Tribunal Suprême de Monaco, 29 mars 2018, n° 16866
Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 29 mars 2018, n° 16866 (Lire sur source officielle)
I. Le contexte factuel et procédural
A. Les faits à l'origine du litige
La vie interne des établissements publics hospitaliers est régulièrement le théâtre de tensions institutionnelles où s'entremêlent les règles du droit de la fonction publique, les prérogatives syndicales et les exigences strictes du droit administratif général. La présente affaire, portée devant le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco et tranchée par une décision rendue le 29 mars 2018, en offre une illustration topique. Elle trouve son origine au sein du Comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT) institué auprès du Centre Hospitalier Princesse Grace (CHPG) en vertu de l'arrêté ministériel n° 2009-234 du 11 mai 2009.
Le requérant, Monsieur o. CI., exerçant la profession de masseur-kinésithérapeute, avait été élu le 26 juin 2015 en qualité de secrétaire du CHSCT de cet établissement public. Aux termes des dispositions régissant cette instance, le mandat correspondant courait pour une durée de trois années, devant théoriquement s'achever le 26 juin 2018. Le fonctionnement normal de cet organe paritaire a toutefois été brusquement interrompu au cours de l'été 2016 par une série de démissions.
En effet, le 8 juillet 2016, six des douze membres à voix délibérative composant le Comité — trois issus du syndicat SHAM et trois issus du syndicat SIPAR — ont présenté leur démission. Ce mouvement a été suivi, le 1er août 2016, par la démission du septième membre, à savoir la représentante du personnel médical désignée par la commission médicale d'établissement (CME). Considérant qu'en vertu de l'article 11 de l'arrêté ministériel n° 2009-234 du 11 mai 2009, le Comité ne pouvait plus siéger valablement — cette disposition exigeant la présence d'au moins six membres à voix délibérative en plus du président à l'ouverture de la séance —, la direction du Centre hospitalier a entrepris des démarches afin de recomposer l'instance.
Dès le 8 août 2016, selon les pièces exposées par le requérant, l'administration hospitalière a sollicité les trois syndicats représentatifs ainsi que la commission médicale d'établissement afin de procéder au remplacement des membres démissionnaires. Les organisations syndicales SHAM et SIPAR ont alors désigné de nouveaux représentants. Pour sa part, le Syndicat des agents hospitaliers (SAH), dont aucun représentant n'avait pourtant démissionné, s'est vu adresser la même demande et a maintenu ses trois membres précédemment désignés, au nombre desquels figurait Monsieur o. CI. De son côté, la commission médicale d'établissement s'est réunie le 27 septembre 2016 pour désigner son représentant, portant son choix sur la personne même qui avait démissionné le 1er août précédent, Madame S. M.
Fort de cette nouvelle composition, le CHSCT s'est réuni le 30 septembre 2016. À l'ordre du jour de cette séance figurait l'élection d'un nouveau secrétaire et d'un nouveau secrétaire adjoint. Estimant que son mandat initial de trois ans n'était pas arrivé à son terme et qu'il n'avait nullement démissionné de ses fonctions de secrétaire, Monsieur o. CI. a refusé de se porter candidat à sa propre succession. À l'issue du scrutin organisé lors de cette réunion du 30 septembre 2016, les membres du Comité ont élu Madame a-r. ZU. en qualité de secrétaire et Monsieur R. en qualité de secrétaire adjoint, en remplacement du requérant.
Contestant la régularité de son éviction et de cette nouvelle élection, le Syndicat des agents hospitaliers a, dans un premier temps, saisi la Direction du Travail par un courrier du 17 octobre 2016 afin de l'interroger sur la légalité de ces nouvelles désignations. La Direction du Travail a estimé que la démission d'une majorité des représentants des personnels non médicaux avait privé le CHSCT de la possibilité de siéger valablement en application de l'article 11 de l'arrêté ministériel du 11 mai 2009.
Parallèlement, Monsieur o. CI., par le ministère de ses conseils, Maîtres Soustelle et Rieu, avocats au barreau de Nice, a entrepris de contester la décision par la voie administrative. La chronologie exacte laisse apparaître, selon les termes mêmes des visas et motifs de la décision, une lettre recommandée avec avis de réception du 4 novembre 2016 ainsi qu'une lettre du 14 novembre 2016, qualifiées par le requérant de « recours hiérarchique ». Ce recours administratif a été adressé au président du conseil d'administration du Centre Hospitalier Princesse Grace afin de solliciter l'annulation de l'élection de Madame a-r. ZU. intervenue le 30 septembre 2016, ainsi que l'annulation de l'ensemble des décisions prises par l'instance depuis cette date.
