Tribunal Suprême de Monaco, 16 février 2009, n° 27356

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 16 février 2009, n° 27356 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le contentieux soumis à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, statuant en matière administrative, trouve son origine dans une procédure disciplinaire engagée à l'encontre d'un professionnel de santé exerçant en Principauté. Monsieur E. M., agissant en qualité de pharmacien responsable au sein d'un établissement dénommé le Comptoir Pharmaceutique Méditerranéen, s'est vu reprocher divers manquements aux règles professionnelles régissant sa profession (la nature exacte de ces manquements n'est pas précisée dans la décision). À raison de ces faits, des poursuites disciplinaires ont été diligentées à son encontre devant l'organe de première instance de sa profession, à savoir la Chambre de discipline de l'Ordre des pharmaciens.

Le cadre normatif régissant ce contentieux est fixé par la loi n° 1.029 du 16 juillet 1980 concernant l'exercice de la pharmacie, complétée par l'Ordonnance souveraine n° 8.401 du 26 septembre 1985 (parfois mentionnée sous le numéro 84-01 dans l'exposé des moyens de la décision) relative à la procédure disciplinaire en matière d'exercice de la pharmacie. Ce dispositif législatif et réglementaire instaure une architecture binaire en matière de répression disciplinaire. D'une part, les sanctions les plus légères — l'avertissement et le blâme — relèvent du pouvoir de décision propre et autonome de la Chambre de discipline. D'autre part, les sanctions plus lourdes, qualifiées comme intervenant en cas de faute grave — telles que l'interdiction temporaire, la suspension de l'autorisation d'exercer ou le retrait définitif de cette autorisation — échappent au pouvoir décisionnel direct de l'instance ordinale. Pour ces dernières, la Chambre de discipline ne dispose que d'un pouvoir de proposition, la décision d'infliger effectivement la sanction appartenant à l'autorité exécutive, en l'occurrence le Ministre d'État, qui statue par voie d'arrêté ministériel.

En l'espèce, à l'issue de l'instruction disciplinaire de première instance, la Chambre de discipline de l'Ordre des pharmaciens a estimé que les manquements reprochés à Monsieur E. M. justifiaient une mesure de suspension. Par un acte en date du 13 novembre 2006, elle a donc proposé au Ministre d'État de sanctionner ces manquements en suspendant l'autorisation d'exercer la pharmacie de l'intéressé pour une durée d'un mois.

C'est à ce stade précis que s'est noué un imbroglio procédural résultant d'une lecture divergente des textes quant à l'acte susceptible de recours. Sans attendre l'intervention de l'autorité administrative, Monsieur E. M. a, dès le 19 décembre 2006, interjeté appel directement contre l'acte de la Chambre de discipline du 13 novembre 2006 devant l'instance ordinale d'appel, la Chambre supérieure de discipline.

Parallèlement, et conformément à la proposition qui lui avait été soumise par la Chambre de discipline, le Ministre d'État a pris, le 22 janvier 2007, l'arrêté ministériel n° 2007-16 portant suspension temporaire de l'autorisation d'exercer la pharmacie à l'encontre de Monsieur E. M. Toutefois, informé de l'existence de l'appel formé le 19 décembre 2006 par le pharmacien et sollicité en ce sens par le conseil de ce dernier, le Ministre d'État a accepté de suspendre l'exécution de son arrêté ministériel du 22 janvier 2007 jusqu'à ce que la Chambre supérieure de discipline ait statué sur le recours.

Plus d'une année plus tard, par une décision rendue le 23 janvier 2008, la Chambre supérieure de discipline a statué sur l'appel formé par Monsieur E. M. Elle a déclaré ce recours irrecevable. Pour fonder cette irrecevabilité, l'organe supérieur a retenu qu'en application des articles 22 et suivants de la loi n° 1.029 du 16 juillet 1980, le recours aurait dû être dirigé non pas contre la simple proposition émise par la Chambre de discipline le 13 novembre 2006, mais contre l'arrêté du Ministre d'État du 22 janvier 2007 pris sur le fondement de cette proposition.

