Tribunal Suprême de Monaco, 29 novembre 2018, n° 17466

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 29 novembre 2018, n° 17466 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige ayant donné lieu à la décision rendue en Assemblée plénière par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco le 29 novembre 2018 trouve son origine dans un différend relatif aux conditions matérielles d'exercice du mandat représentatif au sein de l'établissement hôtelier Novotel Monte-Carlo. Au sein de cette entreprise, la représentation collective des salariés était assurée par six délégués du personnel, répartis de manière paritaire entre trois délégués titulaires et trois délégués suppléants.

Estimant que cette configuration de la représentation salariale ouvrait droit à l'attribution d'un espace dédié à l'exercice de leurs fonctions, Monsieur N. Y., agissant en sa qualité de délégué titulaire du personnel dudit établissement, a entrepris de saisir l'administration monégasque du travail. Par une correspondance en date du 23 mars 2017, il a sollicité l'intervention d'un inspecteur du travail aux fins, entre autres demandes, de contraindre son employeur à mettre un local à la disposition des six délégués du personnel de l'hôtel. Au soutien de cette démarche, le représentant du personnel invoquait le bénéfice des dispositions de l'article 13 de la loi n° 459 du 19 juillet 1947 portant statut des délégués du personnel.

En réponse à cette sollicitation initiale, les services de l'Inspection du travail ont opposé une lecture restrictive du dispositif légal invoqué. Il a en effet été répondu à Monsieur N. Y. que l'article 13 de la loi du 19 juillet 1947 n'exigeait la mise à disposition d'un local par l'employeur que pour les seuls établissements comportant plus de trois délégués titulaires du personnel. Selon cette analyse administrative, la présence de trois titulaires et de trois suppléants ne permettait pas de franchir le seuil légal déclenchant l'obligation patronale de fournir un local.

Contestant le bien-fondé de cette distinction opérée par l'administration entre les différentes catégories de représentants élus, l'Union des syndicats de Monaco a pris le relais de la revendication. Considérant que le texte législatif ne distingue nullement entre les délégués titulaires et les délégués suppléants pour l'appréciation de ce seuil, l'organisation syndicale a, par un courrier daté du 3 juillet 2017, formellement critiqué cette interprétation auprès de l'Inspection du travail. Elle a réitéré à cette occasion la demande tendant à ce que l'employeur soit contraint de mettre un local à la disposition des délégués du personnel de l'établissement hôtelier.

Cette seconde démarche n'a toutefois pas infléchi la position de l'administration monégasque. Par une lettre en date du 31 août 2017, l'Inspecteur Principal du Travail, agissant au sein de la Direction du Travail du Gouvernement Princier, a intégralement confirmé la lecture initiale du texte légal. Le fonctionnaire a justifié le maintien de cette position en soulignant que l'interprétation administrative retenant uniquement les délégués titulaires dans le décompte du seuil prévu par l'article 13 de la loi n° 459 était conforme tant à l'esprit du texte qu'à sa « logique binaire ». C'est précisément cette correspondance administrative du 31 août 2017 qui a cristallisé le contentieux et conduit à la saisine de la haute juridiction administrative monégasque.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Par une requête enregistrée au Greffe général de la Principauté de Monaco le 2 novembre 2017 sous le numéro de rôle TS 2018-04, l'Union des syndicats de Monaco, représentée par son Secrétaire général en exercice Monsieur C. G., ainsi que Messieurs N. Y. et H. L., ont saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir. Les requérants concluaient à l'annulation de ce qu'ils qualifiaient de décision administrative du Gouvernement Princier – Direction du Travail en date du 31 août 2017 refusant la mise à disposition d'un local aux délégués du personnel de l'hôtel Novotel Monte-Carlo, avec toutes les conséquences de droit en découlant, outre la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens de l'instance.

L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange contradictoire approfondi, structuré autour d'une requête initiale, d'une contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 5 janvier 2018, d'une réplique des requérants déposée le 6 février 2018, et enfin d'une duplique de l'autorité étatique enregistrée le 6 mars 2018, avant que le procès-verbal de clôture ne soit dressé par le Greffier en Chef le 15 mars 2018.

Au soutien de leurs prétentions, les requérants développaient une argumentation articulée à la fois sur la recevabilité de leur action et sur le bien-fondé de leur critique à l'encontre de l'interprétation administrative.

