Tribunal Suprême de Monaco, 17 juin 2008, n° 27346

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 17 juin 2008, n° 27346 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige soumis à l’examen du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant en assemblée plénière et statuant en matière administrative, s'inscrit dans la matière particulièrement sensible de la police des étrangers et de la préservation de l'ordre public économique et financier. L'affaire concerne Monsieur F. I., ressortissant de nationalité italienne né à Rome le 24 février 1946, lequel exerçait antérieurement la profession de conseil juridique et fiscal.

En raison de ses activités et des soupçons pesant sur lui quant à son implication dans des affaires liées au blanchiment de capitaux (qualifiées dans les écritures de l'administration d'affaires « d'argent sale »), l'intéressé a fait l'objet, le 5 septembre 2002, d'une mesure administrative de refoulement du territoire de la Principauté de Monaco. Peu de temps après l'édiction de cette mesure d'éloignement, le 26 septembre 2002, Monsieur F. I. a fait l'objet d'une condamnation judiciaire (dont la nature exacte de la peine et la juridiction de prononcé ne sont pas précisées dans la décision). Parallèlement ou postérieurement à ces événements, l'intéressé a également été visé par une instruction préparatoire ouverte à Monaco des chefs d'escroquerie, d'abus de confiance et de banqueroute, procédure qui s'est toutefois soldée, plusieurs années plus tard, par une ordonnance de non-lieu rendue à son bénéfice le 29 août 2007 par le magistrat instructeur, ce dernier ayant conclu à l'insuffisance des charges retenues à son encontre.

Près de quatre ans et demi après le prononcé de la mesure initiale de refoulement, Monsieur F. I. a entrepris des démarches auprès des autorités monégasques afin d'en obtenir l'abrogation. Par une lettre en date du 6 février 2007 adressée au Ministre d'État, il a sollicité la levée de la mesure de refoulement prise à son encontre le 5 septembre 2002. À l'appui de cette demande gracieuse tendant à l'abrogation d'un acte administratif individuel, le demandeur faisait valoir des motifs d'ordre personnel et médical : il précisait souhaiter pouvoir retourner de manière occasionnelle sur le territoire de la Principauté afin d'y rencontrer ses amis et d'y suivre des soins médicaux.

Par un courrier en réponse daté du 24 avril 2007, le Ministre d'État a opposé un refus explicite à cette demande de levée de la mesure de refoulement. Pour justifier cette décision de rejet, l'autorité administrative a indiqué à Monsieur F. I. qu'il lui était « impossible de réserver une suite favorable à sa requête compte tenu de la condamnation judiciaire dont il avait fait l'objet en date du 26 septembre 2002 ». C'est cette décision administrative individuelle de refus d'abrogation qui constitue l'objet du recours pour excès de pouvoir porté devant la haute juridiction monégasque.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Faisant usage des voies de droit ouvertes par l'article 90 de la Constitution et l'Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, Monsieur F. I. a saisi ladite juridiction d'une requête en annulation enregistrée au greffe le 20 juin 2007 sous le numéro TS 2007/19. L'instruction contradictoire de l'affaire a donné lieu au dépôt d'une contre-requête par le Ministre d'État le 13 août 2007, suivie d'une réplique du requérant enregistrée le 5 septembre 2007, et enfin d'une duplique de l'administration enregistrée le 10 octobre 2007. Par une ordonnance du 15 décembre 2007, le président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 3 juin 2008, au cours de laquelle ont été entendus le rapport de Monsieur Frédéric Rouvillois, membre suppléant, les plaidoiries de Maître Yann Lajoux pour le requérant et de Maître Molinié pour l'État de Monaco, ainsi que les conclusions du procureur général.

Au soutien de sa requête tendant à l'annulation de la décision du 24 avril 2007, Monsieur F. I. développait une argumentation articulée autour de moyens de légalité externe et de légalité interne, complétée par une demande subsidiaire avant dire droit.

Sur le terrain de la légalité externe, le requérant soulevait le moyen tiré du défaut ou de l'insuffisance de motivation de la décision attaquée. Il invoquait à cet égard l'évolution récente de l'ordonnancement juridique monégasque, marquée par l'adoption de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Selon lui, la mention figurant dans la lettre du 24 avril 2007 ne satisfaisait pas à l'obligation légale de motivation, l'administration ne pouvant valablement se borner à une simple paraphrase de la condition posée par les textes pour justifier le maintien d'une mesure de police restreignant sa liberté d'aller et venir. À titre subsidiaire, et dans l'hypothèse où le Tribunal Suprême estimerait « ne pas devoir entrer immédiatement en voie d'annulation » sur le fondement de cette insuffisance de motivation, le requérant sollicitait le prononcé d'une mesure d'instruction visant à inviter le Ministre d'État à produire à bref délai l'ensemble des éléments permettant au juge d'exercer son contrôle sur la légalité de l'acte.

