Tribunal Suprême de Monaco, 01 décembre 2011, n° 8312

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 01 décembre 2011, n° 8312 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L'affaire ayant donné lieu à la décision rendue le 1er décembre 2011 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre de la réglementation de l'accès et de l'exercice des professions juridiques sur le territoire monégasque, et plus particulièrement de la surveillance administrative des opérateurs économiques exerçant une activité de conseil juridique.

À l'origine du différend se trouve la situation de Monsieur A., né et résidant à Monaco, et exerçant par ailleurs la profession d'avocat à Paris. Par une lettre en date du 6 mai 2009, ce dernier a sollicité auprès des autorités compétentes de la Principauté l'autorisation d'exercer une activité professionnelle libérale précisément définie comme suit : « préparation de la documentation contractuelle relative à la vente de yachts et suivi des formalités y afférentes ; consultations en droit français ou monégasque en droit des affaires, droit de l'immobilier et de la construction ; conseils juridiques aux entreprises en matière de fusions, acquisitions ou restructurations et rédaction de contrats y afférents ».

Par une décision matérialisée par une lettre du 1er juillet 2009, le Ministre d'État a rejeté cette demande d'autorisation. Le motif opposé à l'administré tenait à la saturation du marché local, l'autorité administrative ayant estimé que « la profession de conseil juridique [est] considérée comme suffisamment représentée » au sein de la Principauté. Monsieur A. a contesté ce refus initial par la voie d'un recours pour excès de pouvoir distinct. Par la suite, le Tribunal Suprême a d'ailleurs annulé cette décision du 1er juillet 2009 pour défaut de motivation suffisante par une décision rendue le 29 novembre 2010 (également mentionnée dans les écritures sous les dates des 29 décembre 2010 et 29 novembre 2012), ce qui a conduit le Ministre d'État à prendre une nouvelle décision de refus le 8 mars 2011, parallèlement à l'octroi de deux nouvelles autorisations d'exercice à des tiers.

Parallèlement à ses démarches visant à obtenir son propre agrément, Monsieur A. a estimé que plusieurs sociétés d'ores et déjà installées à Monaco proposaient des prestations de conseil juridique dans des domaines excédant les limites de leurs autorisations ministérielles d'exercice respectives. Considérant que ces agissements caractérisaient tout à la fois des infractions pénales et des manquements passibles de sanctions administratives, il a entrepris de saisir le Département des Finances et de l'Économie afin de provoquer la réaction des pouvoirs publics.

C'est ainsi que, par trois lettres successives en date des 16, 17 et 18 novembre 2009, puis par un quatrième courrier du 18 décembre 2009 rédigé dans les mêmes termes, Monsieur A. a formellement saisi le Conseiller de Gouvernement pour les Finances et l'Économie. Ses signalements visaient spécifiquement quatre entités : la société F.C. Europe, la S.A.M. Moores Rowland, la société Monoeci Management S.A.M. et la S.A.M. North Atlantic. Aux termes de ces correspondances, l'intéressé dénonçait des dépassements du champ des autorisations d'exercer à Monaco et entendait « rappeler qu'[il devait], à réception de la présente, saisir Monsieur le Procureur général » en application des dispositions de l'article 61 du Code de procédure pénale, tout en réclamant la mise en œuvre des sanctions administratives prévues par la loi.

Ces différents courriers de dénonciation n'ayant suscité aucune réponse expresse de la part de l'administration, Monsieur A. a estimé être en présence d'une décision implicite de refus. Par une télécopie adressée le 17 mai 2010, il a alors formé un « recours gracieux sur décision de refus implicite », spécifiquement dirigé contre le silence gardé par le Conseiller de Gouvernement pour les Finances et l'Économie à la suite de sa réclamation visant les activités de conseil de la société F.C. Europe.

