Vu la requête, enregistrée au Greffe général de la Principauté de Monaco le 3 novembre 2014 sous le numéro TS 2015-1, par laquelle les sociétés ORAH PLACEMENTS SA et la société FONTABEL TRADING SA demandent l'annulation de la décision du 2 septembre 2014 par laquelle le Directeur des Services Judiciaires a rejeté le recours gracieux formé contre sa décision ayant fait droit à la demande d'entraide internationale émanant des autorités sénégalaises du 26 juin 2014, ensemble cette décision, ainsi que la condamnation de l'État aux frais et dépens.
CE FAIRE
Attendu, selon la requête, que par arrêt du 23 juin 2014 la Chambre du Conseil de la Cour d'appel de Monaco a ordonné la mainlevée du blocage de comptes à la banque Julius Baer Monaco effectué en exécution d'une demande d'entraide judiciaire internationale des autorités sénégalaises sur le fondement de la Convention des Nations Unies contre la criminalité transnationale signée à New-York le 15 décembre 2000 ; que, le 27 juin 2014 le Directeur des Services Judiciaires de Monaco a invité le Procureur général à faire exécuter une nouvelle demande d'entraide judiciaire du 26 juin 2014 du Procureur spécial près la Cour de répression de l'enrichissement illicite (CREI) du Sénégal aux fins de saisie conservatoire d'avoirs détenus dans cette même banque ; que 24 comptes ont ainsi été bloqués, le 7 juillet 2014, dont ceux des sociétés requérantes ORAH PLACEMENTS et FONTABEL TRADING ; que, par lettre du 2 septembre 2014, le Directeur des Services Judiciaires a rejeté le recours gracieux qu'elles ont formé contre sa décision de faire droit à cette demande d'entraide internationale ;
Attendu qu'à l'appui de leur requête les sociétés font valoir, à titre préalable sur la compétence, que le Tribunal Suprême est compétent pour connaître de leur requête sur le fondement de l'article 90 B de la Constitution, par application du raisonnement par étapes suivi par le Tribunal Suprême en sa décision du 27 novembre 1963 Syndicat des jeux ; qu'en effet le Directeur des Services Judiciaires n'a pas pris une décision en exécution des lois, telle que visée à l'article 90-B-1°, mais sur le fondement du paragraphe 3 de l'article 18 de la Convention des nations Unies de New York du 15 décembre 2000 contre la criminalité transnationale organisée, rendue exécutoire par l'ordonnance n°16.025 du 3 novembre 2003, que, dès lors, l'article 90-A-2° de la Constitution s'applique, la décision contestée portant atteinte, par le gel de leurs avoirs, à leurs droits de propriété garanti par l'article 24 de la Constitution, que le présent recours en annulation fait donc partie des recours relevant de la compétence du Tribunal Suprême, en vertu de l'article 90-B de la Constitution ; que, par ailleurs, il n'est pas contestable que l'objet de la décision exclut celle-ci de la catégorie des « actes de gouvernement », préservant ainsi la compétence du Tribunal Suprême pour en connaître ; que, si dans la jurisprudence française les actes qui concernent la conduite des relations diplomatiques du gouvernement peuvent être rattachés aux actes de gouvernement dont le Conseil d'État français refuse de connaître, cette catégorie tend à s'appauvrir par la tendance de la jurisprudence, bien que fluctuante, à admettre de plus en plus largement qu'un acte ou des agissements sont détachables des relations internationales, notamment dès lors que le droit international laisse à l'État une certaine marge de liberté et d'autonomie dans l'initiative de l'exécution et les choix des moyens ; que le Tribunal Suprême devant lequel la question du contrôle juridictionnel de l'activité diplomatique a été soulevé à diverses reprises a fait sienne la distinction entre actes détachables ou non de la conduite des relations diplomatiques de la Principauté et rappelé que la Constitution monégasque confère au seul Prince, en tant que détenteur du pouvoir exécutif, la mission d'application des conventions internationales ; qu'il s'ensuit que la décision attaquée est un acte détachable de la conduite des relations internationales de la Principauté de Monaco, la décision du Directeur des Services Judiciaires ne pouvant être entendue comme