Tribunal Suprême de Monaco, 14 février 2017, n° 669991_A

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 14 février 2017, n° 669991_A (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L'accès aux professions réglementées au sein de la Principauté de Monaco fait l'objet d'un encadrement législatif et réglementaire particulièrement strict, marqué notamment, pour certaines d'entre elles, par l'instauration d'un contingentement numérique. Tel est le cas des professions d'expert-comptable et de comptable agréé, régies par la loi n° 1.231 du 12 juillet 2000 relative aux professions d'expert-comptable et de comptable agréé. Conformément aux dispositions des articles 1er et 5 de cette loi, l'exercice de ces activités est subordonné à l'obtention préalable d'une autorisation administrative délivrée par arrêté ministériel après avis motivé du Conseil de l'Ordre. Par ailleurs, en application de l'article 4 de ce même texte législatif, le nombre maximal de professionnels susceptibles d'être autorisés à exercer est déterminé par voie réglementaire. À la fin du mois de novembre 2013, ce numerus clausus a fait l'objet d'une majoration par l'Ordonnance souveraine n° 4.599 du 29 novembre 2013 fixant le nombre d'experts-comptables et de comptables agréés autorisés à exercer la profession, lequel a été porté de vingt-huit à trente-deux membres.

C'est dans ce cadre juridique précis que s'inscrit la démarche de Monsieur m. AM. Titulaire du diplôme d'expert-comptable depuis l'année 1988, ce professionnel justifiait de plus de vingt-cinq années d'expérience acquise en France, dans la commune limitrophe de Beausoleil. Selon ses propres déclarations, l'absence d'exercice antérieur sur le territoire monégasque résultait du rejet de ses précédentes demandes d'inscription au tableau de l'Ordre ainsi que du refus des cabinets comptables monégasques de procéder à son embauche. Néanmoins, l'intéressé se prévalait d'attaches anciennes et étroites avec la Principauté, affirmant y demeurer en qualité de résident monégasque depuis quarante-huit ans et posséder une connaissance approfondie de la législation locale, une part essentielle de sa clientèle résidant à Monaco.

À partir de l'année 2013, la situation professionnelle de Monsieur m. AM. au sein de la Principauté a connu une évolution notable. Il a en effet intégré un cabinet monégasque en qualité de salarié, travaillant dans un premier temps au sein du cabinet NA., structure qu'il envisageait de reprendre, avant de poursuivre son activité salariée au sein du cabinet PA. Parallèlement, il est devenu détenteur de vingt-cinq pour cent du capital social de la société anonyme monégasque (SAM) d'expertise comptable dénommée « EXPERTISIGN », constituée conjointement avec Madame PA., société dont les statuts ont d'ailleurs été formellement approuvés par un arrêté ministériel en date du 11 mars 2015.

Fort de cette implantation professionnelle nouvelle et de ces qualifications, Monsieur m. AM. a formulé, le 18 septembre 2013, une demande officielle tendant à son admission au tableau de l'Ordre des Experts-Comptables de Monaco. Toutefois, le 19 mai 2015, le Conseiller de Gouvernement pour les Finances et l'Économie lui a notifié une décision de rejet. Pour motiver ce refus, l'autorité administrative a exposé que, postérieurement à la majoration du numerus clausus porté de vingt-huit à trente-deux professionnels à la fin du mois de novembre 2013, et compte tenu du départ de deux comptables agréés, il avait été procédé à l'examen et au classement des candidatures en attente. Ce classement a été opéré par la mise en œuvre de critères de sélection définis en concertation avec le Conseil de l'Ordre, incluant l'existence d'attaches monégasques sérieuses, l'accomplissement d'un travail récent en cabinet à Monaco sur une période de trois à cinq ans précédant la demande, la reprise ou l'intégration d'un cabinet existant, ainsi que l'association assortie d'un projet de reprise et du parrainage du titulaire. L'application de cette grille d'analyse a conduit le Ministre d'État, après avis du Conseil de l'Ordre, à retenir les candidatures de Mesdames AR. et TA. Le plafond réglementaire fixé par le numerus clausus se trouvant dès lors intégralement atteint par ces deux nominations, l'administration a indiqué à Monsieur m. AM. qu'il ne pouvait être donné une suite favorable à sa propre demande.

