Tribunal Suprême de Monaco, 25 novembre 2014, n° 12775

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 25 novembre 2014, n° 12775 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige s'inscrit dans le cadre de la police administrative du travail en Principauté de Monaco, et plus particulièrement du régime d'autorisation préalable à l'exercice d'un emploi salarié par les travailleurs étrangers.

M. m. SC., né le 3 mai 1959 à Battice (Belgique), de nationalité belge, sans profession et résidant à Cap-d'Ail (commune limitrophe située en territoire français), a sollicité la délivrance d'un permis de travail auprès des autorités administratives monégasques. Par une décision du 12 août 2013, le Directeur du travail a opposé un refus à cette demande, lui notifiant une interdiction d'exercer une activité salariée sur le territoire de la Principauté.

Pour justifier cette mesure restrictive, l'autorité administrative s'est fondée sur des éléments défavorables tirés du comportement passé de l'intéressé. Il lui était expressément reproché, d'une part, des faits qualifiés de menaces verbales et de voies de fait commis à Monaco au cours de l'année 2007 et, d'autre part, une infraction à la législation sur les armes survenue à Monaco au cours de l'année 2013. Il ressort des écritures du requérant que cet incident de 2013 correspondait à une tentative de suicide commise au moyen d'un couteau domestique à l'issue d'une audience d'appel au Palais de justice de Monaco. L'administration a considéré que ces antécédents démontraient un comportement incompatible avec l'occupation d'un emploi au sein de la Principauté.

Interrogé par M. m. SC. sur les voies permettant d'obtenir la levée de cette décision, le Directeur du travail lui aurait suggéré d'introduire un recours hiérarchique auprès de l'autorité supérieure, à savoir le Ministre d'État.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Le requérant a engagé une suite de démarches administratives préalables avant de porter le contentieux devant la juridiction suprême :

1. Le premier recours hiérarchique : M. m. SC. a formé un premier recours hiérarchique auprès du Ministre d'État le 14 août 2013, soit deux jours après la décision initiale. Par lettre en date du 22 octobre 2013, le Ministre d'État a expressément rejeté ce recours, réitérant le motif tiré de ce que la nature et la gravité des faits reprochés révélaient un comportement incompatible avec l'occupation d'un emploi en Principauté.
2. Le second recours hiérarchique : Nonobstant cette première décision de rejet explicite, le requérant a saisi à nouveau le Ministre d'État d'un second recours hiérarchique le 28 octobre 2013. Par une décision du 9 décembre 2013, le Ministre d'État a derechef confirmé le refus initial du 12 août 2013, en reprenant les motifs précédemment énoncés.
3. La saisine du Tribunal Suprême et la régularisation : Le 10 février 2014, M. m. SC. a déposé au greffe du Tribunal Suprême une requête enregistrée sous sa seule signature personnelle, tendant à l'annulation de la décision du Directeur du travail du 12 août 2013, ainsi que des décisions ministérielles de rejet des 22 octobre et 9 décembre 2013.

Le 12 février 2014, le Président du Tribunal Suprême a adressé un courrier à M. m. SC., lui signalant que, conformément aux dispositions de l'article 17 de l'Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, le recours devait impérativement être introduit par le ministère d'un avocat-défenseur, à peine d'irrecevabilité. Dès lors, « compte tenu des circonstances », le Président lui accordait un délai de deux mois à compter de la réception de ladite lettre pour régulariser son recours par l'apposition de la signature d'un avocat-défenseur.

Entre-temps, le 13 mars 2014, le requérant a été admis au bénéfice de l'assistance judiciaire (décision n° 107 BAJ 14). Une requête régularisée, signée par Maître Franck Michel, avocat-défenseur, a été enregistrée au greffe le 11 avril 2014.

