Tribunal Suprême de Monaco, 19 février 2016, n° 14694

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 19 février 2016, SAM HELI AIR MONACO c/ État de Monaco, n° 14694 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le contentieux soumis au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco prend racine dans l'organisation et l'exploitation des infrastructures aéroportuaires et héliportuaires monégasques, plus précisément sur le site de l'héliport de Monaco-Fontvieille. La société anonyme monégasque HELI AIR MONACO est un acteur historique du transport aérien en Principauté. Ayant pour objet social diverses activités liées au transport aérien de passagers et de fret, elle bénéficiait depuis le 18 septembre 1976 d'un contrat par lequel l'État l'autorisait à opérer des services de transport aérien par hélicoptère.

Cette relation contractuelle s'est consolidée par une convention passée avec l'État monégasque le 20 juin 1996. Aux termes de cette convention, prise dans le cadre de l'accord aérien franco-monégasque du 24 janvier 1991 prévoyant que chaque État partie désigne une entreprise de transport aérien pour l'exploitation de liaisons régulières, la SAM HELI AIR MONACO s'était vu confier la mission d'exploiter les services aériens réguliers reliant l'héliport de Monaco-Fontvieille à l'aéroport international de Nice-Côte d'Azur. L'opérateur était en outre habilité à accomplir des vols à la demande ainsi que du travail aérien.

Dans le dessein affiché de promouvoir une modernisation des méthodes de gestion de l'infrastructure héliportuaire, le Ministre d'État a notifié à la société concessionnaire, par une lettre en date du 3 décembre 2014, la résiliation unilatérale pour motif d'intérêt général de la convention du 20 juin 1996, avec effet différé au 31 décembre 2015 (la requérante mentionnant dans ses écritures que la lettre annonçait une résiliation à compter du 31 décembre 2014, tandis que la contre-requête ministérielle rectifie cette échéance au 31 décembre 2015). À la suite de cette résiliation, l'État monégasque a engagé une procédure de mise en concurrence aux fins de sélectionner le nouvel exploitant de la ligne régulière Nice-Monaco. Bien que la SAM HELI AIR MONACO se soit portée candidate à sa propre succession, le Ministre d'État l'a informée, par lettre du 13 juillet 2015, du choix de la société concurrente Monacair en qualité d'attributaire provisoire de l'exploitation.

Concomitamment à ce processus de réorganisation contractuelle du service régulier, le pouvoir exécutif a entrepris la révision des conditions financières d'utilisation de l'infrastructure publique. Le 31 décembre 2014, le Ministre d'État a édicté l'arrêté ministériel n° 2014-722 fixant le montant des redevances perçues sur l'héliport de Monaco, publié au Journal de Monaco le 30 janvier 2015. Cet acte réglementaire a instauré une nouvelle grille tarifaire applicable aux usagers de l'ouvrage public aéroportuaire, prévoyant des droits fixes et des forfaits d'atterrissage réévalués à la hausse par rapport aux montants jusqu'alors exigibles.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Estimant que cette revalorisation tarifaire portait une atteinte grave à son équilibre d'exploitation et s'inscrivait dans une manœuvre délibérée des pouvoirs publics pour affaiblir sa position économique à l'aube du changement de délégataire, la SAM HELI AIR MONACO a initié un recours administratif gracieux le 27 mars 2015 tendant au retrait ou à la réformation de l'arrêté ministériel n° 2014-722 du 31 décembre 2014. Ce recours est demeuré sans réponse de l'autorité ministérielle, faisant naître une décision implicite de rejet le 28 juillet 2015 (la requérante indiquant le 28 juillet 2015, date retenue dans le cadre du délai quadriennal de computation administrative applicable).

Par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 30 juillet 2015 sous le numéro TS 2015-13, la SAM HELI AIR MONACO a saisi le Tribunal Suprême, statuant en matière administrative sur le fondement de l'article 90-B de la Constitution, d'un recours pour excès de pouvoir dirigé conjointement contre l'arrêté ministériel n° 2014-722 du 31 décembre 2014 et contre la décision implicite rejetant son recours gracieux.

À l'appui de sa requête introductive d'instance et de son mémoire en réplique enregistré le 3 novembre 2015, la requérante a développé une série de moyens articulés autour de la légalité externe et de la légalité interne :

Au titre de la légalité externe :

1. Le vice d'incompétence matérielle : La société requérante soutient que l'arrêté émane d'une autorité incompétente. Elle affirme que les droits perçus sur l'héliport constituent en réalité des contributions indirectes ou des prélèvements obligatoires dont l'institution et la fixation relèvent, aux termes de l'article 70 de la Constitution monégasque, du domaine réservé de la loi budgétaire votée par le Conseil National, et ne sauraient être abandonnées au pouvoir réglementaire du Ministre d'État.
2. Le vice de procédure : La requérante reproche à l'administration de n'avoir procédé à aucun des avis ou consultations préalables indispensables avant d'arrêter les nouveaux tarifs d'usage d'une infrastructure aéroportuaire névralgique.

