Tribunal Suprême de Monaco, 17 juin 2008, n° 27347

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 17 juin 2008, n° 27347 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L'affaire soumise à l'examen du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en assemblée plénière et statuant en matière administrative, s'inscrit dans le cadre sensible de la police des étrangers et, plus spécifiquement, du contentieux des mesures d'éloignement du territoire national prises pour des motifs liés à la préservation de l'ordre public et de la sécurité de l'État.

Les requérants, M. L. T. et son épouse Mme L. K., ont fait l'objet d'une mesure de refoulement du territoire de la Principauté de Monaco prononcée à leur encontre par l'autorité administrative le 27 décembre 2000 (bien que les écritures initiales des requérants aient mentionné que cette mesure était intervenue au cours de l'année 2003, tant la requête introductive dans son visa que les écritures en défense et les motifs retenus par la haute juridiction établissent la date du 27 décembre 2000 comme étant celle de la décision initiale). À l'époque de son édiction, cette décision administrative individuelle de police n'a fait l'objet d'aucune contestation juridictionnelle de la part des intéressés.

Plusieurs années après l'intervention de cette mesure d'éloignement, les époux ont entrepris des démarches administratives visant à obtenir la levée de l'interdiction frappant leur présence sur le territoire monégasque. Dans un premier temps, le 24 juillet 2006, M. T. et Mme K. ont sollicité auprès de l'administration le retrait de la mesure de refoulement. Ce premier recours gracieux a fait l'objet d'une décision de rejet le 6 septembre 2006.

Dans un second temps, tirant parti de l'évolution du cadre législatif monégasque avec l'adoption et l'entrée en vigueur, le 1er janvier 2007, de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, les intéressés ont formé une nouvelle demande le 11 janvier 2007. Par cette démarche, ils ont sollicité l'abrogation de la mesure de refoulement initiale et ont expressément demandé, au surplus, que la décision à intervenir soit motivée en application des dispositions de la nouvelle loi n° 1.312 du 29 juin 2006.

Par une décision en date du 30 mars 2007, notifiée aux intéressés le 6 avril 2007, le Ministre d'État a rejeté ce nouveau recours tendant à l'abrogation du refoulement. La lettre portant rejet de la demande était libellée en des termes particulièrement succincts, indiquant aux demandeurs : « j'ai le regret de porter à votre connaissance qu'eu égard aux mauvais renseignements recueillis, il m'est impossible de réserver à votre requête un accueil favorable ». C'est précisément ce refus d'abrogation du 30 mars 2007 qui constitue l'acte administratif individuel attaqué devant le juge de l'excès de pouvoir.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Contestant la légalité de ce refus d'abrogation, M. L. T. et Mme L. K. ont saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir, par une requête enregistrée au greffe général le 8 mai 2007, tendant à l'annulation de la décision du Ministre d'État du 30 mars 2007. L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange approfondi d'écritures, comprenant une contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 9 juillet 2007, une réplique des requérants enregistrée le 2 août 2007, et enfin une duplique de l'autorité administrative enregistrée le 3 septembre 2007. Par une ordonnance du 5 décembre 2007, le président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 3 juin 2008, lors de laquelle ont été entendus le rapport de Madame Luc-Thaler, membre titulaire, les observations de Maître Zalbadano, avocat-défenseur pour les époux requérants, celles de Maître Molinié, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation pour l'État de Monaco, ainsi que les conclusions du Ministère public.

L'argumentation développée par les requérants au soutien de leur demande d'annulation s'articulait autour de moyens de légalité externe et de légalité interne, affinés au fil de leur mémoire en réplique :

