Tribunal Suprême de Monaco, 01 décembre 2011, n° 8313

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 01 décembre 2011, n° 8313 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige soumis à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre de la réglementation de l'accès aux professions immobilières et du contrôle administratif exercé par les autorités monégasques sur les opérateurs économiques de ce secteur.

Monsieur B. était régulièrement établi en Principauté en qualité de professionnel de l'immobilier, mais pour un périmètre d'activité strictement délimité. Il était en effet titulaire d'une autorisation administrative initiale délivrée le 5 janvier 2007, laquelle avait fait l'objet d'un renouvellement le 8 janvier 2010, l'habilitant à exercer exclusivement l'activité de syndic d'immeubles en copropriété. Toutefois, il est apparu aux services de l'État que l'intéressé avait, en pratique, excédé les limites de cette habilitation. Par un acte en date du 14 décembre 2009, la direction de l'expansion économique a adressé à Monsieur B. une mise en demeure lui enjoignant de cesser d'exercer une activité de gestion immobilière et d'administration de biens immobiliers, faute de détenir l'autorisation administrative requise à cet effet.

Afin de régulariser sa situation et de développer son portefeuille d'activités, Monsieur B. a déposé, le 15 mars 2010, une demande officielle visant à obtenir l'extension de son autorisation initiale. Cette requête administrative tendait à adjoindre à son activité de syndic d'immeubles en copropriété un large spectre d'opérations : les activités de transactions sur immeubles et fonds de commerce (incluant la vente et l'achat de biens immobiliers ainsi que la commercialisation de programmes immobiliers), la gestion immobilière et l'administration de biens immobiliers (location, gérance de biens immeubles et gestion d'immeubles en copropriété), ainsi que le courtage d'assurance.

Par une décision du 4 mai 2010, le Ministre d'État a opposé un refus à cette demande d'extension. Pour justifier cette mesure, l'autorité administrative s'est fondée sur le fait que le demandeur ne présentait pas toutes les garanties de moralité exigées par la loi n° 1.252 du 12 juillet 2002 sur les conditions d'exercice des activités relatives à certaines opérations portant sur les immeubles et les fonds de commerce. Cette appréciation négative de la moralité professionnelle du requérant reposait sur des éléments d'information tirés d'une procédure pénale conduite en France : Monsieur B. avait fait l'objet d'un jugement du Tribunal correctionnel de Nice le 5 mai 2008, lequel avait été confirmé par un arrêt de la Cour d'appel d'Aix-en-Provence en date du 10 février 2010.

Souhaitant contester ce refus, Monsieur B. a formé un recours gracieux auprès du Ministre d'État, en se prévalant notamment de son expérience professionnelle antérieure en Principauté. Ce recours gracieux a été rejeté par une décision du 30 septembre 2010. À l'occasion de ce rejet, le Ministre d'État a complété la motivation de son refus initial en opposant au demandeur un second motif, tiré cette fois du défaut d'aptitude professionnelle. L'administration a en effet relevé qu'en l'absence des diplômes exigés par la réglementation monégasque, Monsieur B. devait justifier de cinq années d'expérience professionnelle dans un emploi de cadre au sein d'une agence immobilière, conformément à l'article 1er de l'ordonnance souveraine n° 15.700 du 26 février 2003 fixant les conditions d'application de la loi n° 1.252 précitée. Or, les fonctions d'administrateur délégué qu'il avait exercées au sein de la société anonyme monégasque (SAM) AGEDI, dont l'objet était celui d'agence immobilière, ne s'étaient étendues que de mai 1993 à juillet 1996, soit une durée de trois ans, inférieure au seuil réglementaire de cinq ans.

Un élément factuel et procédural majeur est intervenu postérieurement à l'édiction de ces deux décisions administratives : l'arrêt de la Cour d'appel d'Aix-en-Provence du 10 février 2010, sur lequel l'administration s'était appuyée au titre de l'appréciation des garanties de moralité, a été cassé et annulé en toutes ses dispositions par la Cour de cassation française pour un moyen de forme.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

C'est dans ce contexte que Monsieur B. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir, enregistré au greffe général le 1er décembre 2010. Sa requête tendait à l'annulation conjointe de la décision initiale de refus du Ministre d'État du 4 mai 2010 et de la décision de rejet de son recours gracieux du 30 septembre 2010, ainsi qu'à la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens. L'instruction a donné lieu à un échange nourri de mémoires : une contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 3 février 2011, une réplique du requérant enregistrée le 3 mars 2011, et une duplique de l'administration enregistrée le 8 avril 2011.