Au titre de la légalité interne :

1. La rupture d'équivalence entre la redevance et le coût du service public : La requérante dénonce des augmentations tarifaires exorbitantes, difficiles à absorber tant pour elle-même que pour les passagers au regard des taxes déjà prélevées. Elle souligne qu'agissant par voie de redevances administratives, le Ministre d'État a omis de justifier les majorations par référence aux dépenses réelles et au coût effectif des prestations assurées à l'héliport.
2. L'atteinte au principe d'égalité et la discrimination injustifiée : L'arrêté attaqué consacrerait une disparité tarifaire non fondée au profit des aéro-clubs et des hélicoptères privés, tout en ignorant la concurrence directe exercée par les taxis et autres modes de transport terrestre reliant Nice à Monaco.
3. L'erreur manifeste d'appréciation et le détournement de pouvoir : La requérante plaide que l'édiction de l'arrêté ne découle pas d'un impératif d'intérêt général mais s'intègre dans une politique globale orchestrée par l'administration dans le but de la fragiliser financièrement et de la déstabiliser, dans la suite immédiate de la résiliation de sa concession historique intervenue le 3 décembre 2014.

En défense, dans sa contre-requête enregistrée le 1er octobre 2015 et son mémoire en duplique enregistré le 4 décembre 2015, le Ministre d'État a conclu au rejet intégral de la requête, faisant valoir les arguments suivants :

Sur la légalité externe :

• L'argument tiré de l'incompétence méconnaît la nature juridique des droits litigieux : il s'agit non pas de taxes ou d'impositions soumises au principe de légalité budgétaire de l'article 70 de la Constitution, mais de redevances pour services rendus perçues en contrepartie des prestations directes offertes aux usagers de l'héliport public. La compétence ministérielle découle expressément de l'article 14-3° de l'Ordonnance Souveraine n° 7.101 du 5 mai 1981 prise pour l'application de la loi n° 622 du 5 novembre 1956 relative à l'aviation civile, conformément à une jurisprudence établie de longue date par le Tribunal Suprême (notamment par décision du 6 novembre 2002).
• Le moyen tiré du défaut de consultation préalable est dépourvu de fondement textuel et matériel, la requérante omettant d'identifier une quelconque disposition impérative prescrivant la saisine d'organismes consultatifs préalablement à la fixation des tarifs.

Sur la légalité interne :

• Les critiques relatives à la charge économique et financière induite par la hausse tarifaire sont juridiquement inopérantes, faute pour la requérante d'établir la violation d'une règle de droit et de démontrer, par des pièces probantes, l'absence de correspondance entre les redevances et les charges de gestion de l'infrastructure. L'administration rappelle que la hausse critiquée ne constitue qu'un rattrapage modéré, après une baisse prolongée consentie au lendemain des attentats du 11 septembre 2001, nécessaire à l'équilibre d'exploitation de l'héliport.
• Les modulations tarifaires reposent sur des critères objectifs et rationnels tirés des différences de situation existant entre un exploitant de lignes régulières, les aéro-clubs poursuivant une mission d'utilité publique, les vols occasionnels et les appareils privés. Du reste, la requérante bénéficie de tarifs forfaitaires préférentiels très inférieurs à ceux appliqués aux appareils occasionnels ou aux exploitants de travail aérien.
• Le détournement de pouvoir n'est étayé par aucun élément probant, la modification tarifaire présentant un caractère général, impersonnel et abstrait, insusceptible de traduire une mesure ciblée de rétorsion.

L'instruction a été clôturée par procès-verbal le 14 décembre 2015. L'affaire a été examinée à l'audience du 5 février 2016 au cours de laquelle le rapporteur M. Jean-Michel Lemoyne de Forges et le Ministère public ont été entendus, avant que le Tribunal Suprême, siégeant en assemblée plénière, ne mette l'affaire en délibéré pour une lecture le 19 février 2016.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

L'instance introduite par la société SAM HELI AIR MONACO confrontait la haute juridiction administrative monégasque à une pluralité d'interrogations fondamentales touchant au régime juridique des prix et redevances perçus dans les services publics administratifs et industriels à Monaco :

1. Sur le terrain de la qualification financière et de la compétence normative : Les droits fixes perçus à l'occasion de l'atterrissage, du stationnement et de l'usage des installations de l'héliport de Monaco présentent-ils le caractère de contributions indirectes — assujetties au monopole d'approbation budgétaire du Conseil National en vertu de l'article 70 de la Constitution — ou constituent-ils des redevances pour services rendus dont le barème peut légalement être délégué au pouvoir réglementaire ministériel par ordonnance souveraine d'application d'une loi-cadre sur l'aviation civile ?