une décision d'application des conventions internationales, mission dévolue au seul Prince par la Constitution, alors de plus que le Directeur des Services Judiciaires n'était pas tenu de faire droit à la commission rogatoire internationale, pour l'exécution de laquelle une certaine marge de liberté existe, preuve en étant que seuls trois des États sollicités y ont fait droit ; qu'en conséquence la décision attaquée s'assimile à un acte détachable de la conduite des relations internationales de la Principauté et n'est donc pas soustraite à la compétence du Tribunal Suprême, alors que le recours contentieux a été formé dans les délais ;
Attendu que les requérantes font ensuite valoir, sur la légalité externe, que la décision attaquée est entachée d'un défaut de motivation au regard des exigences de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, notamment en ses articles 3 et 4, relative à la motivation des actes administratifs car, malgré leurs demandes, le Directeur des Services Judiciaires ne leur a pas communiqué les motifs de sa décision verbale invitant à réception de la commission rogatoire internationale le Procureur général à la faire exécuter ;
Attendu qu'elles soutiennent ensuite, sur la légalité interne, que la décision attaquée est entachée d'une erreur de droit, par méconnaissance par le Directeur des Services Judiciaires de l'étendue de sa compétence au regard de la Convention des Nations Unies sur la criminalité transnationale organisée du 15 décembre 2000 et des textes monégasques pris pour son application ; qu'en effet son absence de contrôle de la demande d'entraide judiciaire sénégalaise, laquelle ne démontre pas suffisamment l'existence d'un groupe criminel organisé, ni l'origine illicite des fonds en cause et porte atteinte aux droits des tiers de bonne foi, est constitutive d'une erreur de droit comme l'admettent certains arrêts de la jurisprudence administrative française ;
Vu la demande de mise hors de cause du Ministre d'État par contre requête, enregistrée le 29 décembre 2014 au Greffe Général et de condamnation des requérantes aux entiers dépens, la représentation de l'État étant « en ce qui concerne le service administratif de la justice » assurée par le Directeur des Services Judiciaires aux termes tant de l'article 139 du Code de procédure civile que de l'article 8 de la loi n°1.398 du 24 juin 2013 relative à l'administration et à l'organisation judiciaire qui précise que « le Directeur des Services Judiciaires représente l'État en justice dans les conditions prévues par la loi, soit en demandant, soit en défendant pour tout ce qui concerne l'administration de la justice », comme l'a déjà jugé le Tribunal Suprême ;
Vu la contre requête, enregistrée le 29 décembre 2014 au Greffe Général, par laquelle le Directeur des Services Judiciaires conclut au rejet de la requête, à titre principal comme portée devant une juridiction incompétente pour en connaître et, à titre subsidiaire, comme mal fondée ;
Attendu que le Directeur des Services Judiciaires soutient d'abord, sur la compétence, que la mention restrictive de l'article 90-B de la Constitution « prise pour l'exécution des lois » vise exclusivement les Ordonnances Souveraines et non les décisions des autorités administratives, que sa décision constitue bien organiquement une décision prise par une autorité administrative au sens de l'article 90-B mais n'est toutefois qu'un acte préalable à des mesures judiciaires, de sorte qu'eu égard à son objet le Tribunal Suprême statuant en matière administrative n'est pas compétent pour en connaître ; que cette décision n'est pas détachable des mesures judiciaires qu'elle permet, dont le contentieux relève de la Chambre du conseil de la Cour d'appel statuant comme juridiction d'instruction, compétente pour apprécier la régularité des blocages des comptes et en ordonner ou non la main levée ; que, contrairement aux allégations des requérantes ce n'est pas parce que le Tribunal Suprême cesse d'être compétent sur le fondement de l'article 90-B qu'il le devient sur le fondement de l'article 90-A de la Constitution au seul motif qu'est invoqué la méconnaissance d'un droit consacré par