Prétentions et moyens du requérant : Dans sa requête régularisée, le requérant sollicitait l'annulation de la décision initiale et des décisions hiérarchiques de rejet, en soulevant des moyens de légalité externe et interne :

• Au titre de la légalité externe : Il soutenait que les actes attaqués méconnaissaient les exigences de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Les décisions se bornaient à mentionner des menaces verbales et voies de fait de 2007 ainsi qu'une infraction à la législation sur les armes de 2013, sans apporter de précisions sur la nature exacte et les circonstances de ces faits, sans indiquer les modalités de leur constatation légale (alors qu'il en contestait partiellement la réalité), et sans comporter l'énoncé des considérations de droit applicables dans leur corps même.
• Au titre de la légalité interne : Il dénonçait une erreur manifeste d'appréciation commise par l'autorité administrative. Il arguait que son geste désespéré du 8 janvier 2013 (tentative d'autolyse avec un couteau domestique) ne traduisait pas une dangerosité pour l'ordre public monégasque justifiant une éviction du marché du travail princier.

Défense de l'État de Monaco : L'État de Monaco, représenté par son Ministre d'État, a déposé deux contre-requêtes successives (le 11 avril 2014 puis le 10 juin 2014) concluant au rejet du recours :

• Sur la recevabilité : À titre principal, l'État a excipé de l'irrecevabilité absolue de la requête. Il a d'abord fait valoir que la requête initiale du 10 février 2014 ne contenait aucun moyen intelligible au sens de l'article 17 de l'Ordonnance de 1963, vice que la régularisation tardive ne pouvait couvrir. Il a surtout soutenu que le recours était tardif : si le premier recours hiérarchique du 14 août 2013 avait valablement interrompu et conservé le délai contentieux, le second recours du 28 octobre 2013 n'avait pu emporter aucun effet prorogatif. Dès lors que le premier recours avait été expressément rejeté le 22 octobre 2013, le délai de recours contentieux de deux mois expirait au plus tard le 29 décembre 2013 (tenant compte des délais applicables), rendant forclose la requête introduite le 10 février 2014. Enfin, à supposer que le recours soit regardé comme dirigé contre la décision du 9 décembre 2013, il s'agissait d'un acte purement confirmatif, insusceptible de recours pour excès de pouvoir.
• Sur le fond : L'État réfutait les moyens tirés du défaut de motivation (affirmant que la loi n° 1.312 n'impose pas le détail circonstancié de l'établissement des faits et que les motifs de droit étaient connus du requérant) et de l'erreur manifeste d'appréciation (la méconnaissance de la législation sur les armes, combinée aux antécédents de 2007, suffisant amplement à établir une incompatibilité avec l'exercice d'un emploi).

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

L'affaire soumettait au Tribunal Suprême deux questions cardinales relatives à la computation et à la prorogation des délais du recours pour excès de pouvoir :

1. L'exercice successif de plusieurs recours administratifs (en l'espèce, deux recours hiérarchiques consécutifs adressés à la même autorité supérieure) est-il de nature à proroger une seconde fois le délai du recours contentieux ouvert contre l'acte administratif initial ?
2. L'octroi par le Président du Tribunal Suprême d'un délai pour régulariser un vice formel entachant la requête (en l'occurrence, le défaut de signature par un avocat-défenseur) produit-il un effet conservatoire sur le délai de recours contentieux lui-même, ou est-il inopérant quant à la forclusion déjà encourue ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le Tribunal Suprême, statuant en formation plénière, a tranché le litige exclusivement sur le terrain de la recevabilité temporelle, sans aborder l'examen de la régularité formelle du mémoire initial ni les griefs de fond tirés de la loi n° 1.312 ou de l'erreur manifeste d'appréciation (« Sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens »).

La juridiction fonde son analyse sur un raisonnement en deux temps rigoureux :

Dans un premier temps, le Tribunal Suprême examine les effets de la chaîne des recours gracieux et hiérarchiques sur le cours du délai de recours contentieux. Il constate que la décision initiale faisant grief est intervenue le 12 août 2013. Conformément aux principes généraux du contentieux administratif monégasque, la saisine du Ministre d'État par un recours hiérarchique le 14 août 2013 a valablement conservé le délai de recours juridictionnel. Toutefois, ce recours hiérarchique a fait l'objet d'un rejet exprès notifié le 22 octobre 2013. Par conséquent, le délai de deux mois pour saisir le Tribunal Suprême a recommencé à courir à compter de cette date pour expirer définitivement deux mois plus tard (fin décembre 2013).

