Tribunal Suprême de Monaco, 19 décembre 2014, n° 12810
Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 19 décembre 2014, n° 12810 (Lire sur source officielle)
I. Le contexte factuel et procédural
A. Les faits à l'origine du litige
La garantie des droits des administrés face au pouvoir de police des étrangers constitue l'un des terrains d'élection du contrôle de légalité exercé par la juridiction administrative suprême. L'affaire ayant donné lieu à la décision rendue le 19 décembre 2014 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit pleinement dans cette problématique, en mettant en lumière les exigences formelles rigoureuses qui entourent le retrait d'un titre de séjour lorsqu'il est motivé par des condamnations pénales prononcées à l'étranger.
En l'espèce, M. j. DI., ressortissant de nationalité suisse né en République tchèque et sans profession, résidait sur le territoire de la Principauté de Monaco avec son épouse depuis le mois de mars 2008. Antérieurement à son installation en Principauté, l'intéressé avait acquis, au mois de juillet 1999 et de concert avec d'autres associés, une société privée de droit tchèque dénommée MUS AS. Les opérations entourant cette société ont attiré l'attention des autorités judiciaires helvétiques, conduisant le ministère public de la Confédération suisse à ouvrir une enquête dès le mois de juin 2005, diligentée notamment par la Brigade financière de Lausanne, portant sur des faits qualifiés de gestion déloyale, de faux et de blanchiment.
Alors que cette procédure pénale suivait son cours en Suisse, M. j. DI. s'est établi à Monaco. Selon les éléments avancés par l'administration monégasque dans le cadre de l'instance, les services de police de la Principauté avaient dûment averti le résident, dès sa première demande de renouvellement de sa carte de résident, que le maintien de sa situation administrative sur le territoire monégasque serait reconsidéré dans l'hypothèse où une condamnation pénale viendrait à être prononcée à son encontre à l'issue de l'instruction menée par les autorités helvétiques.
Cette éventualité s'est matérialisée à l'automne 2013. Par un jugement rendu le 10 octobre 2013 (complété ou suivi d'une décision du 29 novembre 2013 selon les écritures gouvernementales), le Tribunal pénal fédéral suisse siégeant à Bellinzona a reconnu M. j. DI. coupable de complicité d'escroquerie, de blanchiment d'argent répété et aggravé ainsi que de faux. En répression de ces infractions, la juridiction pénale helvétique l'a condamné à une peine privative de liberté ferme d'une durée de quarante-six mois, assortie d'une peine pécuniaire de deux cent cinquante-cinq jours-amende d'un montant quotidien de deux cent cinquante francs suisses avec sursis pendant une durée de deux ans.
Tirant les conséquences de cette décision judiciaire étrangère, le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur de la Principauté de Monaco a édicté, sous la forme d'une note interne référencée n° 2014-1784 en date du 4 février 2014, une décision administrative individuelle mettant fin au droit au séjour de l'intéressé. Par un courrier daté du 14 février 2014, M. j. DI. a été convoqué dans les locaux des services de la Sûreté publique de Monaco. C'est lors de cet entretien, qui s'est tenu le 13 mars 2014, qu'un officier de police judiciaire, agissant administrativement sur instruction du Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur, lui a notifié la teneur de la décision du 4 février 2014.
Un procès-verbal de notification a été dressé à cette occasion le 13 mars 2014. Aux termes de cette notification, il a été indiqué à M. j. DI. qu'« eu égard à la condamnation prononcée à (son) encontre par le Tribunal pénal fédéral suisse [le] 10 octobre 2013, sa résidence en Principauté de Monaco était remise en cause ». La mesure administrative emportait retrait de sa carte de résident monégasque (qualifiée également de refus de renouvellement dans les écritures en défense de l'État) et lui impartissait un délai de deux mois pour quitter le territoire de la Principauté, ou à tout le moins pour cesser de se prévaloir du statut de résident monégasque à l'expiration de ce délai. Toutefois, la note originale n° 2014-1784 du 4 février 2014 émanant du Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur n'a pas été matériellement remise à l'administré lors de cette notification, seule une communication orale actée par procès-verbal ayant eu lieu.
