Tribunal Suprême de Monaco, 03 juin 2008, n° 27327

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 03 juin 2008, n° 27327 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige soumis à l'examen du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco trouve son origine dans la situation administrative et pénale de M. F. I., ressortissant de nationalité italienne né à Rome le 24 février 1946, lequel exerçait antérieurement la profession de conseil juridique et fiscal.

Par une décision administrative intervenue le 5 septembre 2002, M. F. I. a fait l'objet d'une mesure de police administrative consistant en un refoulement du territoire de la Principauté de Monaco. Peu de temps après l'édiction de cette mesure d'éloignement, l'intéressé a fait l'objet d'une condamnation judiciaire prononcée le 26 septembre 2002. Selon les éléments relevés dans la décision commentée, le requérant avait été mêlé, de son propre aveu, à des affaires de blanchiment de capitaux, qualifiées également dans les écritures de l'administration d'affaires « d'argent sale », agissements qui avaient initialement justifié son refoulement et entraîné ladite condamnation pénale.

Parallèlement ou postérieurement à ces faits, M. F. I. a également été impliqué dans une autre procédure d'instruction à Monaco portant sur des chefs d'escroquerie, d'abus de confiance et de banqueroute. Cette seconde procédure distincte s'est toutefois soldée, plusieurs années plus tard, par une ordonnance de non-lieu rendue à son bénéfice par le magistrat instructeur le 29 août 2007, concluant à l'insuffisance des charges retenues contre lui concernant ces délits spécifiques. Par ailleurs, il ressort des éléments factuels avancés par le requérant que l'ensemble des créanciers de sa société avaient été intégralement réglés de leurs créances.

Souhaitant pouvoir retourner de manière occasionnelle sur le territoire de la Principauté de Monaco, aux fins déclarées d'y rencontrer ses amis et d'y suivre des soins médicaux, M. F. I. a entrepris des démarches auprès des autorités monégasques pour obtenir l'abrogation de la mesure d'éloignement qui le frappait depuis près de cinq ans. C'est dans ce cadre qu'il a adressé, par lettre en date du 6 février 2007, une demande formelle à Monsieur le Ministre d'État sollicitant la levée de la mesure de refoulement prise à son encontre le 5 septembre 2002.

Par un courrier en réponse daté du 24 avril 2007, le Ministre d'État a opposé un refus à cette demande d'abrogation. Aux termes de cette correspondance administrative, l'autorité gouvernementale a fait connaître à M. F. I. qu'il lui était « impossible de réserver une suite favorable à sa requête compte tenu de la condamnation judiciaire dont il avait fait l'objet en date du 26 septembre 2002 ». C'est cette décision administrative individuelle de refus de levée de la mesure de refoulement qui constitue l'acte attaqué dans le cadre du présent contentieux.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Contestant la légalité de ce refus administratif, M. F. I. a saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, statuant en matière administrative et siégeant en assemblée plénière. Sa requête en annulation pour excès de pouvoir a été enregistrée au greffe de la haute juridiction le 20 juin 2007 sous le numéro TS 2007/19. Le parcours procédural a donné lieu à un échange contradictoire complet d'écritures : une contre-requête du Ministre d'État a été enregistrée le 13 août 2007, suivie d'une réplique du requérant déposée le 5 septembre 2007, et enfin d'une duplique de l'administration enregistrée le 10 octobre 2007. Par une ordonnance en date du 15 décembre 2007, le président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 3 juin 2008.

À l'appui de son recours tendant à l'annulation de la décision du 24 avril 2007, M. F. I. articulait des moyens relevant tant de la légalité externe que de la légalité interne, assortis d'une demande subsidiaire avant dire droit.

Sur le terrain de la légalité externe, le requérant soulevait le moyen tiré du défaut ou de l'insuffisance de motivation de l'acte attaqué. Se fondant sur l'évolution du droit positif monégasque marquée par l'adoption de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, il soutenait que la motivation ne pouvait valablement se limiter à une simple paraphrase de la condition posée par les textes ou à la seule mention laconique de sa condamnation antérieure.

