Tribunal Suprême de Monaco, 04 juillet 2012, n° 9269

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 04 juillet 2012, n° 9269 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L'affaire soumise à la censure du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans un contexte particulier mêlant le droit de la fonction publique, le droit pénal des affaires et la police des étrangers, le tout au sein d'une institution singulière : la Maison Souveraine.

Madame V. T., divorcée G., ressortissante de nationalité française résidant à Menton, a exercé des fonctions au sein des services du Palais princier. Dans un premier temps, elle a occupé le poste de secrétaire sténo-dactylographe au Service d'Honneur de S.A.S. le Prince Souverain, fonctions qu'elle a assurées jusqu'au 8 juin 2007. Par la suite, sa carrière a connu une évolution notable puisqu'elle a été nommée, par l'Ordonnance souveraine n° 2.211 du 8 juin 2009, aux fonctions d'attaché principal auprès de S.A.S. la Princesse Stéphanie, avec titularisation dans le grade correspondant.

Toutefois, quelques mois seulement après cette nomination, la situation administrative de l'intéressée s'est dégradée. Le 17 décembre 2009, à l'issue d'un entretien mené avec le Directeur des Ressources Humaines et de la Formation de la Fonction Publique, Madame V. T., divorcée G., a été informée qu'elle ferait prochainement l'objet d'une mesure de mutation vers un nouveau poste au sein de l'Administration monégasque. C'est également à cette date du 17 décembre 2009 que la requérante a été placée en congé de maladie. Par une décision administrative en date du 4 janvier 2010, cette mutation s'est concrétisée par son affectation au Centre de vaccination contre la grippe A.

Le litige a pris une dimension judiciaire et policière le 18 février 2010. À cette date, une plainte a été formellement déposée à l'encontre de Madame V. T., divorcée G., auprès des services de police de la Principauté de Monaco. L'auteure de cette plainte, Madame C. P., épouse B., agissait en sa double qualité de secrétaire particulière de S.A.S. la Princesse Stéphanie et de gérante d'un établissement dénommé le « Café du Cirque ». Aux termes de sa dénonciation, la plaignante imputait à Madame V. T., divorcée G., la commission de faits qualifiés de faux en écriture privée, de commerce ou de banque, ainsi que d'usage de faux. De manière précise, il était reproché à l'intéressée d'avoir imité la signature de Madame C. P., épouse B., aux fins de procéder à l'embauche de personnel et de souscrire divers contrats d'abonnement téléphonique.

Tirant les conséquences administratives immédiates de ces mises en cause, le Ministre d'État de la Principauté de Monaco a édicté, par décision du 4 mars 2010, une mesure de police administrative consistant dans le refoulement du territoire monégasque de Madame V. T., divorcée G. Cette mesure d'éloignement frappant une ressortissante étrangère impliquait, par la force des choses, l'impossibilité matérielle et juridique pour cette dernière de poursuivre l'exercice de ses fonctions administratives sur le territoire princier. En conséquence directe de ce refoulement, une Ordonnance souveraine n° 2.703 en date du 31 mars 2010 est venue abroger l'Ordonnance souveraine n° 2.211 du 8 juin 2009 par laquelle la requérante avait été nommée attaché principal, mettant ainsi un terme définitif à son appartenance à la Maison Souveraine.

Parallèlement à ces mesures administratives, le volet pénal de l'affaire a suivi son cours devant les juridictions répressives monégasques. Or, l'issue de la procédure pénale s'est révélée favorable à la prévenue. Par un jugement rendu le 11 janvier 2011, le Tribunal correctionnel de Monaco a prononcé la relaxe de Madame V. T., divorcée G., des fins de la poursuite. Sur appel, cette décision d'acquittement au sens large a été intégralement confirmée par un arrêt de la Cour d'appel de Monaco en date du 11 avril 2011, lequel est devenu définitif.

