Tribunal Suprême de Monaco, 25 novembre 2014, n° 12774
Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 25 novembre 2014, n° 12774 (Lire sur source officielle)
I. Le contexte factuel et procédural
A. Les faits à l'origine du litige
L'affaire soumise au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre de la législation particulière régissant les baux à usage d'habitation portant sur des locaux construits ou achevés antérieurement au 1er septembre 1947. Le litige oppose deux propriétaires indivis à l'administration monégasque au sujet de la détermination précise du régime juridique applicable à leur bien immobilier.
Messieurs p. CO., né le 9 juin 1970 à Monaco, et j-m. CO., né le 20 mai 1968 à Vientiane, tous deux de nationalité française, sont propriétaires en indivision d'un bien immobilier situé sur le territoire monégasque. Ce bien est composé d'un appartement de quatre pièces ainsi que de deux chambres de bonne, localisés au quatrième étage de l'immeuble dénommé « SIM PALACE », sis 8, Boulevard du Jardin Exotique à Monaco. Les requérants ont recueilli ce patrimoine immobilier de leurs parents par voie de dévolution successorale. À l'origine, cet appartement avait été acquis le 27 mars 1952 par feu pi. CO. Il ressort des éléments versés aux débats que le logement avait été donné en location à usage d'habitation en 1946 et 1948, et ce au moins jusqu'en 1952, soit antérieurement à son acquisition par l'auteur des requérants. Par la suite, le bien est devenu vacant en raison du décès de son dernier occupant, la Dame Veuve pi. CO.
Les difficultés juridiques prennent naissance à l'occasion d'échanges épistolaires entre les propriétaires et l'administration monégasque, plus précisément la Direction de l'Habitat, afin de clarifier le statut locatif du bien immobilier. Dans le cadre d'une demande d'informations, la Direction de l'Habitat indique, par un premier courrier en date du 4 décembre 2009, que l'appartement litigieux relève des dispositions de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée, relative aux conditions de location de certains locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947. L'administration maintient cette position dans deux courriers ultérieurs, datés respectivement du 15 juin 2011 (mentionné également dans les visas de la décision comme daté du 15 décembre 2011 ou du 15 février 2011) et du 13 février 2012 (également visé au texte sous la date du 15 février 2012). Pour justifier l'assujettissement de l'appartement à ce régime du secteur protégé, la Direction de l'Habitat se fonde alors sur le motif que le bien immobilier avait fait l'objet d'une location antérieurement à son acquisition en 1952.
Contestant cette analyse administrative qui soumet leur propriété aux contraintes de la loi n° 1.235, les consorts CO. entreprennent de démontrer que leur bien réunit les conditions légales pour bénéficier d'un régime plus souple : le régime dérogatoire institué par la loi n° 887 du 25 juin 1970 portant limitation du champ d'application de l'Ordonnance-loi n° 669 du 17 septembre 1959. Pour étayer leur position, les propriétaires sollicitent une expertise privée auprès du Cabinet BATICONSEIL. Selon les conclusions de ce rapport d'expertise établi en 2013, l'appartement litigieux, situé au quatrième étage et bénéficiant d'une vue sur la mer, présente des caractéristiques qui commandent son classement dans la catégorie « 2A » au sens des critères définis par l'Ordonnance Souveraine n° 77 du 22 septembre 1949 relative au classement et au prix de location des immeubles d'habitation. Or, l'appartenance à la sous-catégorie 2A constitue précisément l'une des conditions permettant à un local d'échapper à la loi n° 1.235 pour relever de la loi n° 887. Par ailleurs, les indivisaires soulignent que la Direction de l'Habitat leur a refusé l'accès aux archives administratives, malgré une demande expresse formulée en ce sens pour établir la situation administrative et locative exacte du bien.
Fort de ce rapport d'expertise privée, Monsieur p. CO. adresse un courrier à l'administration le 22 octobre 2013, par lequel il soutient que le bien de l'indivision doit être soumis au régime dérogatoire de la loi n° 887 du 25 juin 1970 en raison de son classement en catégorie 2A.