B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Estimant la mesure de police administrative prise à son encontre entachée d'illégalité, M. j. DI. a saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco par une requête enregistrée au greffe le 12 mai 2014, soit dans le délai de recours contentieux de deux mois courant à compter de la notification du 13 mars 2014. Son recours tendait, à titre principal, à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur contenue dans la note n° 2014-1784 du 4 février 2014 lui retirant sa carte de résident et, à titre accessoire, à la condamnation de l'État de Monaco au paiement d'une somme de 15 000 euros à titre de dommages-intérêts en réparation des préjudices matériel et moral subis, outre les entiers frais et dépens de l'instance.
Avant dire droit, le requérant sollicitait du Tribunal Suprême qu'il ordonne une mesure d'instruction sur le fondement de l'article 32 de l'ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. Il faisait valoir que l'officier de police judiciaire ayant procédé à la notification du 13 mars 2014 s'était borné à agir en exécution de la note du 4 février 2014 sans jamais lui remettre ce document écrit, le privant ainsi de la possibilité d'en connaître la teneur exacte et empêchant la juridiction d'en apprécier pleinement la légalité.
Au soutien de ses conclusions aux fins d'annulation, le requérant développait une argumentation articulée autour de moyens de légalité externe et de moyens de légalité interne.
Sur le terrain de la légalité externe, M. j. DI. invoquait en premier lieu la violation des droits de la défense garantis par l'article 6, paragraphe 3, de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH), qui impose que tout justiciable soit informé dans le plus court délai et de manière détaillée de la nature et de la cause de l'accusation portée contre lui. En second lieu, et de manière centrale, il soutenait que l'acte attaqué méconnaissait les prescriptions impératives de la loi monégasque n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Rappelant que l'article 2 de ce texte exige que la motivation des mesures de police soit écrite et comporte, dans le corps même de la décision, l'énoncé des considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement, le requérant soulignait qu'aucun acte écrit émanant de l'auteur de la décision ne lui avait été remis. Il ajoutait que le simple procès-verbal de notification du 13 mars 2014, se référant de manière laconique au jugement suisse du 10 octobre 2013, ne pouvait pallier cette carence, faute notamment de préciser en quoi une condamnation pénale étrangère non définitive et non exécutoire représenterait une menace pour l'ordre public monégasque justifiant une mesure aussi stricte.
Sur le terrain de la légalité interne (bien que certains arguments fussent initialement présentés sous l'angle externe dans la requête), le requérant arguait d'une violation de l'article 8 de la CEDH garantissant le droit au respect de la vie privée et familiale, dès lors que l'obligation de quitter le territoire monégasque le séparait de son épouse résidant à Monaco, caractérisant ainsi une mesure disproportionnée. En outre, il invoquait la méconnaissance du principe de la présomption d'innocence consacré par l'article 6, paragraphe 2, de la CEDH, reprochant à l'autorité administrative d'avoir commis une erreur d'appréciation en fondant sa décision sur un jugement pénal frappé d'appel et donc dépourvu de caractère définitif. Dans son mémoire en réplique enregistré le 13 août 2014, M. j. DI. a conforté ce moyen en se prévalant de l'arrêt de la Cour européenne des droits de l'homme Konstas c/ Grèce (mentionné « KO. contre Grèce » dans la décision) du 24 mai 2011, qui réaffirme la survivance de la présomption d'innocence durant l'instance d'appel. Il a également insisté sur l'insuffisance d'une simple évocation orale du jugement suisse au regard du formalisme écrit imposé par la loi n° 1.312.
En défense, le Ministre d'État, représentant l'État de Monaco, a déposé une contre-requête le 14 juillet 2014 et une duplique le 16 septembre 2014, concluant au rejet intégral des prétentions tant d'annulation qu'indemnitaires.
S'agissant de la légalité externe et du grief tiré du défaut de motivation, l'administration a développé une défense en deux temps, particulièrement révélatrice de sa lecture souple des textes. Dans sa contre-requête, le Ministre d'État a d'abord soutenu que les exigences de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 étaient satisfaites dès lors qu'il résultait du procès-verbal de notification du 13 mars 2014 que l'intéressé avait été expressément informé oralement du motif du refus de renouvellement de sa carte — à savoir sa condamnation par le Tribunal pénal fédéral suisse —, cette connaissance factuelle lui ayant permis de saisir utilement le juge de l'excès de pouvoir. Puis, dans sa duplique du 16 septembre 2014, l'État a modifié son angle d'attaque en soutenant que le moyen tiré du défaut de motivation était non seulement infondé, mais surtout inopérant par l'effet de l'article 5, alinéa 2, de ladite loi n° 1.312. Selon cette disposition dérogatoire, l'obligation de motivation cède lorsque celle-ci serait de nature à porter atteinte à la recherche, par les services compétents, de faits susceptibles d'être poursuivis au titre de la lutte contre le blanchiment de capitaux. S'appuyant sur une jurisprudence antérieure du Tribunal Suprême relative aux mesures de refoulement, le Ministre d'État arguait que la condamnation de M. j. DI. en Suisse pour blanchiment d'argent répété et aggravé faisait entrer de plein droit la décision attaquée dans le champ de cette dispense légale de motivation.