2. Sur la procédure d'élaboration des tarifs publics : L'édiction d'un barème de redevances aéroportuaires est-elle subordonnée, en l'absence de disposition législative ou réglementaire expresse, à l'accomplissement d'une procédure consultative contradictoire préalable associant les exploitants aériens concernés ?

3. Sur le contrôle du montant des redevances et la charge de la preuve : La simple circonstance qu'un arrêté ministériel majore substantiellement les tarifs antérieurement appliqués suffit-elle à en présumer l'illégalité, ou incombe-t-il au requérant de rapporter la preuve technique et comptable d'une disproportion manifeste entre les taux fixés et le coût réel des services fournis aux usagers ?

4. Sur la modulation tarifaire et le principe d'égalité : Le gestionnaire public d'une infrastructure de transport peut-il, sans méconnaître le principe constitutionnel de non-discrimination, aménager des grilles tarifaires différenciées reposant sur le tonnage des aéronefs, la régularité de la desserte, la localisation de la base d'attache ou encore la nature sportive ou d'utilité publique des activités (aéro-clubs) ?

5. Sur le détournement de pouvoir : L'adoption d'un barème de tarification publique intervenant dans un climat d'éviction contractuelle d'un exploitant historique est-elle de nature à caractériser un détournement de pouvoir lorsque la norme attaquée revêt les attributs de la généralité et de l'impersonnalité ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le Tribunal Suprême a articulé sa motivation en deux temps bien distincts, écartant successivement les griefs de forme et de procédure, puis les moyens de fond.

1. L'analyse de la légalité externe : qualification de redevance pour service rendu et régularité de la compétence ministérielle

Le Tribunal Suprême commence par trancher le statut juridique des sommes réclamées aux transporteurs et propriétaires d'aéronefs sur l'héliport princier. La juridiction énonce que :

« les droits fixes au versement desquels sont assujettis les propriétaires et exploitants d'aéronefs utilisant l'héliport de Monaco n'ont pas le caractère d'une contribution indirecte relevant de la compétence du Conseil National mais constituent une redevance, contrepartie des services rendus par l'héliport de Monaco ».

En opérant cette qualification précise, le juge administratif monégasque tire les conséquences institutionnelles directes de la nature synallagmatique de la rémunération : ne constituant pas un impôt ou une contribution parafiscale sans contrepartie directe, la fixation du prix des services de l'héliport échappe à la réserve législative consacrée par l'article 70 de la Constitution.

Par voie de conséquence, le Tribunal Suprême valide l'agencement normatif issu de la loi n° 622 du 5 novembre 1956 relative à l'aviation civile et de son texte d'application, l'Ordonnance Souveraine n° 7.101 du 5 mai 1981 :

« qu'ainsi c'est sans violer l'article 70 de la Constitution que l'article 14-3° de l'ordonnance souveraine n° 7.101 du 5 mai 1981, prise pour l'application de la loi n° 622 du 5 novembre 1956 relative à l'aviation civile, a prévu que les taux de ces droits fixes sont établis par arrêté ministériel ; que le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'arrêté attaqué doit donc être rejeté ».

La compétence réglementaire du Ministre d'État est ainsi pleinement confortée.

Poursuivant l'examen de la régularité externe, le Tribunal Suprême écarte tout vice d'omission procédurale au visa du principe de légalité des procédures administratives. Il retient de manière péremptoire :

« qu'aucun texte législatif ou réglementaire ne prévoit de consultations préalables à la fixation, par le Ministre d'État, du taux des redevances perçues sur l'héliport de Monaco ; que le moyen tiré de l'absence des consultations que la requérante estime nécessaires ne peut donc qu'être écarté ».

En l'absence d'obligation issue des textes, aucune consultation obligatoire des usagers ou organismes professionnels n'était juridiquement requise, privant le moyen de toute assise légale.

2. L'analyse de la légalité interne : charge probatoire du coût du service, validité des différenciations tarifaires et rejet du détournement de pouvoir

Abordant le volet substantiel du recours, le juge de l'excès de pouvoir pose tout d'abord une règle probatoire déterminante relative au contrôle du niveau tarifaire des redevances pour services rendus :

« la seule circonstance que les taux fixés par l'arrêté attaqué sont supérieurs à ceux qui étaient antérieurement en vigueur n'est pas par elle-même de nature à rendre illégal l'arrêté attaqué ; que, si la société HELI AIR MONACO soutient que ces taux ne correspondent pas au coût du service rendu aux usagers de l'héliport, elle ne produit aucun élément de nature à l'établir ».

Le Tribunal Suprême rappelle ainsi la présomption de légalité qui s'attache aux actes administratifs unilatéraux et fait peser la charge intégrale de la preuve de la déconnexion financière sur le requérant. Les allégations de ce dernier quant à l'impact