Sur le terrain de la recevabilité, face à la fin de non-recevoir opposée par l'État en défense, les requérants ont fait valoir dans leur mémoire en réplique que leur recours était pleinement recevable dès lors qu'il était dirigé contre le courrier d'une autorité administrative ayant pour conséquence directe de modifier les dispositions de l'alinéa 3 de l'article 13 de la loi n° 459 du 19 juillet 1947. À leurs yeux, en ajoutant à la loi une condition tenant à la qualité de « titulaire » que le texte ne mentionnait pas expressément, la lettre de la Direction du Travail altérait l'ordonnancement juridique et constituait dès lors un acte administratif susceptible de recours.

Sur le fond du droit, l'Union des syndicats de Monaco et Messieurs N. Y. et H. L. soutenaient que l'interprétation restrictive retenue par l'Inspection du travail violait frontalement l'alinéa 3 de l'article 13 de la loi de 1947 en méconnaissant l'esprit même de cette législation. Leur démonstration reposait sur une analyse textuelle et systémique de la loi n° 459. Ils relevaient, d'une part, que la loi ne distingue aucunement entre les délégués du personnel selon qu'ils sont titulaires ou suppléants, à la seule exception des dispositions visant à déterminer le quantum de délégués à élire en fonction de l'effectif salarié de l'entreprise. Ils soulignaient, d'autre part, que le législateur monégasque offre exactement la même protection statutaire aux délégués titulaires et aux délégués suppléants en cas de licenciement. Selon les requérants, exclure les suppléants du décompte des délégués pris en compte pour l'attribution d'un local revenait à les cantonner indûment à un rôle de délégué « bis » demeurant dans la simple attente de la cessation des fonctions du titulaire. Or, insistaient-ils dans leur réplique, les suppléants ne sont nullement inactifs au sein de l'entreprise, puisqu'ils ont la faculté d'assister aux réunions avec la direction et d'assister les salariés.

En outre, les requérants élevaient le débat sur le terrain du droit conventionnel européen et du droit comparé. Ils soutenaient que la lecture administrative n'était pas conforme aux exigences de l'article 11 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Selon eux, le refus de prise en compte des suppléants avait pour effet de soustraire les petites et moyennes structures à l'obligation de mise à disposition d'un local, entravant ainsi l'exercice du droit syndical et portant atteinte à la liberté des représentants de se réunir pour défendre leurs intérêts professionnels. Ils mettaient en parallèle cette situation avec le droit applicable « dans le pays voisin », où l'absence de mise à disposition d'un local syndical par l'employeur est pénalement sanctionnée au titre du délit d'entrave. Enfin, tout en concédant que la Charte sociale européenne n'avait été que signée et non ratifiée par la Principauté, ils invoquaient ce texte en ce qu'il dispose que l'exercice effectif du droit des travailleurs doit être approprié à l'importance et aux possibilités de l'entreprise concernée.

En défense, le Ministre d'État, représentant l'État de Monaco, articulait sa stratégie contentieuse autour d'une conclusion principale d'irrecevabilité et d'une conclusion subsidiaire de rejet au fond.

À titre principal, le Ministre d'État opposait l'irrecevabilité manifeste de la requête. Il soutenait que le recours pour excès de pouvoir était dirigé contre un simple courrier qui ne modifiait en rien l'ordonnancement juridique et ne constituait donc pas une décision faisant grief. Dans sa duplique, l'autorité gouvernementale précisait avec fermeté les critères de l'acte décisoire en droit administratif : le caractère décisoire d'un acte s'évince de sa nature intrinsèque et de son caractère contraignant, et non de ses éventuelles conséquences pratiques. En l'espèce, la prise de position de l'Inspection du travail devait s'assimiler à une simple recommandation ou à un avis interprétatif dépourvu de tout caractère contraignant.

À titre subsidiaire, sur le fond du droit, le Ministre d'État défendait la légalité et la cohérence de l'interprétation fournie par l'Inspecteur Principal du Travail. Il observait, en premier lieu, que le seul rôle légalement dévolu au suppléant est celui d'un remplaçant, à titre temporaire ou définitif. C'est pour cette raison fondamentale que tant les missions générales dont sont investis les délégués du personnel en vertu de l'article 2 de la loi n° 459 que le crédit d'heures de délégation dont ils bénéficient au titre de l'alinéa 1er de l'article 13 ne concernent que les seuls délégués titulaires, ces prérogatives n'étant applicables aux suppléants que par exception. Le Ministre d'État précisait dans sa duplique qu'en fixant les missions des délégués, le législateur avait visé exclusivement les titulaires, seuls en capacité juridique de les exercer pleinement, et que l'identité de protection contre le licenciement entre titulaires et suppléants s'explique uniquement par le fait qu'ils sont tous deux issus d'une élection professionnelle, et non par une quelconque identité de fonction. En second lieu, le défendeur avançait un argument arithmétique tiré de la rédaction même de l'alinéa 3 de l'article 13 : la circonstance que ce texte fixe un seuil impair — « plus de trois délégués » — pour déclencher l'obligation de mise à disposition d'un local implique nécessairement que seuls les titulaires sont pris en compte. En effet, chaque délégué titulaire étant doublé d'un suppléant, la somme de l'ensemble des délégués d'un établissement constitue forcément un nombre pair, ce qui priverait de toute cohérence l'instauration d'un seuil légal fixé au chiffre impair de trois.