L'argumentation de Monsieur B. s'articulait autour d'un moyen principal, relatif à la moralité et au droit européen des droits de l'homme, et d'un moyen subsidiaire, relatif à l'aptitude professionnelle et à l'attitude de l'administration.

À titre principal, le requérant soutenait que le refus d'extension méconnaissait frontalement le principe de la présomption d'innocence consacré par l'article 6, paragraphe 2, de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales (CESDH), texte auquel il attribuait une valeur supra-législative. Selon lui, ce principe conventionnel interdisait à l'administration monégasque de fonder sa décision sur une condamnation pénale française qui n'était pas définitive au moment des faits, et lui imposait d'attendre l'issue définitive du procès pénal. Il soulignait avec force que l'arrêt de la Cour d'appel d'Aix-en-Provence avait depuis lors été cassé et annulé en toutes ses dispositions par la Cour de cassation française. Il précisait que le vice de forme sanctionné par la haute juridiction française affectait en réalité le fond même de l'affaire, dans la mesure où il contestait les faits reprochés et n'avait pas pu être entendu ni se défendre personnellement devant les juridictions pénales françaises en raison de problèmes de santé, son avocat ayant plaidé en son absence. Dans sa réplique, tout en admettant théoriquement que l'administration puisse se fonder sur des circonstances de fait révélées par un arrêt plutôt que sur la condamnation elle-même, il affirmait qu'en l'espèce, le Ministre d'État s'était exclusivement fondé sur sa condamnation pénale, à l'exclusion de toute circonstance de fait.

À titre subsidiaire, pour le cas où le Tribunal Suprême jugerait opposable le motif d'inaptitude professionnelle apparu uniquement dans le rejet du recours gracieux, Monsieur B. invoquait une erreur manifeste d'appréciation. Il faisait valoir qu'il justifiait d'une expérience professionnelle suffisante pour avoir exercé pendant plusieurs années les fonctions d'administrateur délégué de la SAM AGEDI. Il soutenait que cette prise de fonction avait eu lieu à l'incitation même de l'administration monégasque, qui lui avait alors fait confiance pour redresser la situation compromise de cette société, de sorte que l'État ne pouvait désormais lui dénier les aptitudes requises sans se contredire. En réplique, il ajoutait que sa demande d'extension d'activité du 15 mars 2010 avait elle-même été présentée à la demande de la directrice de l'expansion économique, sans qu'il lui ait jamais été précisé qu'il n'en remplissait pas les conditions légales.

En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête en réfutant l'ensemble de ces moyens.

Sur le terrain de l'article 6-2 de la CESDH, l'administration soutenait que le moyen n'était ni opérant, ni fondé. Il était inopérant, d'une part, parce que le principe de la présomption d'innocence ne s'applique pas aux mesures administratives dépourvues du caractère d'une sanction, et, d'autre part, parce que la légalité d'un acte administratif s'appréciant à la date de son édiction, l'arrêt de cassation postérieur était sans incidence, l'administration n'ayant aucune obligation d'attendre une décision pénale définitive. Le moyen était également infondé car le Ministre d'État n'avait pas pris en considération la condamnation pénale en tant que telle, mais des éléments d'information résultant des décisions judiciaires, lesquels ne constituaient qu'un élément d'appréciation parmi d'autres pour évaluer les garanties de moralité exigées par la loi n° 1.252 du 12 juillet 2002 (garanties dont le requérant ne contestait d'ailleurs pas l'appréciation au fond sous l'angle de l'erreur d'appréciation).

Sur le terrain de l'aptitude professionnelle, le Ministre d'État défendait la régularité procédurale de sa démarche, affirmant qu'il était parfaitement fondé, lors du rejet du recours gracieux, à compléter les motifs de sa décision initiale qu'il refusait de rapporter, ne serait-ce que pour répondre aux arguments du requérant qui se prévalait précisément de son expérience professionnelle dans son recours. Sur le fond de ce motif, l'administration écartait toute erreur manifeste d'appréciation : les compétences alléguées par Monsieur B. ne pouvaient légalement compenser l'absence des diplômes requis et l'insuffisance de son expérience professionnelle en qualité de cadre dans une agence immobilière, laquelle n'était que de trois ans (de mai 1993 à juillet 1996 au sein de la SAM AGEDI) au lieu des cinq années impérativement exigées par l'ordonnance souveraine n° 15.700 du 26 février 2003.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La présente affaire soumettait à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême une série de questions juridiques articulées autour du contrôle de légalité des décisions de police administrative régulant l'accès aux professions réglementées.

