Tribunal Suprême de Monaco, 03 décembre 2012, n° 11352

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 03 décembre 2012, n° 11352 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

M. L. D. M. (également désigné l. DI MA.), ressortissant italien né le 8 mai 1960 à Rome et exerçant la profession d'administrateur de société, s'était installé en Principauté de Monaco avec sa famille au cours des années 1990. En décembre 1999, une instruction judiciaire fut ouverte à son encontre sur le territoire monégasque. Il se trouvait inculpé des chefs de blanchiment et détention de fonds provenant d'un trafic de stupéfiants, ainsi que de faux et usage de faux en écriture privée, de commerce ou de banque.

Par un jugement rendu le 22 mai 2007, le Tribunal correctionnel de Monaco statua sur l'action publique. La juridiction répressive de première instance prononça la relaxe de M. L. D. M. s'agissant des préventions de blanchiment et de détention de fonds, mais entra en voie de condamnation du chef de faux en écritures. Sur recours, la Cour d'appel correctionnelle de Monaco, par un arrêt rendu le 10 mars 2008, infirma partiellement ce jugement et relaxa également le prévenu de cette dernière infraction de faux en écritures.

Cependant, de manière concomitante à ce volet pénal et dès après le jugement de première instance, l'autorité administrative monégasque intervint sur le terrain de la police des étrangers. Le 26 juillet 2007, Son Excellence Monsieur le Ministre d'État prit à l'encontre de M. L. D. M. une décision de refoulement du territoire monégasque, enregistrée sous le n° 07-34. Bien que l'intéressé ait bénéficié ultérieurement d'un arrêt de relaxe totale rendu par la juridiction d'appel le 10 mars 2008, la mesure administrative d'éloignement demeura maintenue en vigueur.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Le contentieux généré par l'éloignement de M. L. D. M. se caractérise par une succession de recours juridictionnels et administratifs :

1. Par une décision du 18 novembre 2008, le Tribunal Suprême rejeta un premier recours en annulation formé par M. L. D. M. contre l'arrêté de refoulement du 26 juillet 2007. La haute juridiction précisa à cette occasion qu'il appartenait au requérant de solliciter du Ministre d'État l'abrogation de la mesure de refoulement en se prévalant, s'il s'y croyait fondé, de l'arrêt de relaxe rendu par la Cour d'appel le 10 mars 2008.
2. Faisant suite à cette indication, M. L. D. M. déposa une demande d'abrogation le 23 décembre 2008. Cette dernière fit l'objet d'un refus le 31 mars 2009. Le Tribunal Suprême rejeta, le 4 juin 2009, la requête en annulation dirigée contre une précédente décision de rejet.
3. Toutefois, saisi à nouveau, le Tribunal Suprême annula, par une décision du 8 février 2010, la décision ministérielle de refus d'abrogation du 31 mars 2009. Le motif d'annulation résidait dans le défaut de motivation légale : le Ministre d'État n'indiquait pas dans la décision attaquée en quoi les faits invoqués révélaient que la présence de l'intéressé sur le territoire monégasque demeurait de nature à causer un trouble à l'ordre public.
4. Parallèlement, le 16 mars 2010, le Ministre d'État rejeta une requête de M. L. D. M. tendant à la restitution de sa carte de séjour, tout en lui rappelant la faculté d'introduire une nouvelle demande d'abrogation de la mesure de refoulement. Cette orientation fut confirmée par l'autorité administrative le 26 juin 2010.
5. Le 18 octobre 2011, le requérant formula ainsi une nouvelle demande tendant à l'abrogation de l'arrêté de refoulement du 26 juillet 2007. Par une décision notifiée par lettre du 10 février 2012 (visée également dans l'en-tête comme refus opposé le 20 février 2012), le Ministre d'État rejeta formellement cette demande.

Le 10 avril 2012, M. L. D. M. saisit le Tribunal Suprême d'une requête en annulation pour excès de pouvoir enregistrée sous le numéro TS 2012-07, dirigée contre la décision de rejet du 10 février 2012, et sollicita en outre de la juridiction suprême « qu'il l'autorise à se trouver sur le territoire de la Principauté de Monaco ».

