Tribunal Suprême de Monaco, 18 février 2019, n° 17970
Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 18 février 2019, n° 17970 (Lire sur source officielle)
I. Le contexte factuel et procédural
A. Les faits à l'origine du litige
L'affaire soumise à la censure du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre de la police économique et financière régissant la constitution des sociétés par actions sur le territoire monégasque, un domaine où la liberté d'entreprendre se conjugue traditionnellement avec un contrôle étatique étroit de l'honorabilité des opérateurs économiques.
Le requérant, M. D.L., est un acteur économique établi de longue date en Principauté et à l'étranger. Il exerce les fonctions d'administrateur et de président de la société anonyme monégasque « NORTH ATLANTIC SAM », entité créée le 8 février 1978, dont l'objet social consiste notamment à « fournir des conseils et des services en matière de gestion […] de fiscalité internationale et d'investissement mobilier ou immobilier ». À ce titre, tant la société « NORTH ATLANTIC SAM » que son dirigeant sont assujettis aux dispositions de la loi n° 1.362 du 3 août 2009 relative à la lutte contre le blanchiment de capitaux, le financement du terrorisme et la corruption. Le requérant expose avoir constitué et géré, durant plus de quarante années à Monaco, des sociétés de conseil en gestion d'entreprise et d'ingénierie patrimoniale, la société « NORTH ATLANTIC SAM » employant plus de vingt collaborateurs et ayant obtenu en 2014 le « Label Welcome Certified ». À l'échelle internationale, M. D.L. préside également la société « GUARDIAN PARTECIPAZIONI » à Lugano (Suisse) et a siégé, entre 1991 et 2016, au conseil d'administration ainsi qu'au comité d'audit de l'établissement bancaire suisse « CORNER BANCA SA », fonction soumise au contrôle d'irréprochabilité de l'Autorité Fédérale de Surveillance des marchés Financiers (FINMA).
Par une lettre datée du 9 mars 2017, réceptionnée par l'administration le 31 mars 2017 et complétée le 18 avril 2017, M. D.L., agissant de concert avec MM. A.M. et L.F., a sollicité du Gouvernement princier l'approbation des statuts et l'autorisation de constitution d'une nouvelle société anonyme monégasque dénommée « BASTION STRATEGY SAM ». Cette structure, appelée à intégrer le même groupe de sociétés que « NORTH ATLANTIC SAM », avait pour objet social la fourniture de services de conseil en matière financière, et plus particulièrement le conseil et l'assistance dans la gestion de portefeuilles de valeurs mobilières ou d'instruments financiers à terme.
Conformément à la réglementation sectorielle issue de la loi n° 1.338 du 7 septembre 2007 sur les activités financières — dont l'article 5 exige qu'il soit justifié de l'honorabilité, de l'expérience et de la compétence professionnelle des dirigeants —, le projet de constitution a été soumis à la Commission de Contrôle des Activités Financières (CCAF). Le 14 avril 2017, cet organisme régulateur a approuvé la constitution de la société « BASTION STRATEGY SAM » sans émettre de réserve quant à la participation de M. D.L. en qualité de futur président délégué.
Toutefois, l'obtention de cet agrément technique ne dispensait pas les fondateurs de l'autorisation gouvernementale générale requise par l'article 1er de l'ordonnance du 5 mars 1895 sur les sociétés anonymes et en commandite par actions. Or, par une décision en date du 12 juillet 2017, le Ministre d'État a notifié à M. D.L. un refus d'autoriser la constitution de la société « BASTION STRATEGY SAM ».
Cette décision administrative défavorable était explicitement motivée par le défaut de garanties de moralité du requérant, déduit de quatre éléments factuels distincts recensés lors de l'instruction ministérielle :
- L'existence d'une procédure diligentée en avril 2005 en Principauté pour des faits qualifiés de « voies de fait » ;
- L'audition de l'intéressé par les services de police en mai 2012 dans le cadre d'une procédure ouverte contre inconnu du chef de suspicion de blanchiment du produit d'une infraction ;
- L'existence, en mars 2013, d'une demande de renseignements émanant d'EUROPOL concernant le blanchiment de capitaux ;
- L'existence d'une procédure ouverte en avril 2016 du chef d'escroquerie.
Le Ministre d'État en concluait que M. D.L. ne présentait pas « toutes les garanties de moralité que l'Administration est en droit d'attendre d'un Président délégué d'une société anonyme monégasque et plus particulièrement d'une société de conseil et d'assistance dans la gestion de portefeuilles de valeurs mobilières ou d'instruments financiers à terme ».