Sur le terrain de la légalité interne, M. F. I. invoquait la violation de deux instruments internationaux de protection des droits fondamentaux : d'une part, le Pacte international sur les droits civils et politiques (adopté le 16 décembre 1966 et rendu exécutoire à Monaco par l'Ordonnance souveraine n° 13.330 du 12 février 1998) et, d'autre part, la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950 ainsi que ses protocoles additionnels (dont la ratification a été approuvée par la loi n° 1.304 du 3 novembre 2005 et rendus exécutoires par les ordonnances souveraines n° 408 et suivants du 15 février 2006). Le requérant mobilisait expressément la théorie jurisprudentielle de « la protection par ricochet », faisant valoir qu'une décision d'éloignement du territoire d'un étranger est susceptible de porter atteinte aux droits garantis par ladite Convention. Il soutenait à cet égard que le maintien de son refoulement n'avait « manifestement plus aucune justification valable » et que sa présence occasionnelle à Monaco pour voir des amis et recevoir des soins ne constituait « en aucune manière une menace de trouble à l'ordre public ». Dans son mémoire en réplique, il contestait vigoureusement avoir été impliqué dans des affaires « d'argent sale », produisant au soutien de ses dires l'ordonnance de non-lieu du 29 août 2007 rendue dans l'affaire d'escroquerie, d'abus de confiance et de banqueroute, et rappelait le désintéressement total des créanciers de sa société.

À titre subsidiaire, pour le cas où le Tribunal Suprême estimerait « ne pas devoir entrer immédiatement en voie d'annulation » sur le fondement du vice de motivation, le requérant sollicitait le prononcé d'une mesure d'instruction invitant le Ministre d'État à produire à bref délai tous les éléments permettant au juge d'exercer son contrôle de légalité.

En défense, le Ministre d'État concluait au rejet pur et simple de la requête. Sur la légalité externe, l'administration soutenait à titre principal que la décision était suffisamment motivée par la référence explicite à la condamnation judiciaire du 26 septembre 2002. À titre complémentaire, elle opposait les dispositions dérogatoires de l'article 5 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, faisant valoir que l'obligation de motivation est levée lorsqu'elle est de nature à porter atteinte à la recherche de faits susceptibles d'être poursuivis au titre de la lutte contre le blanchiment des capitaux, ce qui correspondait selon elle au cas d'espèce.

Sur la légalité interne, le Ministre d'État réfutait toute méconnaissance de la Convention européenne des droits de l'homme. Il affirmait que le retour sur le territoire monégasque d'un ancien conseil juridique et fiscal impliqué dans des affaires « d'argent sale » constituait « assurément une menace pour l'ordre public ». L'administration arguait de l'indifférence, sur le plan de la légalité de la mesure de police, tant du désintéressement des créanciers de la société du requérant que du caractère purement occasionnel des séjours envisagés, aucune disposition législative ou réglementaire n'obligeant l'État à faire droit à une telle demande. Enfin, dans sa duplique, le Ministre d'État écartait la pertinence de l'ordonnance de non-lieu du 29 août 2007, soulignant que cette décision d'instruction, intervenue dans une affaire d'escroquerie, était totalement étrangère aux agissements distincts qui avaient motivé la condamnation pénale du 26 septembre 2002.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

L'affaire soumise à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême posait une triple question de droit administratif et de droit international des droits de l'homme appliqués au contentieux de la police des étrangers :

En premier lieu, sur le terrain de la légalité externe, une décision administrative refusant d'abroger une mesure de refoulement prise à l'encontre d'un étranger impliqué dans des affaires de blanchiment de capitaux est-elle soumise à l'obligation de motivation édictée à peine de nullité pour les mesures de police par l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, ou relève-t-elle des exceptions légales prévues à l'article 5 de ce même texte ?

En deuxième lieu, sur le terrain de l'applicabilité des normes internationales, un ressortissant étranger qui ne réside plus régulièrement sur le territoire monégasque par l'effet d'une mesure de refoulement antérieure et définitive peut-il utilement invoquer les stipulations du Pacte international relatif aux droits civils et politiques ainsi que celles de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales à l'encontre de la décision refusant de lever cette mesure d'éloignement ?

En troisième lieu, sur le terrain du contrôle de la légalité interne des motifs de fond, le Ministre d'État commet-il une erreur manifeste d'appréciation en refusant d'abroger une mesure de refoulement en se fondant sur une condamnation pénale antérieure de l'intéressé et sur son implication dans des affaires de blanchiment de capitaux, eu égard à la sensibilité particulière de cette matière pour la Principauté de Monaco ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour rejeter l'intégralité des prétentions du requérant, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement structuré en trois temps, répondant méthodiquement aux moyens de légalité externe et interne par une interprétation stricte des textes nationaux et internationaux.