En réponse à ce recours gracieux, le Conseiller de Gouvernement pour les Finances et l'Économie a adressé à Monsieur A. une lettre datée du 26 mai 2010. Dans cette missive, l'autorité administrative, après avoir liminairement rappelé le souci constant de l'administration monégasque de veiller au respect des lois et règlements en vigueur dans la Principauté, a exposé la position suivante : « s'il [lui] est loisible, comme à tout administré, de signaler aux autorités administratives des faits qui [lui] paraissent constitutifs d'irrégularités, il appartient auxdites autorités de vérifier l'exactitude matérielle de ces faits, de se déterminer sur leur qualification juridique puis sur les suites à leur donner. Ces autorités ne se trouvent pas pour autant, sauf prescription particulière de la loi, tenues d'obligations particulières à l'égard de l'auteur des signalements lequel ne saurait leur enjoindre de prendre des mesures spécifiques, ni a fortiori se prévaloir à leur encontre d'une quelconque compétence liée. Ces principes généraux trouvent pleinement à s'appliquer en l'espèce ». Considérant que cette correspondance constituait une fin de non-recevoir réitérant explicitement des décisions implicites de refus de sanctionner l'exercice illégal de l'activité de conseil juridique, Monsieur A. a porté le litige devant la juridiction suprême de l'ordre administratif monégasque.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Par une requête enregistrée au greffe général de la Principauté de Monaco le 20 juillet 2010, Monsieur A. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours tendant, à titre principal, à l'annulation de la décision contenue selon lui dans la lettre du 26 mai 2010 du Conseiller de Gouvernement pour les Finances et l'Économie, et, à titre accessoire, à la condamnation de l'État de Monaco à lui verser une somme de 6 000 euros à titre de dommages-intérêts, outre la prise en charge des entiers dépens.

L'instruction de l'affaire a donné lieu à d'importants échanges d'écritures. Après le dépôt de la contre-requête du Ministre d'État le 24 septembre 2010, d'une réplique du requérant le 28 octobre 2010 et d'une duplique de l'administration le 2 décembre 2010, Monsieur A. a sollicité, par requête du 12 janvier 2011, l'octroi d'un délai supplémentaire. Par ordonnance du 9 février 2011, le Président du Tribunal Suprême lui a accordé un ultime délai aux fins de triplique, laquelle a été enregistrée le 11 mars 2011, suivie d'observations en réponse du Ministre d'État le 15 avril 2011. Sur le plan de l'organisation juridictionnelle, par une ordonnance du 5 novembre 2010 rapportant une précédente ordonnance du 3 septembre 2010 qui avait désigné Monsieur Didier Linotte, le Président du Tribunal Suprême a désigné Madame Martine Luc-Thaler, Membre titulaire, en qualité de rapporteur. Enfin, par ordonnance du 3 octobre 2011, l'affaire a été renvoyée à l'audience du 17 novembre 2011, lors de laquelle le Tribunal Suprême a siégé et délibéré en assemblée plénière.

Au soutien de ses prétentions, le requérant développait une argumentation articulée autour de la recevabilité de son action et de l'illégalité tant externe qu'interne du refus administratif qu'il estimait caractérisé. Sur le terrain de la recevabilité, Monsieur A. soutenait justifier d'un intérêt à agir direct, personnel et légitime pour exiger la mise en œuvre de la loi à l'encontre des sociétés contrevenantes, dès lors que sa propre demande d'autorisation d'exercer l'activité de conseil juridique avait été rejetée au motif que la profession était « suffisamment représentée ». Il estimait aussi légitime de solliciter une autorisation d'exercice que de demander la poursuite de ceux qui exercent sans autorisation, ajoutant dans sa réplique qu'en lui opposant une réponse d'attente, l'administration favorisait les agissements dénoncés au détriment d'un exercice légalement autorisé, ce qui lui faisait nécessairement grief. Sur le plan de la légalité externe, il invoquait une violation de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, reprochant au Conseiller de Gouvernement de s'être borné à affirmer que l'administration veille au respect des lois et règlements, sans exposer les raisons pour lesquelles les infractions signalées n'avaient pas donné lieu aux sanctions légales. Sur le plan de la légalité interne, le requérant invoquait les dispositions de l'article 5, alinéa 1er, de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991 concernant l'exercice de certaines activités économiques et juridiques (soumettant à autorisation l'exercice des activités juridiques par les étrangers et permettant au Ministre d'État de suspendre ou révoquer l'autorisation en cas de dépassement de ses limites) ainsi que l'article 61 du Code de procédure pénale (imposant à toute autorité, tout fonctionnaire ou officier public acquérant dans l'exercice de ses fonctions la connaissance d'un crime ou d'un délit d'en donner avis sur-le-champ au procureur général). Il soutenait que, les conditions de fait de l'application de la loi étant réunies (la simple offre de service hors autorisation ou la tentative suffisant selon lui à déclencher les mesures administratives et pénales sans qu'il soit besoin de présenter deux demandes distinctes), l'administration se trouvait en situation de compétence liée et ne disposait d'aucune marge d'appréciation. Subsidiairement, à supposer l'absence de compétence liée, le refus devait être soumis à un contrôle normal et déclaré illégal, le refus de prendre une mesure de police étant nécessairement illégal lorsque la loi prévoit à la fois la sanction et ses cas d'application. Enfin, il arguait que l'inaction administrative pérennisait une situation de concurrence déloyale et une rupture d'égalité constitutives, sinon d'une voie de fait, du moins d'un détournement de pouvoir. Accessoirement, le requérant sollicitait dans sa réplique l'intervention de l'Ordre des avocats monégasques pour avis sur les publicités parues dans le domaine du conseil juridique, et demandait dans sa triplique la communication des conclusions écrites du Procureur général prises dans l'instance ayant abouti à la décision d'annulation de 2010.