Il ressort des éléments factuels exposés par le requérant que les investigations policières de 2012 et 2013 prenaient racine dans un différend commercial survenu en France. Au début de l'année 2010, Mme C.A., devenue salariée de « NORTH ATLANTIC SAM », avait été autorisée par son employeur à exercer parallèlement, sur son temps libre et à titre gratuit, la cogérance d'une société à responsabilité limitée de droit français dénommée « BANANA TREE ». À la suite de pertes d'exploitation lors de la première session, puis d'une saison 2011 déficitaire, M. D.L. avait été sollicité pour prêter concours à l'entreprise. La société « BANANA TREE » fut néanmoins placée en redressement judiciaire le 29 mars 2012, puis en liquidation judiciaire le 11 juillet 2012. Le mandataire liquidateur, Maître Stéphanie BIENFAIT, obtint la condamnation des deux cogérantes, Mme C.A. et Mme N.V., au comblement de l'insuffisance d'actif.
C'est dans ce contexte conflictuel que Mme N.V. multiplia les initiatives procédurales, visant principalement M. F. et Mme C.A., mais citant indirectement M. D.L. Sur le plan pénal, à la suite d'une plainte de Mme N.V., M. D.L. fut convoqué et entendu par la Sûreté Publique de Monaco le 21 février 2012, puis par le Service National de Douane Judiciaire le 2 juillet 2013. Toutefois, le Procureur Général de Monaco confirma, par une correspondance officielle adressée au conseil du requérant le 5 octobre 2017, que la procédure ouverte courant 2012 concernant une suspicion de blanchiment dans une société française dans laquelle M. D.L. avait investi avait fait l'objet d'un classement sans suite dès le 16 mai 2012, « au motif que les faits étaient insuffisamment caractérisés », et qu'une seconde procédure en avril 2016 faisait suite à une nouvelle dénonciation des mêmes faits. En outre, sur le plan commercial, l'action en responsabilité pour insuffisance d'actif engagée par Mme N.V. le 23 décembre 2014 devant le tribunal de commerce de Nice, tendant à faire reconnaître M. D.L. comme gérant de fait de la société « BANANA TREE », fut intégralement rejetée par jugement du 10 mai 2016, confirmé par un arrêt de la cour d'appel d'Aix-en-Provence du 26 janvier 2017. Parallèlement, en dépit de la demande de renseignements d'EUROPOL évoquée lors de l'instruction de son dossier administratif, M. D.L. s'était vu délivrer sans difficulté le renouvellement de sa carte de séjour de résident privilégié pour une durée de dix ans.
B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Contestant le bien-fondé du refus d'autorisation, M. D.L. a, par lettre du 8 septembre 2017, formé un recours administratif gracieux auprès du Ministre d'État. L'autorité administrative ayant gardé le silence pendant le délai légal de quatre mois prévu par l'article 14 de l'Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963, une décision implicite de rejet est née (identifiée au dispositif et dans les motifs du Tribunal comme intervenue le 9 janvier 2018, bien que la requête initiale mentionnât le 8 janvier 2018).
Par une requête enregistrée au Greffe Général le 2 mars 2018 sous le numéro TS 2018-09, M. D.L. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation de la décision explicite du 12 juillet 2017 ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux, ainsi qu'à la condamnation de l'État aux entiers dépens.
Au soutien de ses prétentions, le requérant articulait deux moyens principaux d'illégalité interne :
- D'une part, un moyen tiré de l'erreur matérielle de fait affectant deux des quatre motifs de la décision. M. D.L. soutenait n'avoir jamais fait l'objet d'aucune signification ou notification d'acte pour « voies de fait » en 2005, ni d'aucune procédure pendante pour « escroquerie » en 2016, comme l'attestait la lettre du Procureur Général du 5 octobre 2017 et la virginité constante de son casier judiciaire.
- D'autre part, un moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation concernant les deux motifs restants (l'audition de police de 2012 et la demande EUROPOL de 2013). Le requérant faisait valoir que de simples mesures d'instruction ou d'enquête, issues de dénonciations calomnieuses dans un litige commercial où il avait été mis hors de cause et ayant abouti à un classement sans suite dès mai 2012, ne pouvaient caractériser des faits réels de blanchiment ni entacher son honorabilité. Il opposait à cette suspicion la reconnaissance continue de sa moralité par les autorités monégasques (CCAF, SICCFIN, renouvellement de carte de résident privilégié) et suisses (FINMA).