1. L'exclusion de l'obligation de motivation par le jeu des dispositions dérogatoires liées à la lutte contre le blanchiment de capitaux

Le Tribunal Suprême aborde tout d'abord le grief tiré de l'insuffisance de motivation au regard de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Le juge opère une lecture combinée des articles 1er et 5 de cette loi.

Il rappelle d'abord le principe général posé par l'article 1er, aux termes duquel doivent être motivées à peine de nullité les décisions administratives à caractère individuel qui restreignent l'exercice des libertés publiques ou constituent une mesure de police. Une mesure de refoulement, tout comme le refus de l'abroger, entre par nature dans le champ de cette définition en tant que mesure de police administrative.

Toutefois, le Tribunal Suprême confronte immédiatement ce principe aux exceptions ménagées par le législateur à l'article 5, alinéas 1 et 2, de la même loi. Ce texte dispose que la motivation des actes énoncés à l'article premier n'est pas requise lorsque des raisons de sécurité intérieure ou extérieure de l'État s'y opposent, et qu'il en va de même « lorsque la motivation serait de nature à porter atteinte à la recherche par les services compétents de faits susceptibles d'être poursuivis en matière fiscale, douanière ou à titre de la lutte contre le blanchiment de capitaux ou contre le financement du terrorisme ».

Opérant la qualification juridique des faits de l'espèce au regard de cette dérogation légale, le Tribunal relève que « M. I. ayant été mêlé, de son propre aveu, à des affaires de blanchiment de capitaux ayant entraîné son refoulement, la décision d'abroger ladite mesure figure au nombre de celles qui n'ont pas à être motivées » (étant entendu que l'expression « décision d'abroger » employée par l'arrêt vise ici génériquement la décision statuant sur la demande d'abrogation, soit en l'espèce le refus d'abroger). Dès lors que l'acte échappe légalement à toute obligation de motivation par l'effet de l'article 5, le moyen tiré de l'insuffisance de la motivation formelle contenue dans la lettre du 24 avril 2007 devient inopérant, tout comme la demande subsidiaire de mesure d'instruction qui s'y rattachait.

2. L'inapplicabilité ratione personae et ratione loci des conventions internationales relatives aux droits de l'homme

Le Tribunal Suprême examine ensuite le moyen tiré de la violation du Pacte international sur les droits civils et politiques (rendu exécutoire par l'Ordonnance du 12 février 1998) et de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ainsi que de ses protocoles additionnels (approuvés par la loi n° 1.304 du 3 novembre 2005 et rendus exécutoires par les ordonnances du 15 février 2006).

Plutôt que d'examiner au fond si le refus de levée du refoulement portait une atteinte disproportionnée aux droits garantis par ces traités (notamment sous l'angle de la protection « par ricochet » invoquée par le requérant), la haute juridiction oppose une fin de non-recevoir radicale tirée du champ d'application personnel et territorial de ces instruments internationaux.

Le Tribunal Suprême pose en principe que les dispositions de ces deux traités invoquées par le requérant « s'appliquent à des étrangers se trouvant de façon régulière sur le territoire d'un État ». Or, constatant la situation de fait et de droit du requérant, le juge relève « que tel n'était plus le cas de M. I. depuis la décision de refoulement du territoire monégasque dont il a fait l'objet le 5 septembre 2002 ». En conséquence, l'effet juridique de la mesure de refoulement initiale ayant été de priver l'intéressé de tout titre de séjour ou de présence régulière à Monaco, celui-ci ne remplit pas la condition préalable de régularité du séjour sur le territoire national pour pouvoir se prévaloir des garanties conventionnelles à l'encontre du refus d'abroger son éloignement. Le moyen est donc écarté pour inapplicabilité des textes invoqués.

3. Le contrôle restreint de l'erreur manifeste d'appréciation sur les motifs d'ordre public du refus d'abrogation

En dernier lieu, le Tribunal Suprême exerce son contrôle sur le bien-fondé interne de la mesure de police, en vérifiant l'adéquation des motifs de fait et de droit retenus par le Ministre d'État au regard de la menace pour l'ordre public. En cette matière de haute police administrative touchant à l'entrée et au séjour des étrangers, le juge applique un contrôle restreint, limité à la censure de l'« erreur manifeste d'appréciation ».