Sur le terrain de la légalité interne, Monsieur F. I. arguait d'une violation directe des engagements internationaux de la Principauté ainsi que d'une erreur d'appréciation quant à la persistance d'une menace pour l'ordre public. Il invoquait d'une part les stipulations du Pacte international sur les droits civils et politiques, rendu exécutoire à Monaco par l'Ordonnance souveraine n° 13.330 du 12 février 1998, et d'autre part celles de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (et de ses protocoles additionnels), dont la ratification a été approuvée par la loi n° 1.304 du 3 novembre 2005 et rendue exécutoire par les ordonnances souveraines n° 408 et suivants du 15 février 2006. Faisant appel à la théorie jurisprudentielle de « la protection par ricochet », le requérant soutenait qu'une décision d'éloignement du territoire d'un étranger est susceptible de porter atteinte aux droits garantis par la Convention dès lors que la mesure est dépourvue de justification. Or, selon lui, son refoulement n'avait « manifestement plus aucune justification valable », sa présence occasionnelle à Monaco pour voir des amis et recevoir des soins médicaux ne constituant « en aucune manière une menace de trouble à l'ordre public ». Dans son mémoire en réplique, il contestait fermement avoir jamais été impliqué dans des affaires « d'argent sale », produisant à l'appui de ses dires l'ordonnance de non-lieu rendue en sa faveur le 29 août 2007 dans l'information judiciaire ouverte des chefs d'escroquerie, d'abus de confiance et de banqueroute, et soulignant par ailleurs que l'intégralité des créanciers de sa société avait été désintéressée.

En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête en réfutant l'ensemble des moyens soulevés.

Concernant la légalité externe, l'administration soutenait à titre principal que la décision était suffisamment motivée en fait et en droit par la référence explicite à la condamnation judiciaire du 26 septembre 2002. À titre surabondant, le Ministre d'État opposait les dispositions dérogatoires de l'article 5 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, lesquelles dispensent l'administration de l'obligation de motiver ses actes lorsque la divulgation des motifs serait « de nature à porter atteinte à la recherche par les services compétents de faits susceptibles d'être poursuivis au titre de la lutte contre le blanchiment des capitaux », exception dont il affirmait qu'elle trouvait pleinement à s'appliquer au cas d'espèce.

Concernant la légalité interne et la conventionnalité de la mesure, le Ministre d'État faisait valoir que le retour sur le territoire monégasque d'un ancien conseil juridique et fiscal impliqué dans des affaires « d'argent sale » constituait assurément une menace actuelle et caractérisée pour l'ordre public. Il précisait que le règlement des créanciers de la société du requérant était une circonstance tout à fait indifférente à l'appréciation de cette menace, tout comme le caractère prétendument occasionnel des séjours envisagés, aucune disposition législative ou réglementaire n'obligeant l'autorité de police à faire droit à une telle demande d'abrogation. Enfin, dans sa duplique, le Ministre d'État écartait la pertinence de l'ordonnance de non-lieu du 29 août 2007 produite par le requérant, en démontrant que cette décision d'instruction, relative à une affaire d'escroquerie, était totalement étrangère aux agissements distincts qui avaient justifié la condamnation pénale du 26 septembre 2002 ainsi que la mesure de refoulement initiale.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La saisine du Tribunal Suprême dans la présente affaire invitait la haute juridiction à résoudre une triple problématique juridique touchant au régime contentieux des mesures de police des étrangers :

En premier lieu, sur le plan formel, la décision par laquelle le Ministre d'État refuse d'abroger une mesure de refoulement prise à l'encontre d'un étranger impliqué dans des affaires de blanchiment de capitaux est-elle soumise à l'obligation de motivation édictée par l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, ou relève-t-elle de la dispense légale de motivation prévue par l'article 5 de cette même loi au titre de la lutte contre le blanchiment de capitaux ?

