Tribunal Suprême de Monaco, 16 juin 2014, n° 12382

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 16 juin 2014, n° 12382 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

La régulation de l'accès à l'emploi salarié sur le territoire de la Principauté de Monaco repose sur un mécanisme d'autorisation administrative préalable étroitement articulé avec les impératifs de police administrative et de préservation de l'ordre public. C'est au cœur de cette dialectique entre liberté du travail et contrôle étatique de la moralité des travailleurs que s'inscrit la décision rendue le 16 juin 2014 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco.

En l'espèce, Madame A. M. (également désignée dans le corps de la décision sous l'identité de Madame a. MI.), ressortissante de nationalité française née le 21 mai 1989 à Villeneuve-Saint-Georges et demeurant à Menton en France, exerçait une activité professionnelle salariée sur le territoire monégasque depuis plusieurs années. À ce titre, elle avait régulièrement sollicité et obtenu des autorisations administratives de travail. Il ressort précisément des éléments du dossier exposés par le Ministre d'État qu'elle avait bénéficié, le 6 juillet 2009 puis le 19 septembre 2011, de permis de travail délivrés par les autorités compétentes afin d'exercer successivement les fonctions de serveuse, puis de commis de bar débutant au sein d'établissements de la Principauté.

Toutefois, le parcours professionnel de l'intéressée a été émaillé d'un incident pénal. Au cours de l'année 2011 — et selon les affirmations de la requérante, au plus tard au mois de juin 2011 —, Madame A. M. s'est rendue coupable de faits qualifiés d'abus de confiance, commis au préjudice de l'établissement monégasque qui l'employait alors. Ces agissements délictueux ont donné lieu à des poursuites pénales devant les juridictions répressives de la Principauté. Par un jugement rendu le 5 juin 2012, le Tribunal correctionnel de Monaco a déclaré l'intéressée coupable de ces faits et l'a condamnée à une peine d'emprisonnement assortie du sursis. Selon les écritures de la requérante, celle-ci a par la suite procédé à l'indemnisation de la partie civile et a continué à travailler au sein de divers établissements prestigieux de la Principauté, bénéficiant de nouvelles embauches autorisées sans que son comportement ne suscite d'autres difficultés que cet événement qu'elle qualifiait d'incident isolé.

Fort d'une nouvelle proposition d'embauche émanant de l'Hôtel de Paris — établissement pour lequel elle avait déjà travaillé antérieurement —, son employeur potentiel ou elle-même a présenté, le 1er mars 2013, une nouvelle demande tendant à l'obtention d'une autorisation d'embauchage et d'un permis de travail.

Or, à l'occasion de l'instruction de cette demande, la Direction du Travail a consulté, conformément aux textes réglementaires en vigueur, la Direction de la Sûreté Publique. Sur le fondement des renseignements défavorables recueillis et des faits ayant conduit à sa condamnation correctionnelle du 5 juin 2012, le Directeur du Travail a pris, le 10 mai 2013, une décision défavorable. Aux termes de la requête, cet acte notifiait à Madame A. M. une interdiction d'exercer une activité salariée sur le territoire de la Principauté ; selon l'analyse retenue par le Tribunal Suprême, cette décision notifiait à l'intéressée que la demande d'autorisation d'embauchage et de permis de travail adressée par son employeur ne pouvait recevoir une suite favorable.

Contestant le bien-fondé de cette mesure administrative qui compromettait son avenir professionnel à Monaco, Madame A. M. a formé un recours administratif préalable auprès de l'autorité supérieure. Par une décision en date du 20 septembre 2013, le Ministre d'État de la Principauté de Monaco a rejeté son recours hiérarchique, confirmant le refus opposé en se fondant sur l'absence de garanties de moralité suffisantes présentées par la requérante.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Préalablement à la saisine de la haute juridiction administrative et constitutionnelle monégasque, Madame A. M. a sollicité et obtenu le bénéfice de l'assistance judiciaire par une décision du Bureau d'assistance judiciaire en date du 17 octobre 2013 (enregistrée sous la référence TEM 206 BAJ 13).

Par une requête enregistrée au Greffe général de la Principauté de Monaco le 18 novembre 2013 sous le numéro de rôle TS 2014-01, Madame A. M., ayant élu domicile en l'étude de Maître Jean-Pierre Licari, Avocat-défenseur près la Cour d'Appel de Monaco, et plaidant par Maître Sarah Filippi, Avocat près cette même Cour, a saisi le Tribunal Suprême d'un recours en annulation dirigé tant contre la décision initiale du Directeur du Travail du 10 mai 2013 que contre la décision du Ministre d'État du 20 septembre 2013 rejetant son recours hiérarchique. Elle sollicitait en outre la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens de l'instance.