Prenant acte de cette décision d'irrecevabilité qui mettait fin à l'instance d'appel et levait l'obstacle à l'exécution de la sanction, le Ministre d'État est de nouveau intervenu. La période initialement prévue pour la suspension étant échue du fait de l'effet suspensif accordé pendant la procédure devant la Chambre supérieure, le Ministre d'État a édicté, le 7 mars 2008, un nouvel arrêté ministériel n° 2008-147. Cet acte fixait les nouvelles dates d'effet de la sanction, en suspendant l'autorisation d'exercer la pharmacie de Monsieur E. M. pour une durée d'un mois, courant du 1er au 30 juin 2008. C'est cet arrêté ministériel du 7 mars 2008 qui constitue l'acte attaqué devant le Tribunal Suprême.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Par une requête enregistrée au greffe général de la Principauté de Monaco le 21 avril 2008, Monsieur E. M., représenté par Maître Jean-Pierre Licari, avocat-défenseur, a saisi le Tribunal Suprême d'un recours tendant à l'annulation de l'arrêté ministériel n° 2008-147 du 7 mars 2008 portant suspension temporaire de son autorisation d'exercer la pharmacie. L'instruction a donné lieu à un échange nourri d'écritures : une contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 20 juin 2008 (représenté par Maître Jacques Molinié, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation français), un mémoire en réplique du requérant enregistré le 25 juillet 2008, et enfin un mémoire en duplique du Ministre d'État enregistré le 26 août 2008. Par ordonnance du 19 décembre 2008, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 11 février 2009 et chargé le Vice-Président d'assurer la suppléance.

Les prétentions et moyens des parties s'articulaient autour de deux grands axes : d'une part, la régularité de la procédure suivie devant les instances ordinales et la recevabilité des recours (tant devant la Chambre supérieure que devant le Tribunal Suprême) ; d'autre part, la légalité interne et externe de la composition de l'organe disciplinaire d'appel.

1. L'argumentation du requérant (Monsieur E. M.)

Le requérant soutenait à titre principal la recevabilité de son action et l'illégalité de l'arrêté du 7 mars 2008, en contestant vigoureusement l'analyse juridique ayant conduit la Chambre supérieure de discipline à déclarer son appel du 19 décembre 2006 irrecevable. Son argumentation reposait sur plusieurs moyens articulés tant sur le terrain de la légalité ordinaire que sur celui des normes constitutionnelles et conventionnelles :

• Sur la nature des actes des chambres de discipline et l'objet de l'appel ordinal : Monsieur E. M. faisait valoir que son appel devant la Chambre supérieure de discipline était parfaitement recevable. Selon lui, l'article 24 de la loi n° 1.029 du 16 juillet 1980 qualifie expressément de « décisions » les actes pris tant par la Chambre de discipline que par la Chambre supérieure, sans opérer de distinction selon qu'il s'agit de sanctions infligées directement par la Chambre (avertissement, blâme) ou de sanctions simplement proposées au Ministre d'État. Il soutenait que ces actes sont, en réalité, de véritables décisions juridictionnelles : les chambres statuent sur les sanctions à donner alors même qu'elles ne les infligent pas elles-mêmes mais les proposent. Dès lors, selon sa lecture de l'article 24, la Chambre supérieure de discipline a uniquement le pouvoir de réformer la décision de la Chambre de discipline, mais ne dispose d'aucun pouvoir pour réformer un arrêté ministériel. Il soulignait par ailleurs que le Ministre d'État n'est pas lié par la proposition de la Chambre, ce qui démontre l'autonomie et la distinction nette entre les deux décisions.
• Sur le respect du droit au procès équitable (article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme) : Le requérant observait que seule la décision de la Chambre de discipline est motivée, à l'inverse de l'arrêté ministériel. Par conséquent, l'appel ne pouvait être utilement dirigé que contre l'acte motivé émanant de l'organisme ordinal. Estimer que l'appel devait être formé contre une décision administrative non motivée serait, selon lui, directement contraire aux exigences de l'article 6 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme.
• Sur l'argument constitutionnel : Monsieur E. M. soutenait que la véritable juridiction ordinale est la Chambre de discipline et non le Ministre d'État, ce dernier étant une autorité administrative qui ne rend pas de décision à caractère juridictionnel. En conséquence, admettre l'existence d'un recours en appel devant une juridiction (la Chambre supérieure) à l'encontre d'une décision administrative du Ministre serait contraire à la Constitution.
• Sur le comportement de l'administration : Le requérant relevait que le Ministre d'État avait lui-même initialement considéré que l'appel du 19 décembre 2006 était bien dirigé, puisqu'à la demande du conseil du pharmacien, il avait accepté de suspendre l'exécution de son arrêté du 22 janvier 2007 dans l'attente de la décision de la Chambre supérieure.
• Sur la recevabilité du recours contre l'arrêté du 7 mars 2008 : En réplique à la fin de non-recevoir opposée par l'État, Monsieur E. M. contestait que l'arrêté du 7 mars 2008 fût un simple acte confirmatif de l'arrêté initial du 22 janvier 2007. Il soutenait en effet que le premier arrêté était devenu caduc avant même que le second n'intervienne, conférant ainsi à l'arrêté du 7 mars 2008 un caractère décisoire autonome susceptible de recours.