Au soutien de sa requête, M. L. D. M. soulevait plusieurs moyens :

• L'insuffisance persistante de motivation de la décision administrative attaquée, méconnaissant l'autorité s'attachant à la décision d'annulation rendue par le Tribunal Suprême le 8 février 2010.
• L'imprécision des motifs retenus par le Ministre d'État, dès lors que la décision attaquée indiquait que le refoulement reposait sur des faits ressortant « notamment, mais pas exclusivement, des procédures pénales », sans expliciter la nature des faits extrinsèques à ces procédures pénales ni en quoi ils établiraient un trouble à l'ordre public.
• L'inopérance du renvoi à l'autorité de chose jugée pour éluder l'obligation de motiver le refus d'abrogation.
• L'erreur commise par l'autorité ministérielle en reléguant au rang de simples « considérations d'opportunité » les graves préjudices économiques subis par la SAM ITS et les conséquences douloureuses familiales découlant de l'éloignement forcé du requérant.
• L'exigence illégale d'une preuve négative impossible (« probatio diabolica ») imposée au requérant, le Ministre d'État relevant qu'il « n'établit en rien qu'il aurait depuis lors, modifié son comportement et mis un terme à ses relations compromettantes », alors que l'administré ne pouvait qu'affirmer solennellement la rupture de tout lien avec ses anciens co-inculpés, poursuivis par les autorités suisses sans que lui-même ne le soit.

En réplique, par contre-requête enregistrée le 15 juin 2012, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête :

• La décision de rejet du refus d'abrogation satisfait aux exigences de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, les motifs ayant été clairement énoncés et communiqués au requérant, à la différence du vice formel sanctionné le 8 février 2010.
• La recevabilité d'une demande d'abrogation ne permet pas à son auteur de rouvrir le débat contentieux sur la légalité initiale de la décision de refoulement elle-même, définitivement purgée.
• Les répercussions d'ordre familial ou économique sont inaptes à justifier de droit l'abrogation d'une mesure de police administrative étrangère à ces aspects.
• La charge pèse sur le demandeur à l'abrogation d'apporter des éléments probants de nature à établir la disparition du risque de trouble à l'ordre public généré par ses errements anciens, conformément aux critères dégagés par la décision du 8 février 2010.
• En l'espèce, M. L. D. M. ne justifiait d'aucun élément de fait ou de droit nouveau postérieur au refus d'abrogation du 31 mars 2009 ; ses dénégations fondées sur un procès-verbal d'audition devant un procureur suisse demeuraient unilatérales et impropres à faire échec au constat que sa présence continuait de représenter une menace pour la sécurité, l'ordre et la tranquillité publique et privée de la Principauté.

Le Ministère public a déposé des conclusions conformes à la procédure administrative contentieuse monégasque régie par l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

L'affaire soumettait au Tribunal Suprême une double interrogation tenant aux conditions d'exercice du pouvoir de police des étrangers par l'autorité administrative monégasque :

1. En premier lieu, sur le plan formel : la décision par laquelle le Ministre d'État refuse d'abroger une mesure de refoulement satisfait-elle aux exigences de motivation impérative issues de l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, lorsqu'elle se réfère aux faits initiaux ayant motivé l'éviction du territoire tout en constatant que l'administré ne démontre pas avoir amendé son comportement ni rompu ses relations litigieuses ?
2. En second lieu, sur le plan matériel et au fond : le prononcé d'une relaxe pénale définitive prive-t-il l'administration du pouvoir de considérer que les faits matériels constatés par le juge pénal révèlent une menace persistante pour l'ordre et la tranquillité publique et privée, au sens de l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964, dès lors que l'intéressé n'apporte aucun élément de fait ou de droit nouveau démontrant l'extinction de ce trouble ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le Tribunal Suprême rejette l'ensemble des moyens soulevés par M. L. D. M. et confirme la légalité de la décision attaquée par une motivation rigoureusement articulée en quatre considérants.