Par une décision matérialisée dans un courrier du 22 novembre 2013, le Directeur de l'Habitat rejette cette argumentation. Dans cet acte, l'autorité administrative affirme au contraire que l'immeuble relève de la catégorie « 2C ». Pour fonder cette affirmation, le Directeur de l'Habitat s'appuie sur deux séries de documents joints à sa décision : d'une part, un extrait du Journal de Monaco du 3 octobre 1949 publiant une « liste d'immeubles types » dans laquelle figure l'immeuble « SIM PALACE » sous la catégorie 2C ; d'autre part, deux documents relatifs au décompte de prix du loyer d'autres appartements situés dans le même immeuble (un courrier du 9 juin 1950 faisant état d'un classement par la commission arbitrale en catégorie « 2C plus un tiers, entre les catégories 2B et 2C », et un nouveau décompte du prix du loyer établi le 20 janvier 1979 retenant la catégorie 2C). En conséquence de ce classement en catégorie 2C, le Directeur de l'Habitat confirme le placement du bien immobilier sous le régime de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée et invite les propriétaires à fournir la déclaration de vacance prévue par l'article 35 de ladite loi.
B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Face à ce refus de l'administration de reconnaître l'applicabilité de la loi n° 887, Messieurs p. et j-m. CO. saisissent le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco d'un recours pour excès de pouvoir. Leur requête est enregistrée au Greffe Général le 22 janvier 2014 sous le numéro TS 2014-03. Ils concluent, à titre principal, à l'annulation de la décision du Directeur de l'Habitat du 22 novembre 2013 et, par voie de conséquence, à l'annulation de ses décisions antérieures des 4 décembre 2009, 15 décembre 2011 (ou 15 février / 15 juin 2011) et 13 février 2012 tendant aux mêmes fins. À titre subsidiaire, dans leur mémoire en réplique enregistré le 24 avril 2014, les requérants demandent au Tribunal Suprême, s'il devait concevoir le moindre doute sur la pertinence des conclusions du rapport BATICONSEIL, d'ordonner une mesure d'instruction contradictoire destinée à l'éclairer sur les caractéristiques permettant de définir le classement du bien en cause.
L'instruction de l'affaire donne lieu à un échange nourri d'écritures : après la requête initiale du 22 janvier 2014, le Ministre d'État dépose une contre-requête le 21 mars 2014, suivie de la réplique des requérants le 24 avril 2014, et enfin d'une duplique du Ministre d'État enregistrée le 28 mai 2014. La clôture de la procédure est prononcée par procès-verbal le 17 juillet 2014. Le débat contentieux s'articule rigoureusement autour de deux axes : la recevabilité du recours et la légalité interne et externe de la décision administrative.
Sur le terrain de la recevabilité, le Ministre d'État soulève une fin de non-recevoir tirée du caractère purement confirmatif de la décision attaquée du 22 novembre 2013. Selon le défendeur, cet acte ne fait que confirmer les trois décisions antérieures des 4 décembre 2009, 15 juin 2011 et 13 (ou 15) février 2012, lesquelles avaient pour unique objet d'indiquer que le logement litigieux relevait des dispositions de la loi n° 1.235. Le Ministre d'État soutient qu'aucune modification dans les circonstances de droit ou de fait n'est intervenue entre la première décision de 2009 et celle de 2013. Il fait valoir que le rapport d'expertise privé du cabinet BATICONSEIL, établi non contradictoirement et à la seule demande des requérants, ne saurait constituer une circonstance nouvelle ni un fait nouveau modifiant la situation juridique du bien. Dans sa duplique, l'État ajoute que si les motifs de l'acte du 22 novembre 2013 sont certes plus explicites que ceux des courriers précédents, ils demeurent fondamentalement identiques, rendant ainsi la requête tardive et irrecevable.
En réponse à cette exception d'irrecevabilité, les hoirs CO. développent une double argumentation. Dans leur requête initiale, ils soutiennent que l'établissement du rapport BATICONSEIL postérieurement aux décisions de 2009, 2011 et 2012 constitue incontestablement une circonstance nouvelle de fait, révélant le classement en catégorie 2A et ouvrant dès lors un nouveau délai de recours contentieux. Dans leur mémoire en réplique, ils affinent leur défense procédurale en démontrant que la décision du 22 novembre 2013 n'est pas confirmative par son contenu même : elle s'attache pour la toute première fois à la question du classement catégoriel du bien immobilier et produit pour la première fois des pièces justificatives pour étayer un classement en catégorie 2C, éléments dont les courriers de 2009, 2011 et 2012 n'avaient jamais fait état.
Sur le fond du droit, les prétentions des parties s'opposent quant à l'interprétation des textes régissant les baux d'habitation anciens et quant à la valeur juridique des éléments de preuve relatifs au classement de l'appartement.