Enfin, sur les moyens d'ordre conventionnel et comparatiste, le Ministre d'État répliquait que la référence à une législation étrangère différant de la législation monégasque était dépourvue de pertinence. Il contestait toute violation de l'article 11 de la Convention européenne des droits de l'homme, faisant valoir que la restriction apportée par le texte pour les petites entreprises n'empêchait nullement les délégués de se concerter et relevait pleinement de la marge d'appréciation laissée aux États signataires par la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme. Il écartait enfin l'invocation de la Charte sociale européenne en soulignant l'absence de ratification de cet instrument par la Principauté de Monaco.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

Au-delà de la question substantielle de droit du travail relative aux modalités de calcul du seuil d'attribution d'un local aux délégués du personnel en application de l'article 13 de la loi n° 459 du 19 juillet 1947, le Tribunal Suprême était saisi, à titre préalable et prioritaire, d'une question fondamentale de procédure contentieuse administrative touchant à la recevabilité même du recours pour excès de pouvoir.

Le problème juridique soumis à l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême peut être formulé de la manière suivante : une lettre émanant de la Direction du Travail, par laquelle l'administration répond aux sollicitations d'un délégué du personnel et d'une organisation syndicale en leur indiquant l'interprétation qu'il convient de retenir d'une disposition législative régissant les obligations de l'employeur, revêt-elle le caractère d'un acte administratif faisant grief susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir devant le juge administratif ?

La résolution de cette question supposait de déterminer si une telle correspondance administrative, à caractère informatif et interprétatif, modifiait par elle-même l'ordonnancement juridique en créant des droits ou des obligations à l'égard des administrés, ou si, à défaut d'effet impératif et de sanction attachée, elle échappait par nature au contrôle de légalité exercé par la voie du recours en annulation.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour trancher le litige qui lui était soumis, le Tribunal Suprême s'arrête à l'examen de la fin de non-recevoir soulevée à titre principal par le Ministre d'État. Conformément aux règles classiques gouvernant l'office du juge de l'excès de pouvoir, l'accueil d'un moyen d'irrecevabilité dispense la juridiction d'examiner le bien-fondé des moyens de légalité interne et externe développés par les requérants au soutien de leur demande d'annulation. Le Tribunal Suprême ne se prononce donc aucunement sur l'interprétation de l'article 13 de la loi n° 459 du 19 juillet 1947, ni sur la conformité de ce texte à l'article 11 de la Convention européenne des droits de l'homme.

La motivation déployée par la haute juridiction monégasque, bien que concise et ramassée en deux considérants, procède d'une méthode d'analyse rigoureuse de l'acte attaqué. Le juge commence par circonscrire précisément l'objet de la demande en rappelant que « la requête tend à l'annulation pour excès de pouvoir de la lettre du 31 août 2017 de la Direction du travail relative à l'application de l'article 13 de la Loi n° 459 du 19 juillet 1947 portant statut des délégués du personnel ».

Dans le second considérant, qui constitue le cœur du raisonnement juridique, le Tribunal Suprême procède à une qualification juridique de la correspondance litigieuse en suivant une démarche analytique en trois temps, allant de la description matérielle du contenu de l'acte à la déduction de sa nature juridique, puis à la sanction procédurale qui en découle.

En premier lieu, le juge restitue le contexte d'édiction et la teneur exacte du courrier du 31 août 2017. Il relève qu'il ressort des termes mêmes de la lettre attaquée que l'administration est intervenue « dans le cadre de l'examen des observations faites par M. Y., délégué du personnel de l'hôtel NOVOTEL MONTE-CARLO, reprises par l'Union des Syndicats de Monaco, sur l'absence d'application par cet établissement des prescriptions de la loi précitée ». Face à ces observations, le rôle de la Direction du travail s'est borné à leur répondre « que l'alinéa 3 de l'article 13 de ladite loi n'exigeait la mise à disposition par l'employeur d'un local que pour les établissements comportant plus de trois délégués titulaires du personnel ». Par ce constat liminaire, le Tribunal met en évidence que l'administration n'a fait qu'exprimer une opinion juridique en réponse à une interrogation portant sur l'étendue des obligations légales d'un employeur de droit privé.