S'agissant des moyens conventionnels et de légalité interne, le Ministre d'État opposait la jurisprudence constante du Tribunal Suprême selon laquelle la notification orale d'un retrait de carte de résident n'est pas irrégulière en soi et ne viole pas l'article 6, paragraphe 3, de la CEDH. Sur le terrain de l'article 8 de la CEDH, il faisait valoir l'absence d'atteinte grave à la vie familiale, le requérant ne résidant à Monaco que depuis 2008 sans y exercer d'activité professionnelle ni y avoir d'attache autre que son épouse, laquelle n'avait aucune obligation de demeurer en Principauté, étant précisé que le retrait du statut de résident n'interdisait pas à l'intéressé d'effectuer de simples séjours à Monaco. Enfin, concernant l'article 6, paragraphe 2, de la CEDH, l'État soutenait que le principe de la présomption d'innocence est un moyen inopérant à l'encontre d'une mesure de police administrative, ajoutant en duplique que la décision reposait non pas sur la condamnation pénale en tant que telle, mais sur la matérialité des faits révélés par le jugement helvétique du 10 octobre 2013. Quant aux conclusions indemnitaires, l'État concluait à leur rejet par voie de conséquence du rejet du recours en annulation et, subsidiairement, faute pour le requérant de démontrer la réalité et le quantum du préjudice allégué.
II. La question de droit et la solution de la juridiction
A. Le problème juridique posé
L'examen des écritures des parties soumettait au Tribunal Suprême, siégeant en Assemblée plénière, une série de questions touchant tant au droit interne de la procédure administrative non contentieuse qu'au droit européen des droits de l'homme. Toutefois, en vertu du principe d'économie des moyens qui gouverne la technique du recours pour excès de pouvoir, la haute juridiction monégasque a circonscrit son contrôle au moyen de légalité externe le plus dirimant, lequel soulevait une double question juridique inédite quant à la portée exacte de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs.
Le problème de droit central qui se posait au Tribunal Suprême peut être formulé de la manière suivante : une décision administrative individuelle de police retirant sa carte de résident à un étranger satisfait-elle à l'obligation de motivation écrite et intégrée dans le corps de l'acte, prescrite à peine de nullité par les articles 1er et 2 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, lorsque les motifs n'ont été communiqués que verbalement à l'intéressé lors de la notification de la mesure, et l'administration peut-elle, à défaut, se prévaloir de la dispense de motivation prévue à l'article 5, alinéa 2, de la même loi au titre de la lutte contre le blanchiment de capitaux, alors même que les faits de blanchiment invoqués ont fait l'objet d'investigations d'ores et déjà achevées et conduites exclusivement par des autorités étrangères hors du territoire de la Principauté ?
Accessoirement, dans l'hypothèse où l'illégalité externe de l'acte administratif serait constatée et entraînerait son annulation, le Tribunal Suprême devait déterminer si cette illégalité fautive suffisait, en l'absence de pièces justificatives probantes, à ouvrir droit à une réparation pécuniaire sur le fondement de l'article 90-B-1° de la Constitution monégasque.
B. Le raisonnement et la motivation de la cour
Pour trancher ce litige et prononcer l'annulation de la décision attaquée, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement d'une grande rigueur syllogistique, structuré en trois étapes successives en ce qui concerne la légalité de l'acte, suivies d'un examen succinct mais ferme de la demande indemnitaire.
En premier lieu, le juge constitutionnel et administratif monégasque pose le cadre légal de principe en rappelant les termes de l'article premier de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 : « doivent être motivées à peine de nullité les décisions administratives individuelles qui restreignent l'exercice des libertés publiques ou constituent une mesure de police ». Bien que le Tribunal ne s'attarde pas longuement sur la qualification juridique de l'acte litigieux, l'application directe de cet article implique nécessairement que la décision de retrait d'une carte de résident monégasque (ou le refus de son renouvellement assorti d'une obligation de quitter le statut de résident) revêt le caractère d'une mesure de police administrative individuelle. À ce titre, elle entre de plein droit dans le champ d'application matériel de l'obligation légale de motivation, sanctionnée expressément par la nullité de l'acte.