le titre III de la Constitution ; qu'au surplus, la décision attaquée n'est pas détachable de la conduite des relations internationales de la Principauté de Monaco ; que, si aux termes de l'article 68 de la Constitution le Prince rend les ordonnances nécessaires pour l'application des traités et accords internationaux, il ne s'ensuit nullement que les autorités administratives ou judiciaires ne puissent faire application des conventions internationales ; que l'article 35 de la Convention des Nations Unies relatif à son application démontre que la marge de manœuvre dont dispose l'État requis est pratiquement inexistante, celui-ci devant respecter ces engagements, au risque, à défaut, de voir un différend s'élever avec l'État requérant devant la Cour Internationale de Justice ; que la décision attaquée n'est pas tournée vers l'intérieur, les sociétés requérantes étant des sociétés étrangères ayant leur siège aux Iles Vierges britanniques, de sorte que la décision attaquée constitue un acte de gouvernement insusceptible d'être déféré au Tribunal Suprême ;
Attendu que le Directeur des Services Judiciaires soutient ensuite subsidiairement, sur le fond, que le défaut de motivation de la décision est inopérant dans le cadre d'un contentieux placé sur le fondement de l'article 90-A de la Constitution et qu'il est de plus dénué de fondement, l'article 3 de la loi n°1.312 visant seulement la communication des motifs et non la communication des décisions ; enfin, sur la légalité interne, que, limitée à des fins strictement conservatoires, la décision attaquée ne porte au droit de propriété aucune atteinte excessive ni disproportionnée par rapport au but poursuivi ; que, contrairement à ce qui est soutenu, l'arrêt transmis par les autorités sénégalaises était très explicite sur l'existence d'un groupe criminel organisé et sur l'origine illicite des fonds dont la saisie était demandée et prenait soin de préciser que certains des bénéficiaires économiques des comptes à saisir à titre conservatoire étaient au nombre des personnes poursuivies pour complicité d'enrichissement illicite ;
Vu la réplique, enregistrée le 29 janvier 2015 au Greffe Général, par laquelle les sociétés requérantes maintiennent leurs conclusions par les mêmes moyens que dans leur requête, ajoutant n'avoir jamais soutenu que la décision n'était pas une décision administrative ;
Attendu qu'elles soutiennent de plus, sur la notion d'acte détachable des procédures judiciaires, qu'il convient d'une part de considérer la décision attaquée non pas seulement comme un acte s'inscrivant dans une procédure judiciaire, mais avant tout, au regard de la hiérarchie des normes comme un acte d'exécution de la Convention des Nations Unies ; que, de la même façon que les actes de gestion administrative par le ministère public d'un système de traitement d'infractions constituent des actes détachables des procédures judiciaires qu'elles rendent possibles (CE, 17 juillet 2013, MBA, n° 359417) les actes faisant droit à une demande d'assistance judiciaire à Monaco sont détachables des procédures judiciaires qu'elles sont susceptibles de générer ; que d'autre part, même si par extraordinaire le Tribunal Suprême considérait que la décision litigieuse n'était pas détachable de la procédure judiciaire qu'elle a autorisée il serait en tout état de cause compétent au regard de l'article 90-A de la Constitution, dès lors que la décision porte une atteinte excessive à leur droit de propriété ; qu'enfin la Chambre du conseil de la Cour d'appel n'a pas compétence pour statuer sur la légalité d'une décision autorisant l'exécution d'une commission rogatoire internationale mais seulement sur les requêtes dirigées contre un acte du juge d'instruction chargé de procéder à l'exécution de la commission rogatoire internationale (Cour de révision 8 janvier 2014 Consort AB / Ministère public ; 9 octobre 2013 SI c /Ministère public) ; qu'à défaut du contrôle par le Tribunal Suprême, aucun autre contrôle ne pourrait s'exercer sur la décision du Directeur des Services Judiciaires autorisant l'exécution d'une commission rogatoire internationale ;