En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête en opposant, à titre principal, deux fins de non-recevoir. D'une part, il soutenait que la requête était irrecevable en tant qu'elle était dirigée contre la lettre du 26 mai 2010, laquelle ne comportait aucune décision faisant grief : l'autorité administrative n'avait pas refusé d'exercer ses pouvoirs de sanction ou de saisine du parquet, mais s'était bornée à rappeler que, n'étant pas en compétence liée, elle procédait à la vérification matérielle des faits avant d'apprécier les suites à leur donner. D'autre part, le Ministre d'État contestait l'intérêt à agir du requérant, faisant valoir que ce dernier pouvait saisir directement le Procureur général et se constituer partie civile, et qu'à défaut d'être lui-même conseil juridique autorisé, il n'avait pas qualité pour agir. À titre subsidiaire, sur le fond, l'administration défendait la légalité de sa position. Elle faisait valoir que le refus de saisir le parquet au titre de l'article 61 du Code de procédure pénale ou le fait de ne pas infliger une sanction administrative n'avaient pas à être motivés, seule la décision infligeant une sanction étant soumise à l'obligation de motivation. Elle soutenait conserver un pouvoir d'appréciation quant à l'établissement des manquements et à l'opportunité de prendre immédiatement les mesures sollicitées. En l'espèce, les éléments fournis par Monsieur A. étaient tirés de sites internet à caractère pour partie publicitaire et non de constatations établies lors d'affaires concrètes, et les activités des quatre sociétés se rattachaient à leur objet social ou n'en étaient pas exclues, de sorte qu'au vu du caractère imprécis et insuffisant des éléments produits, il n'y avait pas lieu d'accéder à la demande de poursuite. Enfin, le Ministre d'État s'opposait à la communication des conclusions du Procureur général relatives à la précédente instance, au double motif qu'elles concernaient un litige distinct et qu'elles n'étaient, au demeurant, pas écrites.

Il convient enfin de relever qu'à l'audience, le Procureur général a présenté des conclusions et des réquisitions tendant au prononcé, à l'encontre du requérant, de l'amende pour recours téméraire prévue par l'article 36 de l'Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

Le litige soumis à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême posait une question préalable et déterminante de recevabilité contentieuse, dédoublée en deux sous-questions étroitement liées relatives à l'existence même d'un acte administratif attaquable par la voie du recours pour excès de pouvoir :

D'une part, en l'absence de réponse expresse de l'administration monégasque à des signalements effectués par un administré aux fins de mise en œuvre de poursuites pénales et de sanctions administratives à l'encontre de tiers, le silence gardé par l'autorité administrative fait-il naître, à l'expiration d'un certain délai, une décision implicite de refus susceptible de recours ?

D'autre part, la lettre par laquelle une autorité administrative répond au recours gracieux dudit administré en lui indiquant qu'il appartient à l'administration, saisie d'un signalement, de vérifier l'exactitude matérielle des faits allégués, de se déterminer sur leur qualification juridique puis de décider des suites à leur donner sans être tenue par une compétence liée à l'égard de l'auteur de la dénonciation, constitue-t-elle une décision administrative faisant grief susceptible de faire l'objet d'un recours en annulation devant le Tribunal Suprême ?

De la réponse apportée à cette problématique de recevabilité des conclusions à fin d'annulation dépendait directement le sort des conclusions indemnitaires accessoires, ainsi que l'appréciation du caractère éventuellement abusif ou téméraire de l'action engagée par le requérant au regard de l'article 36 de l'Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour trancher le litige et rejeter la requête sans avoir à examiner les moyens de légalité externe et interne soulevés par Monsieur A., ni même la fin de non-recevoir tirée de son éventuel défaut d'intérêt à agir, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement rigoureux en quatre temps, centré sur la notion d'acte faisant grief.