Le problème de droit central peut être formulé ainsi : l'autorité administrative, saisie d'une demande d'extension d'autorisation d'exercer des activités immobilières réglementées, peut-elle légalement opposer un refus fondé, dès la décision initiale, sur un défaut de garanties de moralité déduit d'éléments issus d'une condamnation pénale étrangère non définitive (et ultérieurement cassée), puis, au stade du rejet du recours gracieux, sur un défaut d'aptitude professionnelle résultant d'une durée d'expérience inférieure au seuil réglementaire, nonobstant le principe conventionnel de présomption d'innocence et les incitations alléguées de l'administration ?

Cette interrogation globale exigeait de la haute juridiction monégasque qu'elle tranche quatre sous-questions techniques précises :

1. Le principe de la présomption d'innocence, garanti par l'article 6, paragraphe 2, de la CESDH, est-il applicable aux mesures de police administrative telles qu'un refus d'autorisation d'exercice professionnel ?
2. Quelle est l'incidence, sur la légalité d'une décision administrative refusant une autorisation pour défaut de moralité, du caractère non définitif de la décision pénale dont sont tirés les éléments d'information utilisés par l'administration, ainsi que de la cassation de cette décision pénale intervenue postérieurement à l'acte administratif attaqué ?
3. L'administration est-elle en droit de compléter la motivation de sa décision initiale de refus à l'occasion du rejet du recours gracieux en ajoutant un motif tiré de l'inaptitude professionnelle réglementaire du demandeur ?
4. L'existence d'incitations administratives antérieures (à exercer des fonctions ou à déposer une demande sans avertissement sur l'absence de réunion des conditions légales) est-elle susceptible d'entacher d'illégalité ou d'erreur manifeste d'appréciation le refus opposé sur le fondement de conditions réglementaires d'expérience professionnelle non satisfaites ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême se caractérise par sa rigueur analytique et sa concision, répondant méthodiquement aux deux branches de l'argumentation du requérant après avoir synthétisé l'économie générale des décisions attaquées.

Dans un considérant liminaire, la haute juridiction fixe le cadre factuel et juridique du litige en constatant que le refus du Ministre d'État repose sur un « double motif ». Le premier motif, relatif à la moralité professionnelle exigée par la loi n° 1.252 du 12 juillet 2002, est tiré des « éléments d'information » résultant du jugement correctionnel de Nice du 5 mai 2008 et de l'arrêt confirmatif d'Aix-en-Provence du 10 février 2010. Le second motif, relatif à l'aptitude professionnelle prescrite par l'article 1er de l'ordonnance souveraine n° 15.700 du 26 février 2003, tient au fait qu'en l'absence des diplômes exigés, l'intéressé ne justifiait que de trois des cinq années d'expérience professionnelle requises dans un emploi de cadre au sein d'une agence immobilière. Le Tribunal acte également le fait que l'arrêt d'appel français a été cassé postérieurement pour un moyen de forme.

En premier lieu, sur le moyen principal (la moralité et le procès pénal), le Tribunal Suprême écarte l'argumentation du requérant en mobilisant deux règles fondamentales du contentieux administratif qui frappent les griefs d'inopérance.

D'une part, le juge qualifie juridiquement la décision de refus d'autorisation d'exercer une activité immobilière : il s'agit d'une « mesure de police administrative ». De cette qualification découle une conséquence immédiate quant au champ d'application des normes internationales : « le principe de la présomption d'innocence ne s'applique pas aux mesures de police administrative ». En effet, la police administrative a une finalité exclusivement préventive — protéger l'ordre public économique et la sécurité des transactions en s'assurant de la probité des opérateurs — et non répressive. Elle ne vise pas à punir un coupable, mais à prévenir un risque. Dès lors, l'article 6-2 de la CESDH, qui régit la matière pénale et les sanctions, est radicalement étranger à ce type d'acte. Le moyen tiré de sa violation est donc déclaré « inopérant », c'est-à-dire insusceptible, par sa nature même, d'exercer une influence sur la solution du litige, sans même qu'il soit besoin d'examiner si ce principe a été matériellement respecté ou non.