2. L'argumentation du défendeur (Le Ministre d'État)

Le Ministre d'État concluait au rejet de la requête en opposant, à titre principal, une fin de non-recevoir tirée du caractère confirmatif de l'acte attaqué et, à titre subsidiaire, le mal-fondé du moyen relatif à la composition de l'organe disciplinaire :

• Sur l'irrecevabilité de la requête (théorie de l'acte confirmatif et épuisement des voies de recours) : Le Ministre d'État soutenait que les articles 22 à 24 de la loi n° 1.029 du 16 juillet 1980 et l'Ordonnance n° 8.401 du 26 septembre 1985 établissent une summa divisio claire. Si l'avertissement et le blâme sont infligés directement par la Chambre de discipline, les sanctions plus graves (dont la suspension d'exercer) sont infligées par arrêté ministériel sur proposition de ladite Chambre. Les actes des chambres dans cette seconde hypothèse ne sont juridiquement que de simples « propositions ». Dès lors, seul l'arrêté ministériel fait grief et peut faire l'objet d'un recours suspensif devant la Chambre supérieure de discipline. Cette dernière n'a d'ailleurs, en appel, que le pouvoir d'émettre une nouvelle proposition (de confirmation ou de modification de la sanction), au vu de laquelle l'autorité administrative prendra sa décision définitive par arrêté ministériel. Le Ministre en déduisait que Monsieur E. M. avait commis une erreur procédurale en attaquant la proposition du 13 novembre 2006 au lieu de contester devant la Chambre supérieure l'arrêté ministériel du 22 janvier 2007. Faute d'avoir été régulièrement contesté devant la Chambre supérieure dans le délai légal, l'arrêté du 22 janvier 2007 était devenu définitif. L'arrêté du 22 janvier 2007 n'étant nullement frappé de caducité, l'arrêté subséquent du 7 mars 2008 n'avait aucun effet normatif propre : il ne modifiait pas la sanction infligée et se bornait à en reporter les dates d'exécution. Constituant une décision purement confirmative d'un arrêté définitif, le recours dirigé contre lui était irrecevable.
• Sur la régularité de la composition de la Chambre supérieure : À titre subsidiaire, au fond, le Ministre d'État réfutait toute irrégularité dans la désignation des assesseurs. Selon son interprétation combinée des articles 17 et 24 de la loi n° 1.029, les textes signifient seulement que les deux membres de la Chambre supérieure qui ne sont pas nommés par l'autorité publique doivent être choisis parmi les membres nécessairement élus du Conseil de l'Ordre, et donc désignés par le Conseil lui-même. Les deux derniers alinéas de l'article 17 visent les élections générales au Conseil de l'Ordre et nullement d'hypothétiques élections spécifiques pour désigner les assesseurs de la Chambre supérieure.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

L'examen des écritures des parties offrait au Tribunal Suprême plusieurs angles d'attaque pour trancher le litige. Il aurait pu s'engager sur le terrain proposé par le Ministre d'État en recherchant si l'arrêté du 7 mars 2008, qui fixait de nouvelles dates d'exécution pour une suspension d'exercer dont la période initiale était dépassée, présentait un caractère purement confirmatif de l'arrêté du 22 janvier 2007 ou si l'écoulement du temps avait entraîné la caducité du premier acte. Il aurait également pu examiner la conventionnalité ou la constitutionnalité du mécanisme d'appel ordinal soulevées par le requérant.

Toutefois, faisant usage de son pouvoir de requalification et de contrôle d'office des conditions de recevabilité des recours portés devant son prétoire, le Tribunal Suprême a circonscrit le débat à une question préalable, d'ordre strictement procédural et juridictionnel, touchant à la répartition des compétences et à l'articulation des voies de recours en matière de sanctions disciplinaires graves infligées aux pharmaciens.