L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange contradictoire approfondi, rythmé par le dépôt d'une contre-requête du Ministre d'État (représenté par Maître Christophe Sosso, Avocat-défenseur, et plaidant par la SCP Piwnica-Molinié, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France) enregistrée le 17 janvier 2014, suivi d'une réplique de la requérante le 17 février 2014, et enfin d'une duplique de l'État enregistrée le 17 mars 2014. Entre-temps, par une ordonnance du 25 novembre 2013, le Président du Tribunal Suprême avait désigné Madame Magali Ingall-Montagnier, membre suppléant, en qualité de rapporteur, avant de fixer l'audience au 4 juin 2014 par une ordonnance du 24 avril 2014.

Au soutien de ses conclusions aux fins d'annulation, la requérante développait une argumentation articulée autour d'un moyen de légalité externe et de trois moyens principaux de légalité interne.

Sur le terrain de la légalité externe, Madame A. M. soulevait l'incompétence de l'auteur de l'acte initial. Selon elle, le Directeur du Travail ne tenait pas de l'article 2 de l'Ordonnance Souveraine n° 16.675 du 18 février 2005 portant création d'une Direction du Travail le pouvoir de prononcer une interdiction définitive d'exercer une activité salariée en Principauté, à défaut d'une délégation de pouvoir expresse émanant du Conseiller de Gouvernement pour les Affaires Sociales et la Santé sous l'autorité duquel il est placé. Dans sa réplique, elle précisait que la mesure attaquée ne s'analysait pas en un simple rejet ponctuel d'une demande d'embauche, mais en une véritable interdiction générale et définitive de travailler. Elle soutenait que la compétence pour autoriser n'emporte pas nécessairement, par parallélisme, le pouvoir de refuser ou de retirer, prenant pour exemple la pratique du Directeur de la Sûreté Publique qui, pour retirer une carte de séjour qu'il a pourtant le pouvoir de délivrer, se réfère à une note administrative du Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur.

Sur le terrain de la légalité interne, la requérante invoquait en premier lieu la violation de l'Ordonnance Souveraine n° 3.319 du 20 juin 2011 portant amnistie, combinée aux dispositions des articles 626 et 652 du Code de procédure pénale monégasque (et se référant à titre d'illustration à l'article 133-11 du Code pénal français qui interdit de rappeler l'existence d'une condamnation amnistiée). Elle faisait valoir que les faits d'abus de confiance ayant été commis courant 2011 et au plus tard en juin 2011, ils entraient de plein droit dans le champ d'application temporel et matériel de l'ordonnance d'amnistie, laquelle s'appliquerait même aux condamnations prononcées postérieurement à sa promulgation dès lors que le Tribunal correctionnel avait choisi de prononcer une peine amnistiable. Son casier judiciaire ayant été effacé conformément à l'article 652 du Code de procédure pénale et étant redevenu vierge tant à Monaco qu'à l'étranger, elle soutenait que le Directeur de la Sûreté Publique ne pouvait légalement divulguer cette condamnation effacée et que le Directeur du Travail ne pouvait fonder sa décision de refus sur une telle condamnation amnistiée.

En deuxième lieu, Madame A. M. arguait de l'illégalité des décisions attaquées en ce qu'elles reposaient sur des renseignements de police obtenus en violation de la loi n° 1.165 du 23 décembre 1993 réglementant le traitement des informations nominatives. Elle soutenait initialement que ces informations provenaient d'un fichier informatique de la Sûreté Publique dénommé « surveillance du territoire – gestion des demandes de permis de travail en Principauté » (dit fichier des permis de travail), lequel avait fait l'objet d'un avis défavorable de la Commission de Contrôle des Informations Nominatives (CCIN) le 14 mai 2012, sans que le Ministre d'État n'ait pris d'arrêté motivé pour passer outre cet avis et autoriser sa mise en œuvre. Invoquant la jurisprudence du Tribunal Suprême du 18 février 2008, elle affirmait que l'absence d'autorisation du traitement automatisé entachait d'illégalité le refus d'autorisation de travail, même si les renseignements avaient été transmis par simple note administrative. En outre, sur le fondement de l'article 10-1 de la loi n° 1.165 imposant la mise à jour des données (fussent-elles mécanographiques), elle soutenait que les services de police avaient l'obligation de supprimer toute mention relative à des faits amnistiés.