Attendu que les requérantes soutiennent en outre que cette décision constitue un acte d'exécution détachable de la convention internationale ; que l'article 18 de la Convention ne prévoit pas qu'un État partie soit tenu de faire droit à toute demande d'entraide formulée par un autre État partie à la Convention ; qu'ainsi les États-Unis, l'Allemagne, la Belgique ou le Royaume Uni n'en n'ont pas autorisé l'exécution ; qu'il existe une marge d'appréciation quand bien même la Convention prévoit en son article 35 une procédure de règlement des différends entre deux États parties ou plus concernant l'interprétation ou l'application de la présente Convention ;
Attendu qu'elles font valoir sur le bien-fondé de la requête, sur la légalité externe, qu'elles attendent toujours de connaître les motifs de la décision attaquée ; que, sur la légalité interne, la décision est entachée d'erreur de droit pour incompétence négative et atteinte excessive à leur droit de propriété ; que, de plus, le Directeur des Services Judiciaires a méconnu sa compétence au regard tant de la Convention des Nations Unies que de l'article 18 de l'ordonnance n°605 du 1er août 2006, en s'abstenant de vérifier la démonstration par les autorités sénégalaises dans leur demande d'entraide de l'existence d'un groupe criminel organisé ; que, s'il l'avait exercé, il n'aurait pu que constater l'absence d'éléments relatifs à l'origine illicite des fonds ; qu'à tout le moins il aurait dû solliciter des précisions sur ce point comme le lui permet l'article 18, paragraphe 16 de la Convention de New-York ; qu'enfin l'atteinte aux tiers de bonne foi a bien été démontrée ;
Vu la duplique, enregistrée au Greffe Général le 26 février 2015 par laquelle le Directeur des Services Judiciaires conclut au rejet de la requête par les mêmes moyens que la contre-requête ; y ajoutant il précise que la circonstance que la décision d'entraide judiciaire trouve son fondement dans une Convention internationale n'est pas par elle-même attributive de compétence au Tribunal Suprême ; que, de plus, le Tribunal Suprême n'aurait pu être compétent sur le fondement de l'article 90-B de la Constitution que si la décision attaquée avait été détachable des mesures d'exécution judiciaire qu'elle autorise, ce qui n'est pas le cas : que l'arrêt du Conseil d'État du 17 juillet 2013, MBA, cité par les requérantes s'est borné à juger que les opérations de mise à jour d'un fichier d'infractions se rapportent à l'organisation et non au fonctionnement du service judiciaire ;
Attendu qu'il fait valoir en deuxième lieu, que les requérantes ne sont pas fondées à soutenir que que faute d'être compétent sur le fondement de l'article 90-B, le Tribunal Suprême le serait sur le fondement de l'article 90-A de la Constitution pour atteinte excessive au droit de propriété car, saisi d'un recours en annulation contre une décision administrative, le Tribunal Suprême n'est pas compétent pour statuer comme juge constitutionnel sur le fondement de l'article 90-A, les deux fondements ne se cumulant pas ; qu'il souligne, en troisième lieu, que l'incompétence du Tribunal suprême pour connaître de la décision du Directeur des services judiciaires de faire droit à une demande d'entraide internationale ne prive pas les requérantes d'un recours effectif, car les mesures d'exécution s'exercent sous le contrôle de la Chambre du conseil de la Cour d'appel qui apprécie la régularité des mesures prises et peut en ordonner mainlevée ; qu'en l'espèce même, la Chambre du conseil de la Cour d'appel, chargée de contrôler la régularité des actes d'exécution de la première commission rogatoire internationale sénégalaise, a ordonné la main levée du blocage des comptes bancaires intervenus aux motifs qu'il n'était pas démontré que la demande relèverait d'une des catégories prévues, aucune confusion ne pouvant être présumée entre des accusations de complicité ou de coaction et l'existence d'un groupe criminel organisé ; qu'ainsi le contrôle de la Cour d'appel n'est pas un contrôle purement formel de la régularité des actes d'exécution, mais un contrôle qui s'étend au bien-fondé de la décision faisant droit à la demande d'entraide internationale ; que c'est à l'évidence au