La question de droit centrale à laquelle répond la Haute Juridiction peut être formulée ainsi : Dans le cadre du régime disciplinaire institué par les articles 23 et 24 de la loi n° 1.029 du 16 juillet 1980 concernant l'exercice de la pharmacie, le pharmacien frappé d'une sanction grave prononcée par arrêté du Ministre d'État sur proposition de la Chambre de discipline de première instance est-il recevable à saisir directement le Tribunal Suprême d'un recours en annulation contre cet arrêté ministériel, ou la recevabilité du recours devant le juge administratif suprême est-elle subordonnée à l'intervention préalable de la Chambre supérieure de discipline et à l'édiction d'une décision ministérielle prise sur proposition de cette instance supérieure ?

Plus largement, le Tribunal Suprême devait déterminer quelle est la nature juridique exacte des actes émis par les instances ordinales (décisions ou propositions) lorsque la sanction excède l'avertissement ou le blâme, quel est l'acte susceptible d'être déféré à la Chambre supérieure de discipline, et à quel stade du processus décisionnel l'acte du Ministre d'État devient-il justiciable du contrôle d'excès de pouvoir devant le Tribunal Suprême en vertu de l'article 90 B de la Constitution.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême se caractérise par une grande économie de moyens et une rigueur exégétique remarquable. Délaissant l'ensemble des moyens de fond (notamment la question de l'élection des assesseurs de la Chambre supérieure) ainsi que la discussion subtile sur le caractère confirmatif ou la caducité de l'arrêté du 22 janvier 2007, le juge suprême tranche le litige exclusivement sur le terrain de la recevabilité de la requête au regard de l'organisation légale des voies de recours prévues par la loi spéciale n° 1.029 du 16 juillet 1980.

La motivation de la décision s'articule selon un syllogisme juridique rigoureux en trois temps, exposé sous l'intitulé « Sur la recevabilité ».

1. La majeure : le rappel de l'architecture législative dualiste (articles 23 et 24 de la loi n° 1.029)

Le Tribunal Suprême commence par citer in extenso les dispositions pertinentes des articles 23 et 24 de la loi n° 1.029 du 16 juillet 1980.

En premier lieu, la juridiction rappelle la répartition des compétences de première instance fixée à l'article 23 :

• D'une part (1°), « l'avertissement et le blâme sont infligés par une Chambre de discipline ». Ici, l'organe ordinal détient le pouvoir de décision : il prononce lui-même la sanction.
• D'autre part (2°), « les autres sanctions sont décidées, en cas de faute grave, par un arrêté ministériel pris sur la proposition de la Chambre de discipline ». Le texte est dépourvu d'ambiguïté : pour les fautes graves (comme la suspension d'exercer d'un mois en l'espèce), la Chambre de discipline ne décide pas ; elle « propose ». Le pouvoir de décision appartient exclusivement au Ministre d'État, qui agit par voie d'arrêté ministériel.

En second lieu, le Tribunal Suprême cite l'article 24 de la même loi, qui organise la voie de recours devant l'instance ordinale supérieure. Ce texte dispose que, dans le mois de leur notification, « les décisions prises par la Chambre de discipline ou sur sa proposition peuvent être portées devant une Chambre supérieure de discipline ». La suite de l'article 24 précise l'office de cette Chambre supérieure : elle « peut, selon le cas, réformer la décision infligeant un avertissement ou un blâme ou proposer, s'il y a lieu, de modifier la décision administrative ».

2. L'interprétation combinée des textes : l'identification de l'acte attaquable et du juge compétent

De la confrontation de ces deux articles, le Tribunal Suprême tire une conséquence juridique implacable qui ruine l'intégralité de la thèse du requérant.

Le requérant soutenait que le mot « décisions » à l'article 24 englobait les propositions de la Chambre de discipline et que la Chambre supérieure ne pouvait pas connaître d'un arrêté ministériel. Or, la lecture littérale de l'article 24 démontre exactement l'inverse :

• Les actes qui peuvent être portés devant la Chambre supérieure de discipline sont, d'une part, « les décisions prises par la Chambre de discipline » (c'est-à-dire l'avertissement et le blâme visés au 1° de l'article 23) et, d'autre part, les décisions prises « sur sa proposition » (c'est-à-dire les arrêtés ministériels visés au 2° de l'article 23). La proposition elle-même n'est pas une décision ; la décision est l'acte pris sur cette proposition, qualifié expressément à la fin de l'article 24 de « décision administrative ».
• En outre, l'office de la Chambre supérieure est strictement symétrique à celui de la première instance : face à un avertissement ou un blâme, elle « réforme la décision » ; face à un arrêté ministériel pris pour faute grave, elle ne