En troisième et dernier lieu, la requérante soutenait que les décisions étaient entachées d'une erreur manifeste d'appréciation au regard de l'article 2 de l'Ordonnance Souveraine n° 16.675. Elle avançait que le législateur n'avait pas inclus les métiers de l'hôtellerie parmi les professions soumises au critère subjectif de « bonne moralité ». Elle soulignait par ailleurs l'incohérence de l'administration qui, postérieurement aux faits reprochés, lui avait délivré plusieurs autorisations de travail pour des établissements prestigieux avant d'estimer arbitrairement, deux ans plus tard, qu'elle représentait une menace pour l'ordre public. Elle invitait le juge à relativiser la notion de trouble à l'ordre public au regard de l'ancienneté des faits, de la clémence de la sanction pénale (un simple sursis), de la virginité actuelle de son casier judiciaire, et enfin de la contrariété de cette mesure avec la politique officielle de réinsertion et de médiation affirmée par le Conseiller en charge des recours et de la médiation.

En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de l'ensemble de ces prétentions et à la condamnation de la requérante aux dépens.

Sur la compétence, le représentant de l'État opposait que l'article 2 de l'Ordonnance Souveraine n° 16.675 du 18 février 2005 modifiée, en confiant à la Direction du Travail la mission de délivrer les permis de travail et autorisations d'embauchage après vérification de l'absence de risque d'atteinte à l'ordre public, lui conférait nécessairement la compétence corrélative pour rejeter les demandes qui ne satisfont pas à cette condition légale. Il écartait par ailleurs comme inexacte et inopérante l'analogie opérée par la requérante avec la procédure de retrait des cartes de séjour.

Sur le moyen tiré de l'amnistie, le Ministre d'État répliquait d'abord que la condamnation pénale ayant été prononcée le 5 juin 2012, soit postérieurement à l'entrée en vigueur de l'Ordonnance d'amnistie le 1er juillet 2011, le Tribunal correctionnel avait implicitement mais nécessairement jugé que l'intéressée ne remplissait pas les conditions légales pour en bénéficier, ajoutant en duplique que la requérante ne produisait pas le jugement correctionnel et n'établissait pas que l'intégralité des faits s'était déroulée avant le 1er juillet 2011. Surtout, à titre fondamental, l'État rappelait le principe classique selon lequel l'amnistie, si elle efface les condamnations pénales, laisse subsister la matérialité des faits : dès lors, l'autorité administrative conserve le pouvoir de prendre une mesure de police administrative fondée non sur la condamnation pénale elle-même, mais sur la réalité matérielle des agissements commis.

S'agissant de la protection des données personnelles (loi n° 1.165), le Ministre d'État distinguait l'espèce du précédent jurisprudentiel de 2008 en soulignant qu'aucune fiche informatique n'était produite au dossier qui laisserait présumer la consultation d'un fichier automatisé irrégulièrement créé contre l'avis de la CCIN. L'examen de la situation de Madame A. M. résultait uniquement de sa demande spontanée de permis de travail du 1er mars 2013, instruite dans le cadre normal de l'article 2 de l'Ordonnance n° 16.675. Quant au grief de défaut de mise à jour des fichiers, il était jugé non établi et inopérant, puisque la transmission portait sur des faits matériels exacts que le Directeur de la Sûreté Publique était légalement habilité à communiquer à la Direction du Travail.

Enfin, sur le bien-fondé du refus et l'absence d'erreur manifeste d'appréciation, l'État soutenait que des faits d'abus de confiance commis au préjudice d'un employeur sont par nature incompatibles avec les garanties de moralité requises pour travailler dans le secteur hôtelier à Monaco. Il faisait valoir que la délivrance antérieure d'autorisations de travail postérieurement aux faits ne créait aucun droit acquis et ne liait pas l'appréciation de l'administration quant à l'existence d'une menace pour l'ordre public, et que l'invocation de la « politique en vigueur » du Conseiller en charge des recours était dépourvue de toute portée juridique face à une décision légalement fondée.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La saisine du Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en assemblée plénière, soulevait un ensemble de questions juridiques complémentaires touchant au régime juridique de la police administrative spéciale de l'emploi des travailleurs étrangers ou non-monégasques en Principauté :