Le Tribunal pose alors de manière catégorique la règle de l'unicité de la prorogation :

« un second recours hiérarchique, comme celui que M. m. SC. présenta le 28 octobre 2013, n'étant pas susceptible de proroger ledit délai ».

La réitération d'un recours administratif auprès de la même autorité, portant sur le même objet, ne saurait faire renaître ou suspendre à nouveau un délai déjà ouvert et borné par la première décision de rejet.

Dans un second temps, le Tribunal neutralise l'argument tiré de l'intervention de son Président. Si le Président du Tribunal Suprême avait accordé au justiciable, le 12 février 2014, un délai de deux mois pour régulariser l'absence de constitution d'avocat-défenseur conformément à l'article 17 de l'Ordonnance n° 2.984 du 16 avril 1963, cette mesure de police de l'instruction ne pouvait avoir d'effet rétroactif sur la computation des délais de forclusion. Le Tribunal énonce sans ambiguïté que cette lettre « n'a eu ni pour objet ni pour effet de proroger le délai de recours ». L'invitation à régulariser ne concernait que la recevabilité formelle de la requête au regard du ministère d'avocat obligatoire, sous réserve de la recevabilité temporelle de l'action.

Le recours ayant été enregistré au greffe le 10 février 2014, soit plus d'un mois après l'expiration du délai contentieux consécutif au rejet du premier recours hiérarchique (intervenu le 22 octobre 2013), le Tribunal Suprême en conclut à la forclusion du demandeur : le recours était tardif, et dès lors irrémédiablement irrecevable.

C. Le dispositif

Le dispositif de la décision est rédigé comme suit :

« DÉCIDE :

Article 1er : Le recours de M. m. SC. est rejeté.

Article 2 : Les dépens sont mis à la charge du Trésor.

Article 3 : Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

L'arrêt rendu par le Tribunal Suprême le 25 novembre 2014 illustre avec netteté l'orthodoxie processuelle qui gouverne le contentieux administratif monégasque, en s'alignant sur des solutions comparables à celles prévalant dans les systèmes juridiques voisins de tradition continentale (notamment le droit administratif français).

1. Le principe de la non-prorogation du délai par un recours administratif itératif La solution retenue quant à l'inefficacité d'un second recours hiérarchique consacre le principe classique de l'unicité du recours administratif préalable à fin de conservation des délais. En droit monégasque, si le recours gracieux ou hiérarchique formé dans le délai légal de deux mois proroge le délai de recours contentieux jusqu'à l'intervention de la décision expresse ou implicite de rejet, cette faculté est à usage unique. Le justiciable ne saurait indéfiniment faire échec à la forclusion et à la sécurité juridique en adressant des requêtes répétées à l'administration. Dès lors que l'autorité administrative a statué de manière définitive sur la demande – ce qui fut le cas le 22 octobre 2013 par le rejet opposé par le Ministre d'État –, le délai contentieux imparti pour saisir le Tribunal Suprême court irrémédiablement.

Cette règle fait écho à la jurisprudence constante du Conseil d'État français (fondée sur la règle issue de l'arrêt classique Époux Arfi ou l'adage « recours sur recours ne vaut »), selon laquelle un recours gracieux ou hiérarchique formé contre une décision confirmative ou réitérant une précédente demande n'interrompt pas à nouveau le délai du recours contentieux. L'acte du 9 décembre 2013, par lequel le Ministre d'État a persisté dans son refus sans éléments de droit ou de fait nouveaux, revêtait un caractère purement confirmatif. Un tel acte ne rouvre pas les délais et ne peut lui-même faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir autonome.

2. La stricte dissociation entre délai de forclusion et délai de régularisation formelle L'apport fondamental de la décision réside dans la clarification de la portée des actes de gestion procédurale émanant du Président de la juridiction. Aux termes de l'article 17 de l'Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963, la représentation par un avocat-défenseur près la Cour d'appel de Monaco est une formalité substantielle, d'ordre public, requise pour la saisine du Tribunal Suprême. Confronté à une requête formée par le justiciable en son nom personnel, le Président du Tribunal avait invité ce dernier à régulariser sa saisine dans un délai de deux mois.