Estimant cette décision infondée, Monsieur m. AM. a exercé, le 14 juillet 2015, un recours gracieux auprès du Ministre d'État afin d'obtenir le retrait de ce refus. Le silence gardé par l'autorité administrative sur cette réclamation a fait naître une décision implicite de rejet, cristallisant ainsi le litige administratif. Note sera prise que, bien que le chapeau d'indexation documentaire figurant en en-tête du texte diffusé fasse mention, par une erreur matérielle manifeste de titrage, d'une affaire « Sieur e. MA. » et d'une problématique fiscale relative à la Convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963 et à un certificat de domicile, le corps intégral de l'arrêt rendu par l'assemblée plénière du Tribunal Suprême concerne exclusivement la requête de Monsieur m. AM. relative à l'accès à la profession d'expert-comptable.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Face au silence de l'administration, Monsieur m. AM. a saisi la juridiction suprême de l'ordre administratif monégasque. Par une requête enregistrée au Greffe général de la Principauté de Monaco le 11 janvier 2016 sous le numéro TS 2016-01, il a sollicité du Tribunal Suprême l'annulation pour excès de pouvoir de la décision implicite du Ministre d'État rejetant son recours gracieux du 14 juillet 2015 formé contre la décision initiale de rejet de sa demande d'admission au tableau de l'Ordre des Experts-Comptables notifiée le 19 mai 2015, outre la condamnation de l'État de Monaco aux dépens. L'instruction de l'affaire s'est déroulée selon une procédure écrite contradictoire classique, ponctuée par le dépôt d'une contre-requête du Ministre d'État le 14 mars 2016, d'une réplique du requérant le 12 avril 2016, et d'une duplique de l'administration le 12 mai 2016, avant la clôture de l'instruction constatée par procès-verbal du Greffier en Chef le 23 mai 2016. Madame Magali Ingall-Montagnier, Membre suppléant désignée comme rapporteur par ordonnance du 14 janvier 2016, a présenté son rapport lors de l'audience publique du 18 novembre 2016, à laquelle l'affaire avait été renvoyée par ordonnance du 21 septembre 2016.

Au soutien de ses prétentions, le requérant, représenté par Maître Sophie Lavagna, a développé une argumentation articulée autour de plusieurs moyens de légalité externe et interne, complétée en réplique par des éléments relatifs à la recevabilité de son action.

Sur le terrain de la recevabilité, en réponse aux fins de non-recevoir opposées par l'État, Monsieur m. AM. a fait valoir que l'exercice d'un recours gracieux avait eu pour effet de conserver le délai du recours contentieux. Invoquant les garanties du droit à un procès équitable issues de l'article 6-1 de la Convention européenne des droits de l'homme, il a soutenu être parfaitement recevable à critiquer la légalité de la décision initiale du 19 mai 2015 lui faisant grief, d'autant plus que les motifs propres de la décision implicite de rejet issue du silence du Ministre d'État ne lui étaient, par définition, pas connus.

Sur le fond du droit, le requérant arguait, en premier lieu, d'une illégalité externe tenant à la violation de la loi du 29 juin 2006 sur la motivation des actes administratifs. Selon lui, la décision initiale était dépourvue de motivation valable dès lors qu'il satisfaisait à l'intégralité des conditions légales prescrites par l'article 5 de la loi n° 1.231 du 12 juillet 2000, mais également aux critères complémentaires exigés par le Gouvernement (résidence de quarante-huit ans, activité salariée à Monaco depuis 2013 au sein des cabinets NA. puis PA., détention de vingt-cinq pour cent de la SAM « EXPERTISIGN » agréée en mars 2015). En deuxième lieu, il invoquait un moyen tiré de la cohérence de son statut professionnel au regard des articles 11 et 12 de la loi n° 1.231 du 12 juillet 2000 : en sa qualité d'associé d'une société d'expertise comptable régulièrement approuvée par arrêté ministériel, il devait nécessairement disposer de la faculté légale de signer les actes accomplis dans le cadre de ses missions qui engagent sa responsabilité personnelle. En troisième lieu, dans son mémoire en réplique, il a soulevé l'incompétence du Ministre d'État et du Conseil de l'Ordre pour édicter des critères de sélection supplémentaires, soutenant que la définition des conditions d'accès à la profession relève exclusivement du domaine de la loi. Enfin, en quatrième lieu, il dénonçait le caractère discriminatoire et potentiellement arbitraire de la décision attaquée. Il reprochait à l'administration la mise en œuvre tardive de critères nouveaux, imprécis et dépourvus de hiérarchisation, tout en soulignant que l'acte de refus n'explicitait nullement en quoi les deux candidates retenues satisfaisaient davantage que lui à ces exigences, alors même que le dépôt de sa propre candidature était antérieur aux leurs.

En défense, le Ministre d'État, représenté par Maître François Molinié, concluait au rejet pur et simple de la requête et à la condamnation du demandeur aux entiers dépens, en opposant à titre principal des obstacles procéduraux majeurs et, à titre subsidiaire, le mal-fondé des griefs.