Par une décision matérialisée dans une lettre datée du 18 janvier 2017 adressée au conseil du requérant, le président du conseil d'administration du CHPG a opposé une fin de non-recevoir à cette demande, en indiquant expressément qu'il n'entrait pas dans ses attributions d'annuler une élection à la fonction de secrétaire du CHSCT. C'est dans ces circonstances que le litige a été porté sur le terrain contentieux.
B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 20 mars 2017 sous le numéro TS 2017-08, Monsieur o. CI. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir. Ses conclusions tendaient à l'annulation, d'une part, de la décision du 18 janvier 2017 par laquelle le président du conseil d'administration du CHPG avait rejeté son recours administratif, et, d'autre part, de l'élection de Madame a-r. ZU. en qualité de secrétaire du CHSCT intervenue le 30 septembre 2016.
Au soutien de la recevabilité et du bien-fondé de sa requête, complétée par un mémoire en réplique enregistré le 19 juin 2017, le requérant développait une argumentation articulée autour de moyens de procédure et de fond.
Sur le terrain de la compétence et de la recevabilité, Monsieur o. CI. soutenait que la lettre du président du conseil d'administration du 18 janvier 2017 constituait un véritable acte administratif faisant grief, d'autant qu'elle s'appuyait sur un avis sollicité auprès du Directeur du Travail. Il faisait valoir que le CHSCT, qu'il estimait doté de la personnalité morale en se référant sur ce point à une décision de la Cour de cassation française, dépendait directement d'un établissement public, le CHPG, lequel avait compétence pour prolonger les membres dudit Comité. S'agissant du respect des délais de procédure, le requérant invoquait les dispositions de l'article 13 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. Il rappelait que le délai de recours contentieux de deux mois est conservé par l'exercice d'un recours gracieux ou hiérarchique, à condition que ce dernier soit formé dans le délai initial et que le juge soit ensuite saisi dans les deux mois suivant le rejet explicite ou implicite dudit recours administratif. Estimant avoir régulièrement saisi le président du conseil d'administration par son recours hiérarchique de novembre 2016 contre l'élection du 30 septembre 2016, puis le Tribunal Suprême le 20 mars 2017 contre le rejet du 18 janvier 2017, il concluait à la parfaite recevabilité de son action.
Sur le fond du droit, le requérant articulait plusieurs griefs tirés de la violation de l'arrêté ministériel n° 2009-234 du 11 mai 2009. En premier lieu, il invoquait la méconnaissance de l'article 10, alinéa 5, dudit arrêté, lequel impose que le remplacement des membres ayant cessé leurs fonctions s'effectue dans le délai d'un mois. Or, les démissions étant intervenues les 8 juillet et 1er août 2016, les remplacements auraient dû être effectifs au plus tard les 8 août et 1er septembre 2016. En se bornant à solliciter les syndicats le 8 août et en laissant la CME désigner son représentant le 27 septembre au prétexte de la période estivale, l'administration avait, selon lui, violé ce délai légal. En second lieu, il dénonçait la violation de l'article 9 et de l'article 10 du même arrêté concernant la durée et la cessation de son propre mandat. Élu pour trois ans jusqu'au 26 juin 2018, et n'ayant jamais démissionné, son mandat de secrétaire ne pouvait être révoqué par la démission coordonnée d'autres membres. Il soulignait qu'en réalité, à l'issue du processus de désignation, seuls trois membres étaient véritablement nouveaux au sein du Comité. Enfin, en troisième lieu, il reprochait à l'administration et à la Direction du Travail un détournement des dispositions de l'article 11 de l'arrêté du 11 mai 2009 : selon lui, la règle exigeant la présence d'au moins six membres à voix délibérative « à l'ouverture de la séance » constitue une simple règle de quorum pour la validité des réunions et ne saurait être interprétée comme entraînant la dissolution de plein droit du Comité ou le renouvellement intégral de son bureau en cas de démissions multiples. Il en déduisait que l'ensemble de la manœuvre visait uniquement à l'écarter de ses fonctions.
En défense, par une contre-requête enregistrée le 19 mai 2017 et une duplique du 19 juillet 2017, le Centre Hospitalier Princesse Grace concluait au rejet de la requête en opposant, à titre principal, l'incompétence du Tribunal Suprême et l'irrecevabilité du recours, et, à titre subsidiaire, le caractère infondé des moyens.