Certains justiciables ou praticiens auraient pu être tentés de déduire d'une telle invitation une suspension ou une réouverture globale des délais contentieux. Le Tribunal Suprême écarte fermement cette interprétation : la régularisation formelle n'a de sens et de portée que si la requête initiale a elle-même été introduite dans les délais légaux. En l'espèce, le 10 février 2014, le recours était déjà forclos depuis la fin du mois de décembre 2013. Dès lors, même si le requérant a satisfait à la formalité de l'article 17 en déposant un mémoire signé par un avocat-défenseur le 11 avril 2014, cette régularisation d'un vice de forme ne pouvait purger la tardiveté originaire du recours. Le courrier présidentiel constituait une mesure de simple administration de l'instruction et ne disposait d'aucune valeur dérogatoire aux règles d'ordre public fixant les délais de recours contentieux.

Cette rigueur procédurale est parfaitement compatible avec les exigences du droit à un procès équitable (garanti notamment par l'article 6 § 1 de la Convention européenne des droits de l'homme). La Cour européenne des droits de l'homme admet en effet de manière constante que la réglementation relative aux délais à observer pour former un recours vise à assurer une bonne administration de la justice et le respect de la sécurité juridique, pourvu que les limitations appliquées ne restreignent pas l'accès ouvert à l'individu d'une manière ou à un point tels que le droit s'en trouve atteint dans sa substance même.

B. Les implications pratiques pour les praticiens

Cette décision met en lumière plusieurs impératifs pratiques et déontologiques indispensables pour les conseils juridiques intervenant devant les juridictions administratives monégasques :

1. La maîtrise du calendrier dès l'amorce des recours administratifs : Les praticiens doivent faire preuve d'une vigilance extrême dès la phase précontentieuse. Face à un refus initial (en matière de permis de travail, d'autorisation administrative ou de police des étrangers), l'exercice d'un recours hiérarchique suspend le délai contentieux, mais la notification du rejet dudit recours enclenche immédiatement et définitivement le délai de deux mois pour saisir le Tribunal Suprême. Les avocats ne doivent en aucun cas céder à la tentation de former un second recours gracieux ou hiérarchique, ni d'engager de simples pourparlers informels avec l'administration, dans l'espoir de différer la forclusion contentieuse. Tout recours itératif est neutre quant au délai : il ne suspend ni ne proroge l'échéance. En présence d'un premier rejet, la seule voie préservant les droits du requérant est l'introduction immédiate d'une requête devant le Tribunal Suprême.

2. L'exigence impérative de la signature d'un avocat-défenseur (Art. 17 de l'Ordonnance de 1963) : Le ministère d'avocat-défenseur est obligatoire devant le Tribunal Suprême. Lorsqu'un justiciable dépose une requête sous sa seule signature, le praticien sollicité a posteriori pour régulariser la procédure doit prioritairement vérifier la date à laquelle la requête initiale a été enregistrée au greffe général. Si cette requête originaire a été formée après l'expiration du délai de deux mois (calculé depuis la décision initiale ou depuis la réponse au premier recours administratif), aucune régularisation ultérieure – fût-elle autorisée par un délai de grâce présidentiel – ne permettra de sauver le recours du couperet de l'irrecevabilité.

3. L'inopérance des délais de bienveillance accordés par la juridiction : L'arrêt enseigne clairement qu'il ne faut pas confondre une facilité d'instruction accordée par le Président de la juridiction (telle qu'un délai accordé pour désigner un conseil ou régulariser la requête) avec une prorogation juridictionnelle du délai de recours contentieux. Les délais de recours sont d'ordre public et échappent au pouvoir de disposition, tant des parties que du juge lui-même.

4. Il est à noter que, dans son dispositif, le Tribunal Suprême a mis les dépens à la charge du Trésor (Article 2). Cette solution fait écho à l'admission du requérant au bénéfice de l'assistance judiciaire le 13 mars 2014, déchargeant ainsi le demandeur forclos du poids des frais de justice, bien que son recours ait été rejeté pour irrecevabilité matérielle.