Pour juger qu'aucune erreur manifeste n'entache la décision du 24 avril 2007, le Tribunal Suprême valide la prise en compte cumulative de trois éléments par l'autorité administrative :

1. La condamnation judiciaire prononcée contre M. F. I. (en date du 26 septembre 2002) ;
2. Son implication avérée dans des affaires de blanchiment de capitaux (ce qui écarte implicitement mais nécessairement la pertinence de l'ordonnance de non-lieu du 29 août 2007 relative à des faits distincts d'escroquerie et de banqueroute) ;
3. « L'importance qu'a une telle question dans le cas particulier de Monaco ».

Ce troisième élément revêt une portée déterminante dans la motivation de l'arrêt : le juge administratif suprême intègre dans l'appréciation de l'ordre public monégasque la dimension contextuelle et systémique propre à la Principauté, pour laquelle la lutte contre le blanchiment de capitaux et la préservation de la réputation de sa place financière constituent des impératifs d'ordre public de premier rang. Au regard de la conjonction de ces trois facteurs, le refus du Ministre d'État d'abroger le refoulement est jugé exempt d'erreur manifeste d'appréciation.

C. Le dispositif

Par ces motifs, la haute juridiction prononce le rejet du recours selon le dispositif suivant :

« Décide : La requête de M. F. I., tendant à l'annulation de la décision du Ministre d'État refusant d'abroger la mesure de refoulement dont il a fait l'objet, est rejetée ; Les dépens sont mis à la charge de M. F. I. ; Expédition de la présente décision sera transmise à Monsieur le Ministre d'État. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

L'arrêt rendu en assemblée plénière le 3 juin 2008 par le Tribunal Suprême de Monaco constitue une décision de principe majeure, située au carrefour de trois évolutions fondamentales du droit public monégasque du début du XXIe siècle : l'entrée en vigueur de la loi sur la motivation des actes administratifs (2006), l'intégration de la Convention européenne des droits de l'homme dans l'ordre interne (2005-2006), et le renforcement drastique des politiques publiques de lutte contre le blanchiment de capitaux. L'analyse approfondie des trois piliers de cet arrêt permet d'en mesurer toute la portée doctrinale et jurisprudentielle.

1. L'interprétation extensive de la dérogation à l'obligation de motivation en matière de blanchiment de capitaux

La loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs a représenté une avancée considérable pour l'État de droit et la transparence administrative en Principauté de Monaco, rompant avec le principe traditionnel du secret des motifs des décisions de police. Son article 1er pose une exigence forte en sanctionnant de nullité le défaut de motivation des décisions individuelles restreignant les libertés publiques ou constituant une mesure de police.

Toutefois, à l'occasion de l'une des premières applications contentieuses de ce texte, le Tribunal Suprême confère par l'arrêt Sieur F. I. une portée particulièrement large aux dérogations prévues par l'article 5, alinéa 2, de la loi. La rédaction littérale de cette disposition législative dispense de motivation les actes lorsque celle-ci « serait de nature à porter atteinte à la recherche par les services compétents de faits susceptibles d'être poursuivis en matière fiscale, douanière ou à titre de la lutte contre le blanchiment de capitaux ou contre le financement du terrorisme ».

Une lecture téléologique et stricte de cet article 5, alinéa 2 — telle que commandée habituellement par le principe d'interprétation restrictive des exceptions à une garantie légale — aurait pu conduire à considérer que la dispense de motivation ne joue que lorsque des investigations administratives ou judiciaires sont en cours (la « recherche par les services compétents de faits susceptibles d'être poursuivis ») et que la divulgation des motifs de l'acte administratif compromettrait le secret ou l'efficacité de ces enquêtes.

Or, telle n'est pas la lecture retenue par le Tribunal Suprême dans la présente décision. En l'espèce, les faits de blanchiment reprochés à M. F. I. remontaient à l'année 2002 et avaient déjà donné lieu à une condamnation judiciaire le 26 septembre 2002 ; par ailleurs, dans sa lettre du 24 avril 2007, le Ministre d'État avait déjà énoncé un motif formel (ladite condamnation judiciaire) et n'invoquait l'article 5 dans sa contre-requête qu'à titre d'argument surabondant pour parer au grief d'insuffisance de cette motivation. Néanmoins, le Tribunal Suprême neutralise radicalement le débat sur la suffisance de la motivation en jugeant que, du seul fait que le requérant avait été mêlé dans le passé à des affaires de blanchiment ayant entraîné son refoulement initial, la décision stat