Premièrement, sur le moyen tiré de la méconnaissance de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, le Tribunal rappelle le texte de l'article 1er, aux termes duquel doivent être motivées à peine de nullité les décisions administratives individuelles qui restreignent l'exercice des libertés publiques ou constituent des mesures de police. Confrontant la décision attaquée à cette exigence, la juridiction observe que l'acte ministériel :

• « a explicitement mentionné les faits en considération desquels la mesure de refoulement de M. D. M. avait été prononcée » ;
• a précisé « que ce dernier n'établissait en rien qu'il aurait, depuis lors, modifié son comportement et mis un terme à ses relations compromettantes » ;
• s'est formellement fondé sur l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers pour en déduire qu'il n'y avait pas lieu de revenir sur la mesure en raison du maintien de la menace pour l'ordre public et la tranquillité publique et privée. Le Tribunal en déduit formellement que la légalité externe de l'acte au regard de la loi de 2006 est pleinement assurée, écartant ainsi le grief d'insuffisance formelle de motivation.

Deuxièmement, quant à la matérialité des faits retenus au soutien de la menace, le Tribunal Suprême dégage la portée probatoire des constatations opérées par la juridiction répressive. Il retient que la décision ministérielle contestée « a été prise en considération de faits constatés par la Cour d'Appel correctionnelle dans son arrêt du 10 mars 2008 ». Quand bien même cette décision s'était soldée par une relaxe pénale, la cour de répression y avait formellement établi :

• d'une part, que l'intéressé « a été mêlé à des opérations bancaires sans justification économique réelle et présentant un caractère éminemment suspect » ;
• d'autre part, « qu'il était en relations d'affaires privilégiées avec des clients et des apporteurs de fonds impliqués "dans les affaires de trafic international de stupéfiants" ».

Troisièmement, le Tribunal Suprême tranche la dialectique de l'abrogation et de l'évolution des circonstances de fait. Saisi d'un refus d'abroger une mesure de police prise dans l'intérêt de la sécurité étatique, le juge relève « que le requérant n'a apporté aucun élément nouveau susceptible de justifier une appréciation différente de la situation qui avait motivé le refoulement ». Dès lors que les éléments initiaux de défaveur conservaient leur pertinence et qu'aucun fait positif probant ne venait attester d'une rupture réelle avec l'environnement infractionnel passé, l'autorité administrative n'a pas commis d'erreur d'appréciation en retenant la persistance d'un trouble.

Par voie de conséquence, le Tribunal Suprême valide l'analyse du Ministre d'État selon laquelle la présence de l'intéressé représentait toujours une menace actuelle pour l'ordre et la tranquillité publique et privée monégasque, justifiant le rejet au fond du recours sans qu'il y ait lieu d'examiner les prétentions tendant à une injonction d'admission sur le territoire.

C. Le dispositif

« DÉCIDE :

Article 1er : La requête de M. L. D. M. est rejetée

Article 2 : Les dépens sont mis à la charge de M. L. D. M.,

Article 3 : Expédition de la présente décision sera transmise à S.E. M. le Ministre d'État et à M. L. D. M. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

La décision rendue le 3 décembre 2012 par le Tribunal Suprême s'inscrit au cœur de deux grandes problématiques du droit public monégasque : l'encadrement formel des décisions administratives par la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, et l'autonomie conceptuelle de la police administrative des étrangers vis-à-vis des décisions rendues par le juge pénal.

1. L'indépendance de la police administrative et de la répression pénale

L'apport substantiel de cet arrêt réside dans la dissociation nette réaffirmée entre la matérialité objective des agissements constatés lors d'un procès pénal et la culpabilité au sens strict.

Dans l'ordre juridique de la Principauté, la décision de refoulement, prise en application de l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964, n'a pas la nature d'une sanction pénale accessoire ou d'une peine d'interdiction de séjour, mais relève des mesures de haute police destinées à préserver « l'ordre public et la tranquillité publique et privée ». Il en découle que le prononcé d'une relaxe par la juridiction répressive (en l'espèce la Cour d'appel correctionnelle de Monaco dans son arrêt du 10 mars 2008) ne prive pas l'autorité administrative du droit – et du devoir – d'examiner si le comportement de l'individu, bien que non constitutif d'une infraction pénale caractérisée ou n'ayant pu donner lieu à condamnation en raison des règles propres au droit pénal (telles que l'élément intentionnel), n'en caractérise pas moins une menace matérielle pour la collectivité.