En deuxième lieu, sur le plan de la légalité interne et du contrôle de conventionnalité, un étranger faisant l'objet d'une mesure de refoulement définitive et sollicitant depuis l'extérieur du territoire l'abrogation de cette mesure peut-il utilement invoquer le bénéfice des stipulations du Pacte international sur les droits civils et politiques ainsi que de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et de ses protocoles additionnels ?

En troisième lieu, sur le fond du droit interne, le Ministre d'État commet-il une erreur manifeste d'appréciation en refusant d'abroger une mesure de refoulement au motif de l'existence d'une condamnation judiciaire antérieure et de l'implication de l'intéressé dans des affaires de blanchiment de capitaux, eu égard à la spécificité de l'ordre public monégasque ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour rejeter la requête de Monsieur F. I. sans qu'il soit besoin d'ordonner la mesure d'instruction sollicitée à titre subsidiaire, le Tribunal Suprême développe un raisonnement particulièrement structuré, répondant point par point aux trois branches de la problématique par une motivation concise et impérative.

Tout d'abord, le juge administratif suprême examine le moyen de légalité externe tiré de la violation de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Le Tribunal procède en deux temps. Il rappelle d'abord le principe général posé par l'article 1er dudit texte, aux termes duquel doivent être motivées à peine de nullité les décisions administratives à caractère individuel qui restreignent l'exercice des libertés publiques ou constituent une mesure de police. Le refus d'abroger une mesure de refoulement entre, par nature, dans cette catégorie d'actes. Toutefois, le juge confronte immédiatement ce principe aux exceptions ménagées par le législateur à l'article 5, alinéas 1 et 2, de la même loi. Ces dispositions prévoient que la motivation n'est pas requise lorsque des raisons de sécurité intérieure ou extérieure de l'État s'y opposent, ou « lorsque la motivation serait de nature à porter atteinte à la recherche par les services compétents de faits susceptibles d'être poursuivis en matière fiscale, douanière ou à titre de la lutte contre le blanchiment de capitaux ou contre le financement du terrorisme ». Appliquant cette grille de lecture aux faits de l'espèce, le Tribunal Suprême relève que Monsieur F. I. a été mêlé, « de son propre aveu », à des affaires de blanchiment de capitaux ayant entraîné son refoulement initial. De cette constatation factuelle souveraine, la juridiction déduit que la décision refusant d'abroger ladite mesure figure de plein droit au nombre des décisions qui n'ont pas à être motivées. Le moyen tiré de l'insuffisance de la motivation contenue dans la lettre du 24 avril 2007 est, par conséquent, neutralisé à la racine : l'administration n'étant tenue à aucune obligation de motivation en la matière, le caractère succinct ou stéréotypé des motifs néanmoins exprimés ne saurait entacher l'acte d'illégalité.

Ensuite, le Tribunal Suprême aborde le moyen tiré de la violation des conventions internationales relatives aux droits de l'homme (Pacte international de 1966 et Convention européenne de 1950 accompagnée de ses protocoles). Plutôt que de s'engager dans un contrôle de proportionnalité de l'ingérence alléguée au regard du droit au respect de la vie privée ou de la liberté de circulation, la haute juridiction oppose une fin de non-recevoir radicale fondée sur le champ d'application ratione personae et ratione loci des dispositions invoquées. Le Tribunal énonce que ces stipulations conventionnelles « s'appliquent à des étrangers se trouvant de façon régulière sur le territoire d'un État ». Or, le juge constate qu'en l'espèce, telle n'était plus la situation juridique de Monsieur F. I. depuis l'intervention de la décision de refoulement du territoire monégasque prise à son encontre le 5 septembre 2002. Privé de tout titre de séjour régulier du fait même de cette mesure de police antérieure devenue définitive, le requérant ne pouvait se prévaloir des garanties conventionnelles réservées aux résidents réguliers pour contester le refus de le laisser pénétrer à nouveau sur le territoire national. Les normes internationales invoquées sont donc déclarées inapplicables au litige.