En premier lieu, la Haute Juridiction pose le principe directeur gouvernant la recevabilité matérielle du recours pour excès de pouvoir en droit contentieux administratif monégasque. Par un attendu de principe concis, le Tribunal rappelle « que sont seules susceptibles d'être déférées au Tribunal suprême, en vue de leur annulation, les décisions ou mesures faisant grief au requérant ». Ce faisant, le juge délimite strictement son office : l'ouverture du prétoire est subordonnée à l'existence préalable d'un acte décisoire affectant par lui-même l'ordonnancement juridique ou la situation de l'administré.

En deuxième lieu, le Tribunal Suprême procède à un rappel minutieux de la chronologie des échanges épistolaires (les lettres de signalement des 16, 17 et 18 novembre 2009 et du 18 décembre 2009, la télécopie de « recours gracieux sur décision de refus implicite » du 17 mai 2010, et la réponse du Conseiller de Gouvernement du 26 mai 2010) afin de qualifier juridiquement tant le silence initial de l'administration que la teneur de sa réponse expresse. S'agissant tout d'abord du silence gardé par l'administration sur les dénonciations de novembre et décembre 2009, le Tribunal Suprême écarte radicalement la thèse du requérant qui prétendait avoir pris acte d'une décision implicite de refus. Le juge affirme en effet « qu'en droit monégasque l'administration n'est insérée dans aucun délai à l'expiration duquel la demande d'un particulier, faute de réponse expresse, serait réputée ». Bien que la phrase comporte une ellipse rédactionnelle manifeste après le participe « réputée » (le sens évident renvoyant à une demande réputée rejetée), la règle de droit positif énoncée est dépourvue de toute ambiguïté : en l'absence de disposition textuelle générale ou spéciale instituant un mécanisme de décision implicite de rejet née du silence gardé par l'autorité administrative pendant une durée déterminée, l'inertie administrative ne fait naître aucun acte juridique. Le Tribunal en déduit logiquement « qu'ainsi, Monsieur A. ne peut se prévaloir en l'espèce de décisions implicites de refus ». Le recours gracieux du 17 mai 2010 était donc, par construction, dirigé contre un acte inexistant.

En troisième lieu, le Tribunal Suprême examine la nature juridique de la lettre du 26 mai 2010, seul document matériellement identifiable susceptible de cristalliser le contentieux. Analysant les termes mêmes employés par le Conseiller de Gouvernement pour les Finances et l'Économie, le juge relève que, dans ce courrier, l'autorité administrative « n'a refusé à Monsieur A. ni de vérifier l'exactitude matérielle des faits que ce dernier lui a signalés, ni de se déterminer sur leur qualification juridique, ni de leur donner les suites qui conviennent ». En d'autres termes, la lettre litigieuse ne comporte aucun rejet des demandes de vérification et de poursuite ; elle se borne à exposer la méthodologie d'instruction de l'administration et à rappeler les principes régissant son pouvoir d'appréciation face au signalement d'un tiers. N'ayant arrêté aucune prise de position définitive quant au sort réservé aux sociétés dénoncées, « cette lettre ne constitue pas une décision faisant grief ». Par voie de conséquence directe, les conclusions à fin d'annulation sont déclarées irrecevables.

En quatrième et dernier lieu, le Tribunal Suprême tire les conséquences procédurales de cette irrecevabilité sur les demandes accessoires et reconventionnelles. D'une part, s'agissant des conclusions à fin d'indemnisation chiffrées à 6 000 euros, le juge applique la règle classique selon laquelle le rejet des conclusions aux fins d'annulation entraîne, « par voie de conséquence », le rejet des conclusions indemnitaires qui en sont l'accessoire. D'autre part, statuant sur les réquisitions du Procureur général tendant à l'application de l'article 36 de l'Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963, le Tribunal estime, par une appréciation souveraine des « circonstances de l'espèce », qu'il n'y a pas lieu de condamner Monsieur A. à l'amende pour recours téméraire, tout en mettant néanmoins les dépens de l'instance à sa charge.

C. Le dispositif

Au terme de sa motivation, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant :

« DÉCIDE : La requête de Monsieur A. est rejetée ; Les dépens sont mis à la charge de Monsieur A. ; Expédition de la présente décision sera transmise à S.E. M. le Ministre d'État et à Monsieur A. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

La décision rendue le 1er décembre 2011 par l'assemblée plénière du Tribunal Suprême de Monaco présente un intérêt théorique et dogmatique de premier plan pour le droit du contentieux administratif monégasque. Elle vient préciser, avec une grande fermeté, les contours de l'acte administratif unilatéral décisoire, condition sine qua non de déclenchement du contrôle de légalité exercé au titre de l'article 90 B de la Constitution et de l'Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963. L'apport de l'arrêt s'articule autour de trois axes majeurs : le régime