Forte de cette décision de relaxe définitive émanant de l'autorité judiciaire, Madame V. T., divorcée G., a entrepris des démarches auprès de l'autorité administrative en vue de voir rétablir sa situation. Par une lettre en date du 20 juin 2011, elle a formellement sollicité du Ministre d'État l'abrogation de la mesure de refoulement du territoire monégasque qui avait été prise à son encontre le 4 mars 2010. Cependant, par une décision en date du 17 octobre 2011 (bien que les motifs de l'arrêt mentionnent à une reprise, par l'effet d'une erreur purement matérielle de plume, la date du « 17 avril 2011 » dans le premier considérant, l'ensemble des visas et le reste de la motivation confirment qu'il s'agit bien de l'acte du 17 octobre 2011), le Ministre d'État a opposé un refus explicite à cette demande d'abrogation, maintenant ainsi l'interdiction faite à l'intéressée de pénétrer et de séjourner sur le territoire de la Principauté. C'est ce refus d'abrogation qui constitue l'acte administratif individuel déféré à la censure du Tribunal Suprême.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Saisi par une requête enregistrée au Greffe général le 14 décembre 2011, suivie d'un mémoire en réplique déposé le 15 mars 2012, le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en assemblée plénière, a été amené à statuer tant sur des conclusions aux fins d'annulation pour excès de pouvoir que sur des conclusions à fin d'indemnisation. La procédure a donné lieu à un échange contradictoire approfondi, l'État de Monaco ayant déposé une contre-requête le 15 février 2012, puis une duplique enregistrée le 17 avril 2012, avant que l'instruction ne soit close par procès-verbal du Greffier en Chef le 25 avril 2012 en vue de l'audience du 27 juin 2012.

Au soutien de son recours tendant à l'annulation de la décision du Ministre d'État du 17 octobre 2011, la requérante développait une argumentation articulée autour de moyens de légalité externe et de légalité interne.

Sur le terrain de la légalité externe, Madame V. T., divorcée G., soulevait un moyen unique tiré de la violation des dispositions de l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Selon elle, l'acte attaqué était entaché d'un vice substantiel tenant à un défaut ou, à tout le moins, à une insuffisance de motivation. Elle faisait valoir à cet égard que le refus d'abrogation n'explicitait nullement en quoi sa présence sur le territoire de la Principauté était de nature à troubler l'ordre public, d'autant plus que les faits invoqués par l'administration n'avaient reçu aucune qualification pénale de la part du juge répressif.

Sur le terrain de la légalité interne, la requérante articulait plusieurs griefs étroitement imbriqués. Elle soutenait que la décision querellée était entachée d'une erreur manifeste dans l'appréciation des nécessités de l'ordre public. Selon son analyse, le défaut d'indication précise de la menace que représenterait sa présence à Monaco révélait une inexactitude matérielle des faits servant de fondement à la position du Ministre d'État, ou à tout le moins une inexacte appréciation matérielle de ceux-ci, ce qui entraînait par voie de conséquence une erreur de droit. En substance, la requérante considérait que sa relaxe définitive par la Cour d'appel de Monaco privait de toute base légale et factuelle le maintien de la mesure d'éloignement.

Outre l'annulation de l'acte, Madame V. T., divorcée G., formulait d'importantes conclusions indemnitaires. Elle sollicitait la condamnation de l'État de Monaco à lui verser la somme de trois millions d'euros en réparation de l'intégralité des préjudices, tant matériels que moraux et neuropsychiatriques, qu'elle estimait avoir subis du fait de la mesure de refoulement. Pour établir le lien de causalité, elle rappelait dans sa réplique que son placement en congé de maladie remontait au 17 décembre 2009 et faisait état des différentes mutations subies ainsi que de la cessation de ses fonctions au sein de la Maison Souveraine prononcée par l'Ordonnance souveraine du 31 mars 2010.

En défense, le Ministre d'État, représentant l'État de Monaco, concluait au rejet pur et simple de l'ensemble des prétentions de la requérante, en réfutant point par point son argumentation.

S'agissant du grief de forme, l'administration soutenait que le moyen tiré de l'insuffisance de motivation manquait en fait. Elle faisait valoir que la décision attaquée énonçait avec précision les faits reprochés à l'intéressée, lesquels étaient de nature à faire regarder sa présence à Monaco comme génératrice d'un risque pour la sécurité et la tranquillité tant publiques que privées, satisfaisant ainsi pleinement aux prescriptions de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006.