Les requérants rappellent que l'article 1er, premier tiret, de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée soumet à ses dispositions les locaux construits ou achevés avant le 1er septembre 1947, à l'exception expresse de ceux qui relèvent de la loi n° 887 du 25 juin 1970. Ils exposent qu'en vertu des articles 1er et 2 de ladite loi n° 887, échappent au secteur protégé (anciennement régi par l'Ordonnance-loi n° 669 du 17 septembre 1959) les locaux classés dans la première catégorie ou dans la deuxième catégorie, sous-catégories A et B, prévues aux articles 2 et 3 de l'Ordonnance Souveraine n° 77 du 22 septembre 1949, dès lors que ces locaux deviennent vacants (notamment par le décès du locataire ou de l'occupant) et sont nouvellement affectés à la location à compter du 1er octobre 1970 ou 1971.
Pour démontrer que leur appartement remplit ces critères, les consorts CO. avancent les moyens suivants :
- Sur la vacance et l'affectation à la location : la vacance du bien résulte du décès de son dernier occupant (la Dame Veuve pi. CO.). De plus, invoquant une décision du Tribunal Suprême du 17 juin 2011, ils rappellent que la condition de « nouvelle affectation à la location » s'entend du choix du propriétaire de relouer le bien à compter du 1er octobre 1971, ce qui rend totalement inopérante la circonstance, invoquée initialement par l'administration, que le bien ait été loué en 1946, 1948 ou jusqu'en 1952.
- Sur le classement en catégorie 2A : ils soutiennent que le bien ayant été loué jusqu'en 1952 sous l'empire de la loi n° 497 du 25 mars 1949, il a nécessairement fait l'objet d'un classement avant l'entrée en vigueur de la loi n° 887. Le rapport BATICONSEIL démontre, selon les critères de l'Ordonnance n° 77, que cet appartement de standing (4e étage avec vue mer) relève de la catégorie 2A, conformément à l'esprit de la loi n° 887 qui visait à sortir du secteur protégé les biens anciens présentant un certain standing.
- Sur l'absence de valeur contraignante des pièces de l'administration : les requérants soulignent que l'avis accompagnant la « liste d'immeubles types » publiée au Journal de Monaco du 3 octobre 1949 énonce expressément que ce classement « n'engage ni les intéressés, ni la Commission Arbitrale », qu'il n'a qu'un but indicatif pour faciliter les accords amiables, que le Service du logement n'a retenu que le classement correspondant à la fraction la plus importante de l'immeuble, et que les immeubles types peuvent être divisés en fractions donnant lieu à des classements dans des catégories différentes.
- Sur la contradiction des décomptes de loyer : ils font valoir que le décompte du 9 juin 1950 produit par l'administration concerne un autre appartement aux caractéristiques différentes. Surtout, les requérants produisent eux-mêmes le décompte du prix du loyer d'un autre appartement situé au premier étage du même immeuble « SIM PALACE », qui fait apparaître un classement en catégorie « 2A + 2B/2 », démontrant a fortiori que leur appartement au quatrième étage avec vue mer relève de la catégorie 2A.
- Sur l'incompétence de l'administration : dans leur réplique, les requérants soulèvent un moyen décisif en affirmant que l'Administration n'a aucune vocation à arrêter elle-même le classement d'un bien immobilier, cette faculté n'appartenant qu'aux parties au contrat de location ou, à défaut d'accord entre elles, au juge compétent. Ils ajoutent que le Ministre d'État ne peut contester le rapport BATICONSEIL sans même avoir fait visiter les lieux par ses services.