D'autre part, pour répondre au grief selon lequel la condamnation pénale n'était pas définitive et a été ultérieurement annulée par la Cour de cassation française, le Tribunal Suprême rappelle un principe cardinal du recours pour excès de pouvoir : « la légalité d'une décision s'apprécie à la date de l'édiction de cette décision ». À la date du 4 mai 2010 comme à celle du 30 septembre 2010, les éléments d'information contenus dans le jugement de 2008 et l'arrêt d'appel de février 2010 existaient dans l'ordonnancement juridique et matériel. L'administration pouvait légalement en tenir compte au titre de son pouvoir d'appréciation des garanties de moralité, peu important que l'arrêt fût frappé d'un pourvoi en cassation. La cassation intervenue postérieurement constitue une circonstance nouvelle, postérieure à l'acte attaqué, qui ne saurait rétroactivement vicier l'appréciation portée par le Ministre d'État au printemps et à l'automne 2010. Ce second grief est donc, lui aussi, balayé comme « inopérant ».

En second lieu, sur le moyen subsidiaire (l'aptitude professionnelle et le comportement de l'administration), le Tribunal Suprême valide tant la procédure suivie par le Ministre d'État que le bien-fondé matériel de son second motif.

Sur le plan procédural, la juridiction affirme par une incise décisive que le Ministre d'État « était fondé à compléter la motivation de sa décision initiale » lors du rejet du recours gracieux. Le recours gracieux n'est pas une phase purement formelle ; il permet à l'autorité administrative de réexaminer l'entier dossier à la lumière des arguments du requérant et d'asseoir son maintien du refus sur des motifs additionnels.

Sur le fond de ce motif additionnel, le Tribunal constate l'exactitude matérielle et juridique de l'analyse gouvernementale : faute de détenir les diplômes exigés, Monsieur B. était soumis à la condition alternative prévue par l'ordonnance souveraine n° 15.700, exigeant cinq années d'expérience comme cadre dans une agence immobilière. Ne justifiant que de trois ans, il ne remplissait objectivement pas les conditions réglementaires. Le Ministre d'État n'a donc commis « ni erreur de droit ni erreur manifeste d'appréciation ».

Enfin, le Tribunal Suprême répond à l'argument tiré de la loyauté ou de la cohérence de l'action administrative. Le requérant soutenait avoir été incité par l'administration à déposer sa demande sans être averti qu'il ne remplissait pas les conditions légales. Le juge relève d'abord que cette circonstance est « au demeurant non établie » en fait. Mais surtout, il pose en droit qu'une telle circonstance est « sans incidence sur la légalité de cette décision ». En effet, lorsque la réglementation fixe des conditions objectives d'accès à une profession (diplôme ou durée minimale d'expérience), le comportement, les encouragements ou les omissions de renseignement des agents de l'administration ne peuvent en aucun cas créer un droit au profit de l'administré à obtenir une autorisation contraire aux textes en vigueur, ni paralyser l'application de la loi et des ordonnances souveraines.

L'ensemble des moyens étant ainsi écartés, la requête en annulation est intégralement rejetée.

C. Le dispositif

Le dispositif de la décision rendue par l'assemblée plénière du Tribunal Suprême est ainsi rédigé :

« DÉCIDE : La requête de Monsieur B. est rejetée. Les dépens sont mis à la charge de Monsieur B. Expédition de la présente décision sera transmise à S.E. M. le Ministre d'État. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

L'arrêt rendu le 1er décembre 2011 par le Tribunal Suprême de Monaco, siégeant en assemblée plénière — formation solennelle qui témoigne de l'importance accordée aux principes rappelés —, constitue une décision de référence majeure en droit administratif monégasque. Il articule avec une grande clarté les règles classiques du contentieux de l'excès de pouvoir avec les exigences du droit européen des droits de l'homme et le droit spécial de la régulation économique en Principauté.

1. La distinction fondamentale entre police administrative et sanction face à l'article 6-2 de la CESDH

L'apport premier de la décision réside dans l'affirmation catégorique selon laquelle « le principe de la présomption d'innocence ne s'applique pas aux mesures de police administrative ». Par cette formule, le Tribunal Suprême trace une frontière étanche entre la répression (pénale ou administrative) et la police administrative préventive.

Dans le système de la Convention européenne des droits de l'Homme, l'article 6, paragraphe 2 (« Toute personne accusée d'une infraction est présumée innocente jusqu'à ce que sa culpabilité ait été légalement établie ») a vocation à régir les procédures portant sur le bien-fondé d'une « accusation en matière pénale ». Si ce champ d'application s'étend, par autonomie des notions, aux sanctions administratives présentant un caractère punitif, il demeure par nature étranger aux mesures de police administrative.

En droit monégasque, le régime institué par la loi n° 1.252 du 12 juillet 2002 soumet l'