Sur la compétence, le CHPG soutenait que les actes attaqués ne constituaient pas des décisions administratives au sens de l'article 90 B 1° de la Constitution. D'une part, le courrier du président du conseil d'administration du 18 janvier 2017 ne serait qu'une réponse à vocation purement informative, dépourvue d'effet décisoire. D'autre part, la délibération du 30 septembre 2016 émanait du CHSCT, « instance spécialisée » et autonome représentative du personnel, dépourvue de la personnalité juridique comme de toute prérogative de puissance publique. Une telle délibération, prise à l'initiative et à la majorité des membres du Comité, ne saurait être imputée au directeur de l'établissement (représenté par son directeur adjoint).
Sur la recevabilité, le défendeur avançait deux arguments majeurs. Premièrement, le principe de la liberté d'action des instances représentatives du personnel interdirait à toute autorité extérieure de réformer ou d'annuler les décisions internes du CHSCT. Deuxièmement, et de manière décisive pour l'issue du litige, le CHPG soulignait que le président du conseil d'administration ne possède aucun pouvoir hiérarchique à l'endroit du directeur de l'établissement ou du CHSCT. Par voie de conséquence, le recours administratif introduit en novembre 2016 auprès d'une autorité incompétente n'avait pas pu interrompre le délai de prescription, rendant la requête enregistrée le 20 mars 2017 tardive et donc irrecevable.
Subsidiairement, sur le fond, le CHPG faisait valoir que le délai d'un mois prévu par l'arrêté de 2009 ne visait que l'accomplissement des démarches de sollicitation par l'administration, lesquelles avaient été effectuées à temps. Il ajoutait qu'en vertu de l'article 10, alinéa 3, de l'arrêté, le mandat est renouvelable et peut l'être « en cas de besoin avant la fin de son mandat », ce qui autorisait le Comité recomposé, pour assurer la continuité de l'instance au profit des agents, à organiser une nouvelle élection à laquelle le requérant avait librement choisi de ne pas se présenter.
II. La question de droit et la solution de la juridiction
A. Le problème juridique posé
Au-delà de la querelle substantielle relative aux règles de fonctionnement interne du Comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail et à la pérennité du mandat de son secrétaire face à des démissions collectives, le Tribunal Suprême était confronté à une question préalable et dirimante d'ordre institutionnel et procédural.
Il s'agissait, en premier lieu, de déterminer quelle est l'étendue des attributions du président du conseil d'administration d'un établissement public monégasque, et plus spécifiquement du Centre Hospitalier Princesse Grace, au regard de celles dévolues au directeur dudit établissement : le président du conseil d'administration dispose-t-il d'une compétence générale ou d'un pouvoir hiérarchique l'habilitant à connaître d'un recours administratif tendant à l'annulation des opérations électorales internes à une instance telle que le CHSCT ?
En second lieu, et par voie de conséquence directe, le Tribunal Suprême devait trancher une question classique mais fondamentale de procédure administrative contentieuse : la saisine d'une autorité administrative incompétente par la voie d'un recours qualifié de « hiérarchique » est-elle de nature à proroger le délai de recours contentieux à l'encontre de la décision initialement contestée ?
B. Le raisonnement et la motivation de la cour
Siégeant et délibérant en Assemblée plénière, le Tribunal Suprême choisit de trancher le litige exclusivement sur le terrain de la répartition légale et réglementaire des compétences au sein de l'établissement public et de ses répercussions immédiates sur la recevabilité temporelle du recours. Ce faisant, la Haute Juridiction fait l'économie d'un examen des moyens de fond relatifs à la régularité de la recomposition du CHSCT, tout comme elle s'abstient de qualifier expressément la nature juridique de la délibération du CHSCT au regard de l'article 90 B 1° de la Constitution.
Le raisonnement du juge s'articule en un syllogisme rigoureux, décomposé en trois temps forts qui répondent successivement aux deux volets des conclusions d'annulation présentées par Monsieur o. CI. (l'annulation du refus du président du conseil d'administration, d'une part, et l'annulation de l'élection du 30 septembre 2016, d'autre part).
