces du dossier, le Tribunal constate deux éléments décisifs :

• D'une part, en droit, l'arrêté ministériel n° 2006-170 du 20 mars 2006 alors applicable ne mentionne pas le Service de l'emploi dans la liste des entités publiques autorisées à mettre en œuvre un tel traitement.
• D'autre part, en fait, l'existence même de la fiche informatique nominative détenue par le Service de l'emploi et produite aux débats « établit que ce service pourrait procéder, au sens de l'article précité, à un traitement automatisé d'informations nominatives le concernant, sans y avoir été autorisé ».

La conséquence juridique qu'en tire le Tribunal Suprême est d'une grande fermeté : dès lors que le traitement est dépourvu d'autorisation légale, la collecte ou la détention des renseignements est viciée à la racine. Le juge écarte explicitement la défense de l'Administration tirée de l'existence parallèle d'un support papier (la note administrative de la sûreté publique), en jugeant que :

« dans ces conditions, même si les mauvais renseignements fournis par la sûreté publique ont été communiqués au Service de l'emploi par une note administrative, la décision refusant une autorisation de travail, ne pouvait se fonder légalement sur ces mauvais renseignements ».

Le motif initial de la décision (les « mauvais renseignements » issus des services de police et consignés dans le système du Service de l'emploi) est donc déclaré illégal.

3. Le sauvetage de l'acte administratif par la technique de la substitution de fondement/motif et l'exclusion de la présomption d'innocence

Alors que ce constat d'illégalité semblait devoir conduire à l'annulation de la décision du 7 décembre 2006, le Tribunal Suprême opère, dans un troisième temps, un redressement contentieux décisif en mobilisant les ressources de son office de juge de l'excès de pouvoir.

Le Tribunal pose le principe selon lequel, lorsqu'il constate que la décision contestée aurait pu être prise sur un fondement autre que celui dont la méconnaissance est invoquée, le juge de l'excès de pouvoir peut substituer ce fondement à celui qui a servi de base légale à la décision attaquée, et ce, le cas échéant, de sa propre initiative au vu des pièces du dossier.

Appliquant immédiatement cette prérogative aux faits de l'espèce (à travers un mécanisme qui, bien que qualifié par l'arrêt de substitution de « fondement » ou de « base légale », s'apparente dans sa mise en œuvre concrète à une substitution de motifs de fait et de droit), le Tribunal relève que le Ministre d'État a également invoqué devant lui un élément factuel et juridique distinct des simples « mauvais renseignements » policiers : l'inculpation officielle prononcée à Monaco le 13 novembre 2006 à l'encontre de Monsieur C. C. pour infraction à la législation sur les stupéfiants.

Pour valider ce nouveau motif substitué, le juge procède à une triple vérification :

• La matérialité et la pertinence des faits : L'inculpation n'est pas contestée, il ne résulte pas du dossier que les faits qui en sont à l'origine soient matériellement inexacts, et cette infraction est jugée incompatible avec l'emploi de chauffeur pour lequel l'autorisation était sollicitée.
• L'autonomie vis-à-vis du droit pénal : Répondant implicitement à l'objection selon laquelle une personne inculpée n'est pas encore jugée coupable, le Tribunal affirme avec netteté que, « s'agissant d'une mesure administrative, la présomption d'innocence ne trouve pas à