En deuxième lieu, le Tribunal Suprême confronte les modalités d'édiction et de notification de la décision du 4 février 2014 aux exigences formelles posées par l'article 2 de la loi n° 1.312. Ce texte dispose sans ambiguïté que « la motivation doit être écrite et comporter, dans le corps de la décision, l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent son fondement ». Or, à l'examen des pièces du dossier, le Tribunal constate que la décision du Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur du 4 février 2014 ne respecte nullement ce formalisme substantiel. La juridiction écarte avec fermeté l'argumentation du Ministre d'État qui tentait de substituer une approche finaliste (la connaissance effective des motifs par l'administré grâce à l'entretien oral) à l'exigence formelle de la loi. Le Tribunal juge en effet « que la circonstance que les motifs de cette décision aient été communiqués oralement à ce dernier lors d'un entretien dans les locaux de la Sûreté publique le 13 mars 2014, ne répond pas aux exigences de l'article 2, lequel dispose que la motivation doit être écrite et figurer dans le corps même de la décision ». Ce faisant, le juge refuse toute équivalence entre, d'une part, un procès-verbal de notification relatant des propos tenus par un officier de police judiciaire et, d'autre part, une motivation rédigée au sein même de l'instrumentum de l'acte administratif par son auteur compétent.
En troisième lieu, le Tribunal Suprême examine le moyen de défense soulevé en duplique par l'État, tiré de l'exception légale à l'obligation de motivation prévue par l'article 5, alinéa 2, de la loi n° 1.312. Pour mémoire, cette disposition dispense de motivation les actes visés à l'article premier lorsque la divulgation des motifs « serait de nature à porter atteinte à la recherche par les services compétents de faits susceptibles d'être poursuivis (…) au titre de la lutte contre le blanchiment de capitaux ». L'État soutenait qu'en raison de la condamnation du requérant en Suisse pour blanchiment aggravé, l'acte échappait par nature à l'obligation de motivation. Le Tribunal Suprême rejette catégoriquement cette interprétation extensive en opérant une lecture téléologique et doublement restrictive de la dérogation légale. Il relève que l'article 5, alinéa 2, « ne trouve pas à s'appliquer en l'espèce, la motivation de l'acte attaqué n'étant en rien de nature à porter atteinte à des recherches ayant déjà pris fin et qui, en tout état de cause, n'étaient pas menées sur le territoire de la Principauté par les services compétents de cette dernière ». Deux critères cumulatifs (ou alternatifs dans leur effet d'exclusion) font ainsi obstacle à l'application de la dispense : un critère temporel — les investigations pénales étant achevées puisqu'un jugement au fond a été rendu le 10 octobre 2013, aucune recherche en cours ne risquait d'être compromise par l'énoncé des motifs — et un critère territorial et organique — la loi monégasque vise la protection des recherches menées sur le territoire national par les services compétents de la Principauté, et non les enquêtes diligentées à l'étranger par des autorités souveraines tierces (ici, le ministère public de la Confédération suisse).
Ayant ainsi balayé les deux branches de la défense gouvernementale sur le terrain de la loi n° 1.312, le Tribunal Suprême en déduit logiquement que la décision du 4 février 2014 est illégale et « ne peut qu'être annulée », sans qu'il soit besoin d'ordonner la mesure d'instruction sollicitée ni d'examiner les autres moyens de la requête (tels que ceux tirés des articles 6 et 8 de la CEDH).
Enfin, statuant sur les conclusions indemnitaires du requérant qui réclamait 15 000 euros en réparation de ses préjudices matériel et moral, le Tribunal Suprême rappelle sa compétence de principe, issue de l'article 90-B-1° de la Constitution, pour octroyer des indemnités résultant d'une annulation pour excès de pouvoir. Néanmoins, appliquant les règles classiques du droit de la responsabilité administrative, il rejette la demande au motif « que le préjudice qu'aurait subi M. j. DI. n'est établi ni dans son principe ni dans son quantum ». L'annulation pour vice de forme ou de procédure (défaut de motivation écrite) n'emporte donc pas automatiquement droit