Sur le plan procédural, l'administration soulevait tout d'abord une fin de non-recevoir tirée de l'objet même de la requête. Selon le Ministre d'État, la décision de rejet d'un recours gracieux ne se substituant pas à la décision initiale, le requérant, qui n'avait formellement conclu dans sa requête introductive d'instance qu'à l'annulation de la seule décision implicite de rejet du recours gracieux, n'était pas recevable à critiquer les vices propres (notamment le défaut de motivation) d'une décision initiale qu'il n'avait pas formellement attaquée. Ensuite, et de manière décisive dans laduplique, l'État soulevait l'inopérance radicale de la requête : Monsieur m. AM. n'ayant pas contesté par la voie contentieuse les deux décisions individuelles d'inscription au tableau accordées à Mesdames AR. et TA. — décisions dont il avait pourtant été expressément informé dans le corps même du courrier de rejet du 19 mai 2015 —, il ne pouvait plus utilement soutenir que le numerus clausus fondant le refus qui lui était opposé n'aurait pas été régulièrement atteint.

À titre subsidiaire, sur le fond, le Ministre d'État défendait la pleine légalité de son action. Se référant expressément à un précédent jurisprudentiel du Tribunal Suprême (TS, 8 mars 2005, sieur GR.), il affirmait détenir de l'article 5 de la loi n° 1.231, dans un contexte de numerus clausus prévu à l'article 4, la compétence légale pour définir, après avis du Conseil de l'Ordre, des critères objectifs de sélection afin de départager des candidatures excédant le nombre de places disponibles. Or, en l'espèce, le requérant ne satisfaisait pas au critère relatif à l'ancienneté d'exercice en cabinet à Monaco (trois à cinq ans), n'ayant travaillé comme salarié dans la Principauté que durant les quatre mois précédant le dépôt de sa demande du 18 septembre 2013. En outre, l'argument tiré de sa qualité d'associé de la SAM « EXPERTISIGN » était qualifié d'inopérant, l'absence d'inscription au tableau lui interdisant précisément de signer des actes ès qualités d'expert-comptable monégasque. Enfin, l'administration écartait tout grief de discrimination : le rejet reposait sur le constat objectif d'une durée de travail insuffisante à Monaco par rapport aux autres candidates — dont la situation individuelle n'avait pas à être justifiée dans l'acte notifié au requérant —, tandis que l'ancienneté de la demande ne constituait nullement un critère légal de priorité.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La saisine du Tribunal Suprême, siégeant en assemblée plénière, soumettait à la haute juridiction monégasque une double problématique juridique, articulant les règles de recevabilité du recours pour excès de pouvoir et la théorie de la compétence liée dans le contentieux des autorisations administratives contingentées.

En premier lieu, sur le terrain de la recevabilité et de l'office du juge, se posait la question de la détermination exacte de l'étendue du litige lorsque le requérant, après l'exercice d'un recours administratif préalable, rédige ses conclusions aux fins d'annulation en ne visant formellement que la seule décision de rejet de son recours gracieux, tout en développant des moyens de légalité dirigés contre l'acte initial. Le juge de l'excès de pouvoir doit-il s'en tenir à une lecture littérale et formaliste des conclusions de la requête, entraînant l'irrecevabilité des griefs visant la décision primitive, ou lui appartient-il de requalifier l'objet de la demande pour embrasser l'ensemble du processus décisionnel faisant grief ?

En second lieu, sur le terrain de la légalité et de l'opérance des moyens, le problème juridique central résidait dans les conséquences contentieuses attachées à l'existence d'un numerus clausus réglementaire lorsque celui-ci a été intégralement saturé par des décisions individuelles d'autorisation accordées à des tiers concurrents. Plus précisément, lorsqu'un candidat évincé attaque le refus d'admission à une profession réglementée motivé par l'atteinte du plafond numérique légal, sans avoir préalablement ou simultanément contesté la légalité de l'acte réglementaire fixant ce plafond ni celle des arrêtés individuels ayant attribué les dernières places disponibles à d'autres candidats, l'autorité administrative se trouve-t-elle en situation de compétence liée pour rejeter sa demande, rendant par là même inopérants tous les moyens de légalité externe et interne soulevés à l'encontre de ce refus ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

La motivation adoptée par l'assemblée plénière du Tribunal Suprême se caractérise par sa concision et sa rigueur méthodologique, scindant nettement l'examen de la recevabilité de celui de la légalité au fond, selon une logique qui accorde d'abord au justiciable le bénéfice d'une conception libérale de l'accès au prétoire, avant de lui opposer la rigueur mécanique des règles régissant la compétence liée.