En défense au fond, à titre subsidiaire, le Ministre d'État soutient que la décision du Directeur de l'Habitat est parfaitement légale. S'appuyant également sur la décision du Tribunal Suprême du 17 juin 2011 qui distingue trois régimes locatifs pour les immeubles d'avant 1947, il argue que pour bénéficier du régime dérogatoire de la loi n° 887, le local devait être classé en catégorie 2A ou 2B « à la date de publication de la loi n° 887 du 25 juin 1970 ». Selon le Ministre d'État, cette date de référence fige la situation juridique. Or, à cette date, le classement existant était traduit par la « liste d'immeubles types » du 3 octobre 1949, qui classait l'immeuble « SIM PALACE » en catégorie 2C. Le défendeur soutient qu'un rapport d'expertise privé réalisé en 2013 ne peut remettre en cause ce classement historique, quand bien même l'immeuble aurait fait l'objet de travaux de ravalement depuis lors. Selon l'analyse gouvernementale, si l'avis de 1949 prévoit la possibilité de diviser les immeubles en fractions avec des classements différents, ces aménagements éventuels concernent exclusivement les rapports contractuels entre propriétaires et locataires pour la détermination du prix du loyer, mais ils n'affectent nullement le classement administratif de l'immeuble lui-même pour l'application de la loi n° 887. Le Ministre d'État estime ce classement en 2C confirmé par les deux décomptes de 1950 et 1979 joints à la décision. Dès lors que la condition relative à la catégorie du bien (2A ou 2B) fait défaut, l'État considère que les deux autres conditions posées par la loi n° 887 (vacance par décès et nouvelle affectation à la location), qu'il ne conteste d'ailleurs pas factuellement, deviennent totalement inopérantes. Il conclut donc au rejet de la requête.
II. La question de droit et la solution de la juridiction
A. Le problème juridique posé
La saisine du Tribunal Suprême par les hoirs CO. conduisait la haute juridiction monégasque à devoir trancher deux questions de droit distinctes, l'une relevant de la procédure contentieuse administrative, l'autre touchant au fond du droit administratif des biens et à la répartition des compétences en matière de police du logement.
En premier lieu, sur le plan procédural, le Tribunal Suprême devait déterminer si une décision administrative qui maintient l'assujettissement d'un bien immobilier à un régime locatif restrictif (en l'espèce, la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000), déjà affirmé dans trois courriers antérieurs devenus définitifs, revêt le caractère d'un acte purement confirmatif insusceptible de recours, ou si le fait que cette nouvelle décision précise pour la première fois la catégorie de classement du logement (catégorie 2C) et enjoigne pour la première fois aux propriétaires de souscrire une déclaration légale de vacance suffit à lui conférer le caractère d'une décision nouvelle faisant grief et ouvrant un nouveau délai de recours contentieux.
En second lieu, sur le fond de la légalité, la question de droit centrale était la suivante : le Directeur de l'Habitat dispose-t-il de la compétence légale pour procéder lui-même au classement catégoriel d'un appartement construit avant le 1er septembre 1947 afin de déterminer s'il relève de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 ou de la loi n° 887 du 25 juin 1970, et peut-il légalement fonder un tel classement en catégorie 2C sur la seule foi de la « liste d'immeubles types » publiée au Journal de Monaco le 3 octobre 1949 ainsi que sur le classement attribué à d'autres appartements situés au sein du même immeuble ?
B. Le raisonnement et la motivation de la cour
Siégeant et délibérant en assemblée plénière, le Tribunal Suprême répond par la négative aux prétentions de l'État, tant sur la recevabilité que sur le fond, en développant une motivation rigoureuse, concise et structurée en deux temps.
1. L'écartement de la fin de non-recevoir : l'absence de caractère confirmatif de l'acte attaqué
Pour apprécier la recevabilité de la requête, le juge suprême pose tout d'abord le principe général selon lequel « est recevable la requête dirigée contre une décision qui n'est pas confirmative d'une décision antérieure ».
Examinant ensuite la consistance juridique exacte de l'acte attaqué du 22 novembre 2013 au regard des courriers antérieurs des 4 décembre 2009, 15 juin (ou février/décembre) 2011 et 13 février 2012, le Tribunal Suprême ne s'arrête pas au débat qui opposait les parties sur la question de savoir si le rapport d'expertise privée du cabinet BATICONSEIL constituait ou non une circonstance nouvelle de fait. Le juge opère une analyse objective et intrinsèque du contenu de l'acte administratif lui-même.
Il relève que si la décision du 22 novembre 2013 indique, comme les précédentes, que l'appartement des requérants est soumis au régime locatif de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée, elle comporte néanmoins deux éléments juridiques totalement inédits :
- D'une part, elle « précise pour la première fois que celui-ci est classé à ce titre en catégorie 2C ». Alors que les courriers précédents se bornaient à invoquer l'existence d'une location antérieure à 1952, l'administration modifie et précise la base légale et factuelle de sa position en attribuant un classement catégoriel déterminé au bien.
- D'autre part, la décision « invite les requérants à fournir la déclaration de vacance prévue par l'article 35 de ladite loi ». Cette injonction administrative crée une obligation procédurale nouvelle et