Enfin, le Tribunal Suprême exerce son contrôle sur la légalité interne de la mesure au regard du droit administratif monégasque, et plus précisément sur le bien-fondé des motifs de fond ayant conduit le Ministre d'État à maintenir l'éloignement. Conformément à sa jurisprudence constante en matière de haute police et de police des étrangers, le juge met en œuvre un contrôle restreint, limité à la censure de « l'erreur manifeste d'appréciation ». Pour apprécier si le refus d'abrogation du 24 avril 2007 est entaché d'une telle erreur, le Tribunal prend en considération trois éléments cumulatifs : premièrement, l'existence objective de la condamnation judiciaire prononcée contre le requérant (le 26 septembre 2002) ; deuxièmement, son implication matérielle dans des affaires de blanchiment de capitaux ; troisièmement, « l'importance qu'a une telle question dans le cas particulier de Monaco ». En intégrant ainsi la dimension géopolitique et économique propre à la Principauté — pour laquelle l'intégrité de la place financière et la lutte contre les flux financiers illicites constituent des impératifs d'ordre public de premier rang —, le Tribunal Suprême juge que le Ministre d'État n'a commis aucune erreur manifeste d'appréciation en estimant que la venue de l'intéressé, même occasionnelle, demeurait incompatible avec la préservation de l'ordre public monégasque.

C. Le dispositif

Au terme de son délibéré, le Tribunal Suprême prononce le rejet intégral des prétentions du requérant dans les termes suivants :

« Décide : La requête de M. F. I., tendant à l'annulation de la décision du Ministre d'État refusant d'abroger la mesure de refoulement dont il a fait l'objet, est rejetée ; Les dépens sont mis à la charge de M. F. I. ; Expédition de la présente décision sera transmise à Monsieur le Ministre d'État. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

L'arrêt rendu en assemblée plénière le 17 juin 2008 par le Tribunal Suprême de Monaco revêt une importance doctrinale et jurisprudentielle majeure à plus d'un titre. Intervenant à une période charnière de modernisation du droit public monégasque — marquée coup sur coup par l'entrée en vigueur de la Convention européenne des droits de l'homme en Principauté (février 2006) et par la promulgation de la loi n° 1.312 sur la motivation des actes administratifs (juin 2006) —, cette décision fixe les lignes directrices de l'articulation entre ces nouvelles garanties accordées aux administrés et les prérogatives régaliennes de l'État en matière de police des étrangers et de lutte contre la criminalité financière.

1. La portée étendue des dérogations à l'obligation de motivation en matière de lutte contre le blanchiment

Le premier apport fondamental de la décision réside dans l'interprétation donnée à l'article 5 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006. En édictant à l'article 1er le principe selon lequel les mesures de police et les actes restreignant les libertés publiques doivent être motivés à peine de nullité, le législateur monégasque a mis fin à une longue tradition de secret administratif, particulièrement prégnante dans le domaine des mesures d'expulsion et de refoulement régies par l'Ordonnance souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers. Toutefois, soucieux de ne pas entraver l'action des services de l'État dans des domaines névralgiques, le législateur a prévu à l'article 5 une dispense absolue de motivation lorsque celle-ci « serait de nature à porter atteinte à la recherche par les services compétents de faits susceptibles d'être poursuivis en matière fiscale, douanière ou à titre de la lutte contre le blanchiment de capitaux ou contre le financement du terrorisme ».

L'analyse du raisonnement suivi par le Tribunal Suprême révèle une conception extensive et hautement protectrice du secret administratif attaché à la lutte anti-blanchiment. En effet, une lecture littérale et restrictive de l'article 5, alinéa 2, aurait pu conduire à considérer que la dispense de motivation ne joue que lorsque la divulgation des motifs compromettrait concrètement et actuellement une enquête ou une « recherche » en cours menée par les services compétents (tels que le Service d'Information et de Contrôle sur les Circuits Financiers). Or, dans l'affaire commentée, le refoulement initial remontait à septembre 2002 et la décision attaquée datait d'avril 2007, soit près de cinq ans plus tard. De plus, le Ministre d'État avait lui-même fourni un motif formel dans sa lettre de rejet en visant la condamnation judiciaire du 26 septembre 2002.

Pourtant, le Tribunal Suprême ne s'arrête ni à l'ancienneté des faits, ni à la circonstance que l'administration ait commencé à motiver son acte, ni à l'exigence de démonstration d'une atteinte concrète à une investigation en cours. Il procède par qualification globale de la matière : dès lors qu'il est établi que le requérant a été mêlé, « de son propre aveu », à des affaires de blanchiment de capitaux ayant causé son refoulement, la décision refusant d'abroger cette mesure bascule ipso facto dans le champ de l'exception de l'article 5. Le juge opère ici par le jeu du parallélisme des formes et des matières : si la mesure initiale de refoulement procède d'agissements liés au blanchiment de capitaux, le refus d'abroger cette mesure participe de la même nature juridique et bénéficie de la même immunité formelle