Dans sa contre-requête enregistrée le 3 mai 2018 et sa duplique du 3 juillet 2018, le Ministre d'État concluait au rejet du recours. La défense gouvernementale opérait un repli stratégique notable :
- Sur l'erreur de fait concernant les procédures de 2005 (voies de fait) et de 2016 (escroquerie), le Ministre d'État ne contestait pas les affirmations du requérant mais soutenait que leur inexactitude, « à les supposer même exactes », était sans incidence sur la légalité de l'acte. Sollicitant implicitement une neutralisation des motifs erronés, l'administration affirmait que la décision trouvait un fondement légal suffisant dans les deux autres motifs, dont la matérialité (l'existence même de l'audition de 2012 et de la demande EUROPOL de 2013) n'était pas contestée.
- Sur l'appréciation de la moralité, le Ministre d'État dissociait la plainte française de Mme N.V. (abus de pouvoir et escroquerie) des investigations monégasques et d'EUROPOL (portant spécifiquement sur du blanchiment de capitaux). Il soutenait que, bien qu'il ne s'agît que de mesures d'instruction, leur objet même — la suspicion de blanchiment — impliquait nécessairement une appréciation péjorative de la moralité professionnelle du requérant, exclusive de toute erreur manifeste d'appréciation, nonobstant l'avis favorable de la CCAF qui ne disposait pas des renseignements de la Sûreté Publique.
Confronté à cette argumentation qui déduisait l'indignité morale de la seule existence d'actes d'enquête sans prouver la commission de faits répréhensibles, M. D.L., dans sa réplique du 1er juin 2018, a invoqué la jurisprudence constante du Tribunal Suprême (notamment TS, 13 mars 2002, I. ; 12 mars 2003, B. ; 18 janvier 2006, F.) imposant à l'État de mettre le juge en mesure d'exercer son contrôle de légalité. Il a sollicité, avant-dire-droit, une mesure d'instruction enjoignant au Ministre d'État de produire les éléments établissant la réalité des faits de blanchiment allégués.
Faisant droit à cette demande procédurale déterminante, le Président du Tribunal Suprême a, par une Ordonnance portant mesure d'instruction du 29 juin 2018 prise en application de l'article 22 de l'Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963, invité le Ministre d'État « à produire tous documents établissant la réalité des faits de blanchiment invoqués à l'encontre de M. D.L. ».
Le déroulement ultérieur de l'instruction écrite a cristallisé l'opposition entre la prérogative gouvernementale et les exigences du contrôle juridictionnel :
- Par des observations enregistrées le 16 août 2018, le Ministre d'État a opposé un refus formel de déférer à l'injonction présidentielle, déclarant que « pour des raisons tenant à la protection de ses sources de renseignements, S.E. M. le Ministre d'État n'est pas en mesure de produire les documents demandés », tout en maintenant que l'objet des mesures d'enquête suffisait à justifier sa décision.
- Dans ses observations du 10 septembre 2018, le requérant a qualifié ce refus de « simulacre » destiné à masquer l'absence de fondement légal de la décision et l'entrave ainsi portée au contrôle du Haut Tribunal.
- Par d'ultimes observations du 27 septembre 2018, le Ministre d'État a fait valoir que le classement sans suite pour « faits insuffisamment caractérisés » n'interdisait pas à l'autorité de police de les prendre en compte « pour justifier un refoulement ».
- Enfin, le 10 octobre 2018, M. D.L. a répliqué en relevant l'erreur de l'administration quant à la nature de l'acte attaqué (un refus de constitution de société et non un refoulement) et en réitérant que le classement sans suite ne dispensait nullement l'État de prouver l'existence matérielle des faits devant le juge de l'excès de pouvoir.
II. La question de droit et la solution de la juridiction
A. Le problème juridique posé
L'assemblée plénière du Tribunal Suprême était saisie d'une question fondamentale touchant à l'office du juge de l'excès de pouvoir, à la charge de la preuve en contentieux administratif et aux limites du pouvoir d'appréciation gouvernemental en matière de police des sociétés :
L'autorité administrative, investie par l'article 1er de l'ordonnance du 5 mars 1895 du pouvoir d'autoriser la constitution d'une société anonyme monégasque, peut-elle légalement fonder un refus d'autorisation pour défaut de garanties de moralité d'un dirigeant sur des motifs dont certains sont matériellement inexistants et dont les autres reposent exclusivement sur l'existence passée d'une enquête de police classée sans suite et d'une demande de renseignements d'EUROPOL relatives à des suspicions de blanchiment de capitaux, tout en refusant, sous couvert de la protection de ses sources de renseignements, de produire devant le juge administratif, malgré une mesure d'instruction formelle, les documents établissant la réalité matérielle des faits sous-jacents imputés au requérant ?