Le Tribunal Suprême confère une pleine efficacité probatoire aux motifs factuels de l'arrêt pénal : la relaxe n'efface pas les constatations relatives à des flux financiers anormaux, à des « opérations bancaires sans justification économique réelle » ou à des « relations d'affaires privilégiées » avec des trafiquants de stupéfiants. Dès lors, le Ministre d'État pouvait légalement faire siens ces constats pour maintenir l'appréciation du péril pour l'ordre public monégasque, réputé particulièrement sensible aux risques de blanchiment et d'atteinte à la réputation de sa place financière.

2. La charge de la preuve en matière d'abrogation et la théorie des circonstances nouvelles

Sur le terrain de l'obligation de réexamen des mesures de police, la décision s'articule avec la précédente décision du 8 février 2010. Le refus d'abroger un acte de police non réglementaire ne constitue pas un acte arbitraire dès lors qu'il repose sur la subsistance des motifs initiaux qui n'ont pas été démentis par des événements postérieurs.

La juridiction suprême tranche la question de la charge de la preuve. Le requérant invoquait le fardeau insurmontable d'une preuve négative (démontrer qu'il n'entretient plus de relations compromises). Le Tribunal Suprême confirme au contraire que c'est bien à l'administré qui sollicite la modification de son statut administratif qu'il incombe de produire des « faits nouveaux » tangibles de nature à emporter une « appréciation différente » de sa situation. En l'absence de toute justification concrète d'amendement, autre que de simples déclarations faites aux autorités de poursuite helvétiques, la présomption de persistance du trouble à l'ordre public justifie le refus ministériel.

Cette approche est rigoureusement conforme aux standards européens : si l'article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme protège le droit à la vie familiale – implicitement invoqué ici au titre des difficultés économiques et de séparation –, les exigences impérieuses de la défense de l'ordre et de la prévention des infractions pénales autorisent des ingérences administratives proportionnées dès lors que l'intéressé s'est volontairement inséré dans des circuits d'affaires criminels internationaux.

B. Les implications pratiques pour les praticiens

L'arrêt du 3 décembre 2012 recèle plusieurs enseignements cardinaux pour les praticiens du contentieux administratif monégasque :

1. L'inutilité de la contestation de la décision initiale dans le recours contre le refus d'abrogation : Le requérant qui attaque un refus d'abroger un refoulement ne peut pas ressusciter les moyens de légalité interne ou externe qui affectaient l'arrêté initial devenu définitif. La discussion contentieuse doit être impérativement circonscrite à la légalité du refus d'abrogation lui-même, c'est-à-dire à l'appréciation de l'actualité de la menace au jour de cette décision de rejet.

2. La gestion de la preuve du fait nouveau : Pour prospérer devant le Ministre d'État puis devant le Tribunal Suprême, la requête en abrogation d'une mesure de refoulement ne peut se borner à des pétitions de principe, à des affirmations unilatérales de bonne conduite ou à la démonstration des préjudices privés subis (troubles familiaux, difficultés économiques de structures sociétaires comme la SAM ITS). Le praticien doit constituer un dossier étayé apportant la démonstration objective d'un changement d'état ou d'activité de nature à anéantir les motifs de suspicion initiaux.

3. L'opposabilité des constatations des arrêts répressifs de relaxe : Les avocats ne sauraient se contenter du dispositif de relaxe d'un arrêt pénal pour conclure automatiquement à l'illégalité d'une décision de police. Il convient d'analyser minutieusement les motifs décisoires de l'arrêt pénal : si le juge de répression y a décrit des faits matériels troublants ou des accointances douteuses, ces derniers demeurent opposables à l'administré par l'autorité administrative sans que celle-ci ne méconnaisse la présomption d'innocence, celle-ci n'interdisant pas d'apprécier la compatibilité d'un comportement factuel avec les exigences de la tranquillité publique.