En deuxième lieu, le Tribunal Suprême applique à ce courrier une grille de critères cumulatifs destinés à déceler l'existence éventuelle d'un pouvoir décisoire. Le juge énonce ainsi trois propositions négatives caractérisant la lettre du 31 août 2017 :

• Premièrement, « cette lettre n'a ni pour objet, ni pour effet de modifier les dispositions législatives sus rappelées ». Par cette affirmation, le Tribunal écarte frontalement l'argumentation développée par les requérants dans leur mémoire en réplique, selon laquelle le courrier administratif aurait eu pour conséquence de modifier la loi de 1947. La loi demeure intacte dans sa lettre comme dans sa portée ; l'administration du travail ne dispose d'aucun pouvoir réglementaire ou législatif lui permettant d'altérer le sens de l'article 13 de la loi n° 459, et sa lecture du texte ne s'incorpore pas à l'ordonnancement juridique.
• Deuxièmement, le Tribunal constate que la lettre « n'a pas de caractère impératif ». Ce critère fait écho à l'argumentation du Ministre d'État soulignant l'absence de caractère contraignant de la position de l'Inspection du travail. Le courrier ne comporte aucun ordre, aucune injonction, ni aucune interdiction adressée aux parties. Il se limite à formuler une interprétation doctrinale ou administrative de la règle de droit applicable.
• Troisièmement, la juridiction relève que cette correspondance « n'est assortie d'aucune sanction ». L'acte attaqué ne prononce aucune mesure coercitive et ne prévoit aucun mécanisme répressif ou contraignant en cas de non-respect de l'interprétation qu'il véhicule.

En troisième et dernier lieu, le Tribunal Suprême tire les conséquences juridiques nécessaires de cette triple constatation négative par un enchaînement syllogistique classique : « que, par suite, elle ne constitue pas un acte administratif faisant grief ; que, dès lors, la requête n'est pas recevable ». Faute de modifier l'ordonnancement juridique, de revêtir un caractère impératif et d'être assortie de sanctions, la lettre de la Direction du Travail est dépourvue de caractère décisoire. Ne faisant pas grief aux requérants au sens du contentieux administratif, elle ne peut être déférée à la censure du juge de l'excès de pouvoir, ce qui entraîne le rejet intégral de la requête et la condamnation des demandeurs aux dépens.

C. Le dispositif

Au terme de son délibéré en Assemblée plénière, le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco prononce le dispositif suivant :

« DÉCIDE : Article 1er : La requête est rejetée. Article 2 : Les dépens sont mis à la charge de l'Union des Syndicats de Monaco, de M. Y. et de M. L. Article 3 : Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

La décision rendue le 29 novembre 2018 par le Tribunal Suprême s'inscrit dans la droite ligne des principes fondamentaux qui gouvernent le contentieux administratif monégasque, tout en témoignant d'une convergence méthodologique manifeste avec les catégories classiques du droit administratif général concernant la théorie de l'acte faisant grief.

En droit public monégasque, la compétence du Tribunal Suprême statuant en matière administrative est constitutionnellement définie par l'article 90-B de la Constitution, explicitement visé par la décision commentée, ainsi que par l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. Le recours pour excès de pouvoir, instrument privilégié du contrôle de la légalité administrative, demeure subordonné à une condition de recevabilité cardinale tenant à la nature de l'acte attaqué : seuls les actes administratifs unilatéraux présentant un caractère décisoire, c'est-à-dire les actes « faisant grief », sont susceptibles d'être déférés au juge de l'annulation.

L'apport majeur de l'arrêt du 29 novembre 2018 réside dans la formulation particulièrement nette et didactique des critères permettant d'identifier, a contrario, un acte non décisoire dans le domaine spécifique des correspondances adressées par l'administration aux administrés. En jugeant que la lettre de la Direction du Travail « n'a ni pour objet, ni pour effet de modifier les dispositions législatives sus rappelées ; qu'elle n'a pas de caractère impératif et n'est assortie d'aucune sanction », l'Assemblée plénière du Tribunal Supr