En filigrane, la haute juridiction devait déterminer si la simple existence d'actes d'investigation policière ou d'entraide policière internationale (saillance procédurale) peut se substituer à la démonstration de la réalité des comportements répréhensibles (substance factuelle), et quelles conséquences juridictionnelles doivent être tirées du silence probatoire de l'administration face à une injonction d'instruction.
B. Le raisonnement et la motivation de la cour
Siégeant et délibérant en assemblée plénière au visa de l'article 90-B de la Constitution, le Tribunal Suprême adopte une motivation d'une grande rigueur analytique qui déconstruit méthodiquement l'argumentation ministérielle en trois temps, correspondant à l'examen successif des motifs de l'acte attaqué et du comportement procédural de l'administration.
1. Le constat de l'inexistence matérielle des premiers motifs (l'erreur de fait)
Après avoir rappelé le cadre légal de l'article 1er de l'ordonnance du 5 mars 1895 et reproduit intégralement les motifs de la décision du 12 juillet 2017, le Tribunal Suprême procède à une première épuration des fondements de l'acte :
« Considérant, d'une part, qu'il ressort des pièces du dossier, ainsi que le reconnaît le Ministre d'État, que les procédures pour voies de fait et pour escroqueries mentionnées dans la lettre de refus, n'ont jamais eu lieu ; »
Par ce premier considérant, le juge sanctionne l'exactitude matérielle des faits sur lesquels l'administration avait cru pouvoir s'appuyer. La mention d'une procédure d'avril 2005 pour voies de fait et d'une procédure d'avril 2016 pour escroquerie procède d'une pure erreur de fait, au demeurant concédée par le défendeur en cours d'instance. Conformément à la théorie générale du contrôle des motifs en contentieux de l'excès de pouvoir, des motifs matériellement inexistants sont radicalement illégaux et ne sauraient servir de base légale à une décision administrative.
2. La disqualification juridique des motifs subsistants (l'inopérance probatoire des simples mesures d'enquête)
L'administration ayant tenté de sauver sa décision par la technique de la pluralité de motifs — soutenant que les deux autres griefs suffisaient à justifier légalement le refus —, le Tribunal Suprême examine la valeur intrinsèque de ces deux motifs résiduels : l'audition de police de mai 2012 et la demande de renseignements d'EUROPOL de mars 2013. La censure est formulée en termes de principe :
« Considérant, d'autre part, que les deux autres motifs invoqués dans la lettre du 12 juillet 2017 ne sont pas de nature à justifier la décision attaquée ; qu'en effet, ni les investigations ayant conduit le Procureur Général à classer sans suite les plaintes dont il avait été saisi, ni la demande de renseignements d'EUROPOL, ne permettent d'établir l'existence d'aucun des faits imputés à M. L.; »
Le raisonnement du juge opère ici une distinction cardinale entre l'acte d'enquête et le fait matériel objet de l'enquête. Le Ministre d'État prétendait que la seule existence matérielle d'une audition pour suspicion de blanchiment et d'une demande EUROPOL (faits procéduraux non contestés) suffisait à entacher la moralité du dirigeant. Le Tribunal Suprême rejette catégoriquement ce sophisme : une mesure d'investigation policière qui aboutit à un classement sans suite par l'autorité judiciaire pour « faits insuffisamment caractérisés », tout comme une simple demande de renseignements émanant d'un organisme de coopération policière comme EUROPOL, sont des actes purement interrogatifs ou exploratoires. Par eux-mêmes, ils « ne permettent d'établir l'existence d'aucun des faits imputés ». En l'absence de démonstration de la réalité des faits sous-jacents, ces éléments ne sont pas de nature à justifier légalement une décision de refus. Selon le sommaire officiel de la décision, ces motifs sont ainsi qualifiés d'inopérants ou d'inexistants quant à la substance des griefs reprochés.
3. La sanction de la carence probatoire de l'administration suite à la mesure d'instruction
Ayant jugé que les actes d'enquête ne se suffisaient pas à eux-mêmes, il restait à vérifier si l'administration détenait, au-delà de l'enveloppe procédurale de l'audition et de la demande EUROPOL, des éléments matériels tangibles démontrant que M. D.L. s'était effectivement livré à des opérations de blanchiment ou à des agissements contraires à la moralité professionnelle. C'est l'objet du troisième temps de la motivation, qui tire les conséquences de l'ordonnance présidentielle d'instruction :
« Considérant que, par Ordonnance du