juge pénal de prendre cette position et non au juge administratif ; qu'il soutient en quatrième lieu que, s'il est exact que la Convention des Nations Unies et notamment son article 18 n'impose pas par elle-même de faire droit à toute demande d'entraide formulée par un État étranger, le refus opposé à une demande par un État requis est susceptible d'entraîner des complications internationales et, le cas échéant, un arbitrage, conformément à l'article 35 de la Convention des Nations Unies ; que dans ces conditions sa décision, de nature à affecter les relations internationales, n'en est pas détachable ; que le Tribunal Suprême n'est donc pas compétent pour connaître de cette demande contre une mesure qui, en toute hypothèse, n'est pas davantage détachable des procédures judiciaires qu'elle permet ;
Attendu que le Directeur des Services Judiciaires fait valoir subsidiairement sur le fond, tout d'abord sur la légalité externe, que sa décision verbale qui avait pour seul destinataire le Procureur général n'avait pas à être motivée par écrit ; qu'elle ne concernait qu'indirectement les sociétés requérantes et ne rentrait donc pas dans la catégorie des décisions individuelles défavorables dont la motivation est obligatoire ; que, la décision n'étant pas assujettie à l'obligation de motivation, il n'avait pas davantage l'obligation d'en indiquer les motifs aux sociétés requérantes en application de l'article 3 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 ; qu'ensuite, sur la légalité interne, comme l'a rappelé la Cour d'appel de Monaco « le Directeur des Services Judiciaires est la seule autorité compétente pour apprécier l'opportunité de l'exécution des demandes des États étrangers » (CA, 15 avril 2008, M. et autres) ; qu'en l'espèce il a pleinement exercé son pouvoir d'appréciation sur les éléments de la demande d'entraide judiciaire présentée par les autorités sénégalaises, que ce n'est pas parce qu'il y a fait droit que les requérantes sont fondées à en déduire qu'il se serait abstenu d'en apprécier l'opportunité, alors qu'elle ne soutiennent même pas, par ailleurs, que la décision attaquée serait entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ;
SUR CE,
Vu les décisions attaquées ;
Vu les autres pièces produites et jointes au dossier ;
Vu l'article 90-B de la Constitution ;
Vu l'Ordonnance Souveraine n°2.984 du 16 avril 1963 modifiée, sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême ;
Vu la Convention des Nations Unies contre la criminalité transnationale, signée à New-York le 15 novembre 2000 ;
Vu l'Ordonnance Souveraine n° 16.025 du 3 novembre 2003 portant application de cette Convention à Monaco ;
Vu l'Ordonnance n° 605 du 1er août 2006, modifiée, portant application de la Convention des Nations Unies contre la criminalité transnationale organisée, de son Protocole additionnel visant à prévenir, réprimer et punir la traite des personnes, en particulier des femmes et des enfants, et de son Protocole additionnel contre le trafic illicite de migrants par terre, air et mer, adoptés à New York le 15 novembre 2000 ;
Vu la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs ;
Vu la loi n° 1.398 du 24 juin 2013 relative à l'administration et à l'organisation judiciaire ;
Vu l'Ordonnance du 6 novembre 2014 par laquelle M. le Président du Tribunal Suprême a désigné Madame Magali INGALL-MONTAGNIER, Membre suppléant, comme rapporteur ;
Vu le procès-verbal de clôture de la procédure du 18 mars 2015 ;
Vu l'ordonnance du 20 avril 2015 par lesquelles le Président du Tribunal Suprême a renvoyé les causes à l'audience de ce Tribunal du 1er juin 2015 ;
Ouï Madame Magali INGALL-MONTAGNIER, Membre suppléant du Tribunal Suprême, en son rapport ;
Ouï Maître Arnaud ZABALDANO, avocat-défenseur près la Cour d'Appel de Monaco ;
Ouï Maître François-Henri BRIARD, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France pour les sociétés ORAH PLACEMENTS et FONTABEL TRADING ;
Ouï Maître Jacques MOLINIÉ, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France pour le Ministre d'État ;
Ouï Maître Jacques MOLINIÉ, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France pour le Directeur des services judiciaires ;