Dans un premier temps, le Tribunal Suprême procède à l'analyse des textes organiques régissant la gouvernance des établissements publics en général, et du Centre Hospitalier Princesse Grace en particulier. Il mobilise à cet effet deux corpus normatifs distincts pour délimiter strictement les sphères d'attribution respectives du directeur et du président du conseil d'administration. D'un côté, le juge cite l'article 9 de la loi n° 918 du 27 décembre 1971 sur les établissements publics, aux termes duquel : « Le directeur gère l'établissement public soit en exécution des délibérations du conseil d'administration ou de la commission administrative, soit en vertu de ses pouvoirs de direction. Il est ordonnateur des dépenses et investi, en cette qualité, du pouvoir de réquisition ». Il complète cette référence législative par l'article 4 de l'Ordonnance n° 5.095 du 14 février 1973 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du CHPG, qui précise que la gestion administrative et la gestion comptable de l'établissement sont respectivement assurées par un directeur et un agent comptable nommés et agissant selon les conditions fixées par l'ordonnance n° 5.055 du 8 décembre 1972. Il ressort de cette première série de textes que le pouvoir exécutif quotidien et la gestion administrative interne de l'hôpital relèvent de la compétence propre et exclusive du directeur. D'un autre côté, le Tribunal Suprême examine les prérogatives dévolues à l'organe délibérant et à son président à travers l'article 3 de la même Ordonnance n° 5.095 du 14 février 1973. Ce texte dispose sobrement que « le conseil d'administration se réunit et délibère dans les conditions fixées aux articles 2 et 3 de Notre ordonnance n° 5.055 du 8 décembre 1972, susvisée ; son président est tenu de le réunir au moins une fois par mois ». La lecture combinée de ces dispositions met en évidence l'absence totale de pouvoir de gestion administrative directe ou de pouvoir hiérarchique du président du conseil d'administration sur les actes relevant de la vie administrative interne de l'établissement ou des instances qui y siègent.
Dans un deuxième temps, tirant la conséquence logique de cette architecture institutionnelle, le Tribunal Suprême juge « qu'il résulte des dispositions précitées que c'est à bon droit que le président du conseil d'administration s'est déclaré incompétent pour se prononcer sur le recours administratif formé par M. C ». Par ce motif, le juge administratif valide la légalité de la décision du 18 janvier 2017 : le président du conseil d'administration n'ayant aucune attribution pour annuler une élection au sein du CHSCT, il était légalement tenu de décliner sa compétence. Le premier volet des conclusions du requérant, dirigé contre cette décision de refus du 18 janvier 2017, se trouve ainsi rejeté au fond, la décision attaquée n'étant entachée d'aucun excès de pouvoir.
Dans un troisième et dernier temps, le Tribunal Suprême examine l'impact de cette incompétence sur le second volet des conclusions de la requête, qui tendait directement à l'annulation de l'élection du nouveau secrétaire intervenue le 30 septembre 2016. C'est ici que le piège procédural se referme sur le requérant. Le Tribunal énonce un principe implacable de procédure contentieuse : « Considérant qu'en raison de cette incompétence, le recours administratif formé devant le président du conseil d'administration n'a pu conserver le délai du recours contentieux contre l'élection litigieuse ». Dès lors que le recours préalable avait été adressé à une autorité dépourvue de compétence pour en connaître, le délai de recours contentieux contre l'acte du 30 septembre 2016 n'a pas été interrompu. La requête introductive d'instance n'ayant été enregistrée au Greffe Général que le 20 mars 2017, soit près de six mois après l'élection contestée, le Tribunal conclut « que par suite et en tout état de cause, la demande de M. C tendant à l'annulation de l'élection du 30 septembre 2016 est irrecevable pour tardiveté ». L'emploi de la formule « en tout état de cause » est particulièrement révélateur : il permet au juge de déclarer les conclusions irrecevables pour forclusion sans même avoir besoin de trancher la question épineuse, soulevée en défense par le CHPG, de savoir si l'élection interne au CHSCT constituait ou non un acte administratif susceptible de recours devant lui.
C. Le dispositif
Au terme de cette motivation concise et resserrée sur les règles de compétence et de procédure, la juridiction prononce le rejet intégral des prétentions du requérant. Le dispositif de la décision est ainsi rédigé :
« DÉCIDE : Article 1er : La requête de Monsieur O.C est rejetée. Article 2 : Les dépens sont à la charge de Monsieur C. Article 3 : Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »
III. L'analyse et la portée jurisprudentielle
A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne
La décision rendue par l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême le 29 mars 2018 s'inscrit avec une grande cohérence dans la tradition du droit administratif monégasque, lequel partage avec son homologue français une conception rigoureuse de la répartition des compétences au sein des personnes morales de droit public et des conditions de recevabilité du recours pour excès de pouvoir. L'apport de cette décision se déploie sur deux axes théoriques majeurs : la clarification de la gouvernance des établissements publics monégasques d'une part, et la consolidation de la théorie des délais de recours contentieux d'autre part.
En premier lieu, l'arrêt apporte un éclairage précieux sur le