1. Sur la compétence administrative : L'habilitation conférée à la Direction du Travail par l'article 2 de l'Ordonnance Souveraine n° 16.675 du 18 février 2005 modifiée pour délivrer les permis de travail et les autorisations d'embauchage inclut-elle, même sans délégation expresse du Conseiller de Gouvernement de tutelle, la compétence du Directeur du Travail pour opposer une décision de refus à une telle demande ?
2. Sur le contrôle du motif d'ordre public et la portée des faits pénalement réprimés : L'autorité administrative peut-elle légalement, sans commettre d'erreur manifeste d'appréciation ni méconnaître les règles relatives à l'amnistie et à l'effacement du casier judiciaire, se fonder sur la matérialité de faits d'abus de confiance commis antérieurement par le salarié au préjudice d'un employeur monégasque pour refuser un permis de travail dans le secteur hôtelier au motif d'un risque d'atteinte à l'ordre public, nonobstant la délivrance d'autorisations intermédiaires et la clémence de la sanction pénale ?
3. Sur l'opposabilité de la législation relative aux informations nominatives : Un requérant peut-il utilement invoquer la violation des dispositions de la loi n° 1.165 du 23 décembre 1993 relative à la protection des informations nominatives à l'encontre d'une décision administrative prise après enquête de police, lorsque l'existence d'un traitement automatisé de données le concernant n'est pas matériellement établie au dossier ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Par une motivation d'une grande concision, caractéristique du style rédhibitoire et synthétique des juridictions administratives suprêmes d'inspiration francophone, le Tribunal Suprême écarte successivement l'ensemble des moyens soulevés par la requérante en procédant à une qualification rigoureuse des actes et des faits de l'espèce.

1. La consécration de la compétence du Directeur du Travail et la requalification implicite de l'acte attaqué

Dans son premier considérant, le Tribunal Suprême répond au moyen d'incompétence en s'appuyant directement sur la lettre et l'économie de l'Ordonnance Souveraine n° 16.675 du 18 février 2005 modifiée (notamment par l'Ordonnance n° 3.870 du 12 juillet 2012, visée par la décision). Le juge relève que ce texte, qui a institué une Direction du Travail placée sous l'autorité du Conseiller de Gouvernement pour les Affaires Sociales et la Santé, « a, en son article 2, confié à cette direction la délivrance et le refus de permis de travail et d'autorisation d'embauchage ».

Ce faisant, le Tribunal Suprême procède à une double opération juridique essentielle. D'une part, il affirme que le pouvoir d'instruction et de délivrance attribué par le texte réglementaire à cette direction administrative englobe intrinsèquement la compétence décisionnelle pour refuser les titres sollicités. D'autre part, et de manière tout aussi déterminante au regard de l'argumentation de la requérante, la Haute Juridiction restitue à la décision du 10 mai 2013 sa véritable nature juridique : alors que Madame A. M. qualifiait cet acte d'« interdiction définitive de travailler en Principauté » excédant les attributions d'un chef de service, le Tribunal Suprême constate que, par cette décision, le Directeur du Travail a simplement « notifié à Mme A. M. que la demande d'autorisation d'embauchage et de permis de travail adressée par son employeur ne pouvait recevoir une suite favorable ». Dès lors qu'il s'agissait bien d'un refus ponctuel opposé à une demande précise d'embauchage et de permis de travail, l'acte relevait pleinement de la compétence propre du Directeur du Travail.

2. L'application générale du contrôle d'ordre public et la prise en compte des faits matériels sous le prisme de l'erreur manifeste d'appréciation

Dans son deuxième considérant, le juge aborde le cœur de la légalité interne de la mesure : le contrôle des motifs de fond au regard de l'article 2 de l'Ordonnance Souveraine n° 16.675 modifiée.

En premier lieu, le Tribunal Suprême neutralise l'argument de la requérante selon lequel le secteur de l'hôtellerie échapperait à l'exigence de moralité ou d'absence de trouble à l'ordre public. Interprétant l'article 2 précité selon l'adage classique ubi lex non distinguit, le Tribunal énonce qu'il appartient à la Direction du Travail, préalablement à toute délivrance de permis de travail et d'autorisation d'embauchage, de s'assurer auprès de la Direction de la Sûreté Publique que le demandeur d'emploi n'est pas susceptible de porter atteinte à l'ordre public, « sans distinguer entre les professions pour lesquels la délivrance de ces documents est sollicitée ». La condition tenant à la préservation de l'ordre public revêt ainsi une portée générale et absolue, applicable à tout emploi salarié en Principauté.

En second lieu, le Tribunal Suprême valide le motif de fait retenu par l'administration en opérant une distinction fondamentale, bien qu'implicite dans sa formulation concise, entre la condamnation pénale et les