1. Sur la légalité externe (la violation de l'obligation de motivation) : Les requérants soutenaient à titre principal que la décision du 30 mars 2007 violait la loi n° 1.312 du 29 juin 2006. Selon eux, la formule stéréotypée faisant référence à de « mauvais renseignements recueillis » ne constituait aucunement une motivation permettant aux destinataires de l'acte de connaître les motifs de fait et de droit fondant le refus d'abrogation. En réplique à la défense de l'État qui invoquait la dérogation légale liée à la sécurité de l'État (article 5 de la loi), les requérants opposaient trois sous-arguments : premièrement, si l'État entendait se dispenser de motiver son acte sur le fondement de l'article 5, il devait s'en prévaloir expressément dans le corps même de sa décision, ce qu'il n'avait pas fait ; deuxièmement, l'acte litigieux avait en réalité été motivé, mais de manière insuffisante et contestable, de sorte que l'invocation de l'article 5 devant le juge apparaissait opportune et tardive ; troisièmement, en tout état de cause, il incombait à l'État d'indiquer les raisons pour lesquelles la sécurité intérieure ou extérieure serait menacée.
2. Sur la recevabilité et l'office de l'administration face à une demande d'abrogation : Répondant à l'argument de la défense tiré du caractère définitif de la mesure initiale et de la jurisprudence du Tribunal Suprême du 19 mars 2007 (affaire K.), les requérants faisaient valoir que l'absence de recours contre la décision initiale de refoulement ne constituait pas une justification valable pour rejeter une demande d'abrogation postérieure, ni ne les privait du droit d'agir contre ce refus. Ils soutenaient que l'État interprétait de façon inexacte l'arrêt du 19 mars 2007, lequel concernait une demande de suspension provisoire et non une demande d'abrogation. Selon eux, une mesure de refoulement ne saurait revêtir un caractère définitif et inamovible et ne peut être maintenue que pour autant que le trouble ou les craintes envers l'ordre public demeurent constitués.
3. Sur la légalité interne (l'erreur de fait et l'individualisation de la mesure) : Les requérants affirmaient que la décision était entachée d'erreur de fait, ne reposant sur aucun fait avéré de nature à la justifier. Contestant le motif révélé par l'État en cours d'instance — tenant à l'appartenance à une organisation mafieuse russe —, ils soutenaient que la réalité de ce motif n'était pas avérée. Enfin, ils demandaient au Tribunal de dissocier le cas des deux époux, faisant valoir qu'aucun grief ne pouvait être formulé à cet égard à l'encontre de l'épouse, Mme K.

En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête en développant une argumentation structurée en trois axes majeurs :

1. Sur l'absence d'obligation de réexamen et le caractère définitif de la mesure initiale : Le Ministre d'État rappelait que la mesure de refoulement du 27 décembre 2000 n'avait pas été contestée à l'époque et était devenue définitive. Selon la défense, les requérants ne pouvaient la remettre en cause sous couvert de critiquer le refus de son abrogation. S'appuyant sur la jurisprudence du Tribunal Suprême du 19 mars 2007 (K.), dont il soutenait en duplique que le champ d'application n'était pas limité aux seules demandes de suspension provisoire, le Ministre d'État affirmait qu'aucune disposition législative ou réglementaire n'oblige l'administration à réexaminer une mesure de refoulement antérieurement prise.
2. Sur l'applicabilité de la dérogation à l'obligation de motivation : Le Ministre d'État soutenait que la décision attaquée relevait des deux premiers alinéas de l'article 5 de la loi du 29 juin 2006, lesquels dispensent de motivation les décisions justifiées par des raisons de sécurité intérieure ou extérieure de l'État. En duplique, il précisait que ce texte n'exige nullement que l'autorité administrative se prévale expressément de cet article dans sa décision lorsqu'elle bénéficie d'une telle exception légale, ni qu'elle indique les raisons pour lesquelles la sécurité de l'État serait menacée, une telle exigence revenant paradoxalement à rétablir l'obligation de motivation que la loi a entendu écarter.
3. Sur le bien-fondé de la mesure au regard de la sécurité de l'État : Dévoilant devant le juge les motifs de fond, le Ministre d'État exposait que le refoulement était justifié par le fait que M. T. appartient à une organisation mafieuse russe, identifiée en duplique comme l'organisation « S. ». La mesure s'inscrivait ainsi dans la politique de lutte contre la grande criminalité et le blanchiment des capitaux menée par la Principauté conformément à ses engagements internationaux. Sur la charge de la preuve, l'État faisait valoir que M. T. n'avait jamais contesté ces faits en 2000 et qu'il lui appartenait d'établir qu'il avait cessé d'appartenir à ladite organisation mafieuse. Quant à Mme K., le Ministre d'État soutenait qu'elle ne pouvait sérieusement prétendre avoir ignoré le caractère répréhensible des activités de son mari.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La saisine du Tribunal Suprême conduisait la haute juridiction à résoudre une double problématique juridique d'une importance capitale pour le droit administratif monégasque, au carrefour du droit formel des actes administratifs et du contrôle juridictionnel des mesures de police :

D'une part, sur le terrain de la légalité externe, une décision administrative individuelle rejetant une demande d'abrogation d'une mesure de refoulement du territoire monégasque — mesure de police restreignant l'exercice des libertés publiques — est-elle soumise à l'obligation de motivation instituée par l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, ou peut-elle légalement bénéficier de la dispense de motivation prévue à l'article 5 de cette même loi au titre de la sécurité intérieure ou extérieure de l'État lorsque le refus est fondé sur des exigences de lutte contre la mafia, sans que l'administration ait eu à viser cette dérogation dans l'acte lui-même ?