Sur le fond du droit, l'État de Monaco défendait l'entière légalité interne de la mesure de police. D'une part, pour écarter le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation et de la violation de la chose jugée, le Ministre d'État rappelait un principe fondamental du contentieux administratif : l'autorité de la chose jugée au pénal ne s'impose à l'autorité administrative qu'en ce qui concerne les constatations matérielles de fait opérées par les juges répressifs. Dès lors, la circonstance que la Cour d'appel ait définitivement confirmé la relaxe de la requérante à la date de la décision administrative querellée n'était pas, par elle-même, de nature à entacher d'erreur manifeste d'appréciation le refus d'abroger le refoulement. D'autre part, pour réfuter le moyen tiré de l'erreur de droit et de l'erreur sur la matérialité des faits, le Ministre d'État soutenait que les agissements en cause, bien que non sanctionnés pénalement, traduisaient néanmoins un « comportement inadmissible » de la part d'une ressortissante étrangère autorisée à travailler à Monaco, a fortiori au sein de la Maison Souveraine. L'administration précisait que le fait matériel d'imiter une signature, abstraction faite de toute qualification pénale, portait atteinte à la « foi publique » et compromettait dès lors « la sécurité et la tranquillité tant publique que privée ».

Enfin, sur le volet indemnitaire, la défense de l'État opposait deux arguments dirimants. À titre principal, elle soutenait que le rejet des conclusions aux fins d'annulation devait entraîner, par voie de conséquence nécessaire, le rejet des conclusions indemnitaires. À titre subsidiaire, le Ministre d'État contestait l'existence d'un lien de causalité direct, exigé par l'article 90-B.1° de la Constitution, entre l'acte attaqué et les préjudices allégués. Selon lui, le fait générateur éventuel du dommage résidait non pas dans le refus d'abrogation du 17 octobre 2011, mais dans la mesure initiale de refoulement du 4 mars 2010 (qui n'avait pas été contestée en temps utile), ou encore dans les décisions de mutation du 4 janvier 2010 et de cessation de fonctions du 31 mars 2010, dont l'illégalité ne pouvait être utilement invoquée par la voie de l'exception à l'appui de la demande de réparation.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

L'affaire soumise à l'examen de l'assemblée plénière du Tribunal Suprême posait une triple question juridique d'une importance théorique et pratique considérable en droit public monégasque :

En premier lieu, sur le terrain du formalisme des actes administratifs, à quelles conditions une décision du Ministre d'État refusant d'abroger une mesure de refoulement du territoire satisfait-elle à l'obligation légale de motivation édictée par la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 ?

En deuxième lieu, sur le terrain de la légalité substantielle des mesures de police des étrangers et de l'articulation entre les justices pénale et administrative, le Ministre d'État commet-il une erreur manifeste d'appréciation en refusant d'abroger le refoulement d'un étranger au motif que l'imitation de signatures à laquelle il a procédé alors qu'il était membre de la Maison Souveraine porte atteinte à la foi publique et trouble l'ordre public, alors même que l'intéressé a bénéficié d'une décision définitive de relaxe prononcée par les juridictions correctionnelles pour ces mêmes faits ?

En troisième lieu, quelle est l'incidence du rejet des conclusions en annulation pour excès de pouvoir sur le sort des conclusions indemnitaires greffées sur le recours, au regard des dispositions de l'article 90-B.1° de la Constitution ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

La motivation adoptée par le Tribunal Suprême se caractérise par sa grande concision, fidèle à la tradition rédactionnelle des juridictions administratives suprêmes d'inspiration francophone. En trois considérants particulièrement denses, la Haute Juridiction répond successivement aux moyens de légalité externe, de légalité interne, puis à la demande indemnitaire, validant sur toute la ligne la thèse soutenue par l'État de Monaco.

S'agissant tout d'abord du contrôle de la légalité externe de l'acte attaqué au regard de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des décisions administratives, le Tribunal Suprême procède à une vérification concrète du contenu de l'instrumentum du 17 octobre 2011. Le juge relève que cette décision comporte la double mention exigée implicitement par la nature de l'acte : d'une part, l'énoncé des éléments de fait, à savoir « les faits imputés à la requérante d'imitation de signature » ; d'autre part, l'exposé des éléments de droit, c'est-à-dire « les considérations de droit ayant conduit l'administration à qualifier le trouble à l'ordre public ». Constatant la présence conjointe de ces motifs de fait et de droit dans le corps de la décision, le Tribunal en déduit logiquement que l'autorité administrative a pleinement satisfait à son obligation légale de motivation et écarte le grief comme non fondé.