Dans un premier temps, statuant « Sur la recevabilité », le Tribunal Suprême écarte fermement la fin de non-recevoir très formaliste soulevée par le Ministre d'État. Pour ce faire, la juridiction pose un principe directeur gouvernant l'office du juge administratif : « il appartient au juge de l'excès de pouvoir de donner aux décisions qui lui sont déférées leur exacte qualification ». Appliquant ce pouvoir d'interprétation constructive aux faits de l'espèce, le Tribunal relève que l'acte formellement attaqué par Monsieur m. AM. « n'est autre qu'une décision de rejet du recours gracieux formé contre la décision notifiée le 19 mai 2015 ». En conséquence, la haute juridiction déduit « que la requête doit donc être regardée comme dirigée tant contre cette décision que contre la décision implicite de rejet ». Par ce raisonnement, le Tribunal Suprême refuse de dissocier artificiellement le sort du rejet du recours gracieux de celui de la décision initiale qu'il confirme. En réputant la requête dirigée simultanément contre les deux actes, il purge le recours du vice de procédure allégué par la défense et rend la requête pleinement recevable, sans même avoir besoin de mobiliser l'article 6-1 de la Convention européenne des droits de l'homme qu'invoquait le requérant dans sa réplique.

Dans un second temps, statuant « Sur la légalité », le Tribunal Suprême déploie un syllogisme implacable qui court-circuite l'ensemble du débat de fond relatif à la motivation de l'acte, à la compétence du Ministre d'État pour fixer des critères de sélection ou au caractère prétendument discriminatoire du choix opéré.

La majeure du syllogisme consiste en un rappel précis du cadre normatif régissant l'accès à la profession : en vertu des articles 1er et 5 de la loi n° 1.231 du 12 juillet 2000, l'exercice des professions d'expert-comptable et de comptable agréé requiert une autorisation administrative délivrée par arrêté ministériel après avis motivé du Conseil de l'Ordre ; en vertu de l'article 4 de la même loi et de son texte d'application, l'Ordonnance souveraine n° 4.599 du 29 novembre 2013, le nombre maximal de professionnels autorisés est impérativement fixé à trente-deux.

La mineure du syllogisme procède des constatations factuelles et procédurales issues de l'instruction : à la suite du départ de deux comptables agréés, le Ministre d'État a attribué les places vacantes en retenant, après avis du Conseil de l'Ordre, les candidatures de Mesdames AR. et TA. Or, le Tribunal observe un double silence contentieux de la part du requérant : d'une part, Monsieur m. AM. « ne conteste pas la légalité de l'Ordonnance fixant le nombre maximal des experts-comptables et des comptables agréés susceptibles d'être autorisés à exercer » ; d'autre part, il « n'a pas contesté celle des arrêtés ayant autorisé Mmes AR. et TA. à exercer la profession d'expert-comptable ».

La conclusion s'impose alors avec la force de l'évidence juridique : les arrêtés nommant les deux concurrentes étant devenus définitifs faute de recours, et la légalité du plafond de trente-deux membres n'étant pas remise en cause par la voie de l'exception d'illégalité, le numerus clausus se trouvait légalement et matériellement saturé à la date où le Ministre d'État devait statuer sur le sort de Monsieur m. AM. Dès lors, « le numerus clausus ayant été atteint, le Ministre d'État était tenu de rejeter la candidature de M. AM. ». L'emploi du verbe « était tenu » caractérise l'existence d'une compétence liée de l'autorité administrative : celle-ci ne disposait plus d'aucun pouvoir d'appréciation et avait l'obligation légale de refuser l'autorisation sollicitée, sous peine de violer directement l'Ordonnance souveraine n° 4.599 du 29 novembre 2013.

Conformément aux principes classiques du contentieux administratif, la constatation de cette compétence liée entraîne la neutralisation intégrale de l'argumentation du demandeur : « par suite, l'ensemble des moyens soulevés par M. AM. sont inopérants ». Qu'il s'agisse de l'insuffisance de motivation au regard de la loi du 29 juin 2006, de l'incompétence du Gouvernement pour édicter des critères de classement, des droits attachés à la qualité d'associé de la SAM « EXPERTISIGN » selon les articles 11 et 12 de la loi n° 1.231, ou de la rupture d'égalité, aucun de ces moyens, à les supposer même fondés, ne pouvait exercer d'influence sur le sens de la décision administrative, laquelle était commandée par l'épuisement objectif du contingent légal. Le Tribunal Suprême rejette en conséquence la requête et condamne le demandeur aux dépens.

C. Le dispositif

Au terme de son délibéré, l'assemblée plénière du Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant :

« DÉCIDE : Article 1