D'autre part, sur le terrain de la légalité interne et de l'office du juge, quelle est l'étendue du contrôle exercé par le Tribunal Suprême sur les motifs de fond révélés par l'administration en cours d'instance pour justifier le maintien d'une mesure de refoulement devenue définitive, et à qui incombe la charge de prouver l'évolution ou la persistance de la menace pour l'ordre public lors d'une demande d'abrogation ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour rejeter la requête des époux T. et K., le Tribunal Suprême déploie un raisonnement syllogistique rigoureux, d'une grande densité juridique, qui procède en deux temps distincts mais intrinsèquement complémentaires : la consécration de la dispense formelle de motivation au profit de l'administration (1), immédiatement contrebalancée par l'affirmation et la mise en œuvre du contrôle juridictionnel sur la légalité et l'exactitude des motifs de l'acte (2).

1. L'articulation du principe de motivation et de l'exception de sécurité de l'État

Le Tribunal Suprême commence par circonscrire avec exactitude l'objet du litige en rappelant que les requérants ont sollicité le 11 janvier 2007 l'abrogation de la mesure de refoulement prise à leur encontre le 27 décembre 2000 (tranchant ainsi implicitement la discordance factuelle sur la date de l'acte initial au profit de la date de l'an 2000) et que le Ministre d'État a rejeté cette demande par lettre du 30 mars 2007.

Abordant le moyen tiré du défaut de motivation, le juge constitutionnel et administratif monégasque pose d'abord le principe général issu de la législation nouvelle. Il cite expressément les termes de l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, selon lesquels « doivent être motivées les décisions administratives à caractère individuel qui (...) restreignent l'exercice des libertés publiques ou constituent une mesure de police ». Tirant la conséquence logique de ce texte pour le contentieux en cause, le Tribunal affirme qu'« une décision refusant d'abroger une mesure de refoulement du territoire monégasque doit en principe être motivée par application de l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 entrée en vigueur le 1er janvier 2007 ». Ce faisant, le Tribunal Suprême consacre une solution essentielle : non seulement la mesure initiale de refoulement est une mesure de police soumise à motivation, mais la décision refusant de l'abroger revêt la même nature juridique et entre, par principe, dans le champ d'application de l'article 1er de la loi dès lors qu'elle intervient postérieurement au 1er janvier 2007.

Toutefois, le Tribunal Suprême articule immédiatement ce principe avec la dérogation légale prévue par le législateur. Il rappelle que les dispositions de l'article 5 de la même loi prévoient que « la motivation des actes énoncés à l'article premier n'est pas requise lorsque des raisons de sécurité intérieure ou extérieure de l'État s'y opposent ».

Appliquant cette grille de lecture aux circonstances de l'espèce, la haute juridiction juge « qu'en l'espèce les exigences de la lutte contre la mafia justifient, pour des raisons de sécurité intérieure et extérieure de l'État, la dérogation prévue par l'article 5 précité à l'obligation de motivation ». Par cet attendu lapidaire mais décisif, le Tribunal Suprême valide l'intégralité de la thèse défendue par le Ministre d'État sur la légalité externe :

• D'une part, la lutte contre les organisations mafieuses relève simultanément de la sécurité intérieure et de la sécurité extérieure de l'État monégasque.
• D'autre part, en jugeant la dérogation justifiée malgré la rédaction laconique de la lettre du 30 mars 2007 (« mauvais renseignements recueillis »), le Tribunal écarte implicitement mais nécessairement les arguments des requérants selon lesquels l'administration aurait dû viser l'article 5 dans sa décision ou expliquer en quoi la sécurité de l'État était menacée. L'exception de l'article 5 opère de plein droit dès lors que les circonstances de fond la justifient, dispensant l'acte de toute mention formelle des motifs.