Ouï le Ministère Public en ses conclusions ;
APRÈS EN AVOIR DÉLIBÉRÉ
Considérant qu'en exécution d'une demande d'entraide internationale des autorités sénégalaises fondée sur la Convention des Nations Unies contre la criminalité transnationale organisée, adoptée à New York le 15 novembre 2000, des comptes bancaires détenus en Principauté par les sociétés ORAH PLACEMENTS et FONTABEL TRADING ont été placés sous-main de justice le 7 juillet 2014 ;
Considérant que ces deux sociétés demandent l'annulation de la décision par laquelle le Directeur des Services Judiciaires a invité verbalement le Procureur Général à faire exécuter cette demande d'entraide judiciaire ainsi que de son refus du 2 septembre 2014 de revenir sur cette décision ;
Sur la demande de mise hors de cause du Ministre d'État
Considérant qu'aux termes des articles 139 du Code de procédure civile et 8 de la loi n° 1.398 du 24 juin 2013, l'État est représenté par le Directeur des Services Judiciaires pour ce qui concerne l'administration de la justice ; qu'il y a donc lieu de mettre hors de cause le Ministre d'État ;
Sur la compétence du Tribunal Suprême
Considérant que l'article 90-B de la Constitution dispose : « En matière administrative, le Tribunal Suprême statue souverainement : 1°) sur les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives et les Ordonnances Souveraines prises pour l'exécution des lois, ainsi que sur l'octroi des indemnités qui en résultent ; (…) » ;
Considérant qu'en application des articles 18 chiffre 13 de la Convention des Nations Unies contre la criminalité transnationale organisée susvisée et 24 de l'Ordonnance n° 605 du 1er août 2006 modifiée en portant application, le Directeur des Services Judiciaires a été désigné comme « autorité centrale » aux fins d'assurer l'exécution ou, s'il échet, la transmission aux autorités compétentes des demandes d'entraide judiciaire ;
Considérant que l'article 18 de l'Ordonnance n° 605 du 1er aout 2006 précitée prévoit que l'entraide judiciaire prévue à l'article 18 de la Convention des Nations Unies est accordée lorsque la demande de l'État requérant comporte des présomptions suffisantes permettant à l'autorité compétente désignée à l'article 24 d'établir que l'infraction, objet de l'enquête, de poursuites et de procédures judiciaires, est l'une de celles prévues à l'article premier ;
Considérant que la décision par laquelle le Directeur des Services Judiciaires invite le Procureur Général à procéder à l'exécution d'une demande d'entraide judiciaire internationale n'est pas détachable des mesures judiciaires qu'elle permet, sous le contrôle de la Chambre du conseil de la Cour d'appel et de la Cour de révision à qui il appartient notamment de vérifier que la demande ne comporte pas de présomptions manifestement insuffisantes pour établir que l'infraction objet de l'enquête, de poursuites et de procédures judiciaires, est bien l'une de celles prévue à l'article premier de l'Ordonnance n°605 précitée ; que, dès lors, le Tribunal Suprême n'est pas compétent pour en connaître.
DÉCIDE :
Article 1er : Le Ministre d'État est mis hors de cause.
Article 2 : La requête des sociétés ORAH PLACEMENTS et FONTABEL TRADING est rejetée.
Article 3 : Les dépens sont mis à la charge des sociétés ORAH PLACEMENTS et FONTABEL TRADING.
Article 4 : Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État et à Monsieur le Directeur des Services Judiciaires de la Principauté de Monaco.
Ainsi délibéré et jugé par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, composé de M. Didier LINOTTE, chevalier de l'ordre de Saint-Charles, Président, M. Jean-Michel LEMOYNE DE FORGES, officier de l'ordre de Saint-Charles, Vice-Président, M. José SAVOYE, chevalier de l'ordre de Saint-Charles, membre titulaire, M. Frédéric ROUVILLOIS, Mme Magali INGALL-MONTAGNIER, chevalier de l'ordre de Saint-Charles, rapporteur, membres suppléants.
et prononcé le neuf juin deux mille quinze en présence du Ministère public, par Monsieur Didier LINOTTE, chevalier de l'ordre de Saint-Charles, assisté de Madame Béatrice BARDY, chevalier de l'ordre de Saint-Charles, Greffier en chef.
Le Greffier en Chef, le Président,