S'agissant ensuite de l'examen de la légalité interne, le raisonnement du Tribunal Suprême est tout entier concentré dans un unique considérant qui synthétise les éléments factuels retenus par l'administration et définit l'intensité du contrôle juridictionnel exercé sur cette mesure de police. Le juge rappelle les termes mêmes du syllogisme administratif ayant fondé le refus d'abrogation :

1. Le fait matériel : Madame T., divorcée G., a « imité des signatures ».
2. La circonstance aggravante liée à la qualité de l'auteure : elle agissait « alors [qu'elle était] membre de la Maison Souveraine ».
3. La qualification juridique administrative de l'atteinte : par ces agissements, elle a « porté atteinte à la foi publique » et, de ce fait, a « compromis "la sécurité et la tranquillité tant publique que privée" », ce qui caractérise un trouble à l'ordre public.

Face à cette qualification opérée par le Ministre d'État, le Tribunal Suprême ne se livre pas à un contrôle normal de qualification juridique des faits, mais restreint son office au contrôle restreint de l'erreur manifeste d'appréciation. En affirmant de manière lapidaire « que cette appréciation du Ministre d'État n'est pas entachée d'une erreur manifeste », le juge suprême valide implicitement mais nécessairement le postulat défendu par l'État en défense : la relaxe prononcée par le juge pénal (qui n'est d'ailleurs même pas mentionnée dans les motifs propres de la décision du Tribunal, mais uniquement dans les visas résumant l'argumentation des parties) ne fait pas obstacle à ce que la matérialité des faits d'imitation de signature soit prise en compte par l'autorité de police administrative pour caractériser une menace pour l'ordre public justifiant le maintien hors du territoire national.

Enfin, s'agissant du volet indemnitaire, le Tribunal Suprême fait une application mécanique et rigoureuse des textes constitutionnels régissant sa compétence. Visant l'article 90-B-1° de la Constitution, la juridiction énonce le principe selon lequel le rejet des conclusions aux fins d'annulation entraîne, « par voie de conséquence », le rejet des conclusions aux fins indemnitaires. Dès lors que la décision du 17 octobre 2011 est jugée légale et n'est pas annulée, la demande de réparation de trois millions d'euros se trouve privée de son support constitutionnel nécessaire, sans même qu'il soit besoin pour le Tribunal d'examiner la question subsidiaire du lien de causalité direct soulevée par l'État en défense.

C. Le dispositif

Au terme de son délibéré, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant :

« DÉCIDE : La requête de Madame V. T. divorcée G. est rejetée. Les dépens seront supportés par Madame V. T. divorcée G. Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

La décision rendue le 4 juillet 2012 par l'assemblée plénière du Tribunal Suprême s'avère particulièrement riche d'enseignements quant à l'état du droit administratif monégasque dans trois domaines clés : le régime de la motivation des actes de police, l'autonomie du droit administratif par rapport au droit pénal dans le cadre du contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation, et la structure du contentieux indemnitaire devant le juge constitutionnel et administratif suprême.

1. L'application pragmatique de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs

L'adoption de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 a constitué une avancée majeure pour l'État de droit au sein de la Principauté, en rompant avec le principe traditionnel du secret ou de la non-motivation des décisions administratives, y compris dans le domaine régalien de la police des étrangers. Toutefois, la présente décision démontre que le Tribunal Suprême veille à ne pas transformer cette exigence formelle en un formalisme tatillon qui paralyserait l'action administrative.

En l'espèce, la question portait non pas sur la mesure initiale de refoulement du 4 mars 2010, mais sur la décision du 17 octobre 2011 refusant d'abroger cette mesure. En jugeant que ce refus est suffisamment motivé dès lors qu'il mentionne, d'une part, les faits précis imputés à l'intéressée (l'imitation de signatures) et, d'autre part, les considérations de droit permettant de rattacher ces faits à la notion de trouble à l'ordre public (l'atteinte à la foi publique compromettant la sécurité et la tranquillité publiques et privées), le Tribunal Suprême fixe un standard de motivation clair et opérationnel.

La motivation exigée au titre de l'article 1er de la loi de 2006 doit permettre au destinataire de l'acte de comprendre le raisonnement suivi par l'auteur de la décision et au juge d'exercer son contrôle de légalité. En revanche, la loi sur la motivation n'impose pas à l'administration d'entrer dans une discussion juridique contradictoire détaillée au sein même des motifs de l'acte pour réfuter par avance les arguments du demandeur tirés de sa relaxe pénale. En distinguant nettement la suffisance de la motivation (légalité externe) de la pertinence ou du bien-fondé des motifs (légalité interne), le Tribunal Suprême s'inscrit dans la droite ligne de la