2. La permanence du contrôle juridictionnel sur l'exactitude matérielle des faits et l'erreur manifeste d'appréciation

Si l'administration est légalement dispensée d'énoncer ses motifs dans l'acte notifié à l'administré, elle ne saurait pour autant jouir d'un pouvoir discrétionnaire absolu échappant au juge de l'excès de pouvoir. Le Tribunal Suprême rappelle cette règle fondamentale de l'État de droit par un considérant de principe introduit par l'adverbe d'opposition « toutefois » : « Considérant qu'il appartient toutefois au Tribunal Suprême de contrôler l'exactitude et la légalité des motifs donnés par l'administration à l'appui de sa décision ».

L'administration, déliée de l'obligation de motivation formelle envers l'administré en vertu de l'article 5, demeure tenue d'exposer ses motifs devant le juge administratif lors de l'instruction contradictoire afin de lui permettre d'exercer son office. En l'espèce, le Tribunal relève que le Ministre d'État a pris la décision attaquée en considération de l'appartenance de M. T. à l'organisation mafieuse russe dénommée « S. ».

Le contrôle de légalité interne opéré par le Tribunal Suprême s'effectue alors à travers un mécanisme probatoire précis, structuré en trois étapes :

1. La prise en compte de l'acte initial non contesté : Le juge observe que ce motif (l'appartenance à l'organisation « S. ») était déjà à l'origine de la mesure de refoulement du 27 décembre 2000 et souligne que cette mesure « n'a pas été contestée par les requérants ».
2. La dévolution de la charge de l'allégation et de la preuve en matière d'abrogation : Le Tribunal constate que les requérants « n'apportent aucun élément nouveau » au soutien de leur demande d'abrogation et ajoute « qu'il ne résulte pas du dossier que ces faits sont matériellement inexacts ». La charge de démontrer le changement dans les circonstances de fait (notamment la cessation de l'appartenance à l'organisation criminelle) pèse donc sur le demandeur à l'abrogation.
3. Le contrôle de la qualification juridique des faits (erreur manifeste d'appréciation) : Dès lors que la matérialité des faits initiaux n'est pas démentie par les pièces du dossier et qu'aucun fait nouveau n'est établi, le Tribunal conclut qu'en se fondant sur ces éléments pour estimer que la présence des requérants (sans dissocier le sort de l'épouse de celui de son mari) sur le territoire monégasque « constituait toujours une menace pour l'ordre public, l'autorité administrative n'a pas entaché sa décision d'une erreur manifeste d'appréciation ».

Le refus d'abrogation étant ainsi jugé légal tant en la forme qu'au fond, la requête est intégralement rejetée.

C. Le dispositif

Le dispositif de la décision rendue par le Tribunal Suprême s'énonce comme suit :

« Décide : La requête de M. T. et Mme K. est rejetée. Les dépens sont mis à la charge de M. T. et Mme K. Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

L'arrêt rendu le 17 juin 2008 par l'assemblée plénière du Tribunal Suprême constitue une décision de principe majeure dans l'édifice du droit administratif monégasque contemporain. Intervenant dix-huit mois après l'entrée en vigueur de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, il précise avec une grande netteté l'équilibre entre l'exigence de transparence administrative et la préservation des intérêts fondamentaux de la Principauté, tout en consolidant le régime contentieux des mesures de police des étrangers.

1. L'assujettissement de principe des refus d'abrogation de mesures de police à la loi du 29 juin 2006

Le premier apport fondamental de la décision réside dans l'interprétation constructive de l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006. Aux termes de cette disposition, doivent être motivées les décisions administratives individuelles qui « restreignent l'exercice des libertés publiques ou constituent une mesure de police ».

Une lecture restrictive de ce texte aurait pu conduire à soutenir que seule la décision initiale édictant la mesure de police (en l'occurrence, le refoulement prononcé le 27 décembre 2000) constitue, à proprement parler, la mesure restreignant les libertés publiques, tandis que le refus de l'abroger ne ferait que maintenir une situation juridique préexistante sans créer par lui-même de restriction nouvelle. Telle semblait d'ailleurs être l'orientation sous-jacente de la défense du Ministre d'État lorsqu'il invoquait sa lecture de l'arrêt du Tribunal Suprême du 19 mars 2007 (K.) pour soutenir qu'aucune disposition n'obligeait l