Tribunal Suprême de Monaco, 19 juin 2019, n° 18315
Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 19 juin 2019, n° 18315 (Lire sur source officielle)
I. Le contexte factuel et procédural
A. Les faits à l'origine du litige
Le litige soumis à l'appréciation du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en Assemblée plénière, trouve son origine dans la situation professionnelle et judiciaire d'un praticien hospitalier exerçant au sein du Centre hospitalier Princesse Grace (CHPG). Monsieur S. F., qui a effectué ses études de médecine à l'Université Paris-Descartes puis accompli une spécialisation à l'Université de Nice, a exercé son activité médicale à Nice et à Menton avant d'intégrer le CHPG en 2008. Selon ses écritures, il exerçait ainsi ses fonctions au sein de cet établissement depuis dix années en qualité de médecin confirmé et n'avait jamais été, tant à titre privé que professionnel, directement ou indirectement concerné par la moindre infraction.
La chronologie des événements ayant conduit à l'adoption de l'acte administratif contesté débute sur le terrain judiciaire au printemps 2018. Ainsi qu'il ressort de l'exposé des faits présenté par le Ministre d'État dans sa contre-requête, le CHPG a été rendu destinataire, suivant une commission rogatoire datée du 17 mai 2018, de trois réquisitions judiciaires visant à ce que soient menées des investigations intéressant l'activité du docteur S. F. En considération de la teneur de ces réquisitions, le CHPG a pris la décision de se constituer partie civile, afin notamment de pouvoir avoir accès au dossier d'instruction.
De son côté, Monsieur S. F. indique avoir appris, par l'intermédiaire de certaines de ses patientes, qu'il ferait l'objet d'une enquête pour infraction (la nature exacte de cette infraction n'est pas précisée dans la décision). Souhaitant être entendu au plus vite sur ces éléments, le praticien a formulé une demande en ce sens le 22 août 2018 auprès du Directeur de la Sûreté publique. Le même jour, il a également informé de cette démarche son chef de service ainsi que le directeur du CHPG.
La procédure administrative proprement dite s'est enclenchée à la fin du mois d'août 2018. Le 30 août 2018, le Conseil d'administration du CHPG s'est réuni. Dès le lendemain, le 31 août 2018, le Conseiller de Gouvernement Ministre des Affaires sociales et de la Santé, agissant au nom du Ministre d'État, a adressé un courrier à Monsieur S. F. pour l'informer de la tenue de cette réunion la veille et de l'intention de l'autorité administrative de donner suite à la proposition dudit Conseil. Aux termes de cette réunion, une mesure de suspension à l'encontre du praticien avait en effet été préconisée, à titre conservatoire, « compte tenu des faits le concernant susceptibles de constituer une infraction de droit commun », et ce en application des dispositions de l'Ordonnance souveraine n° 13.839 du 29 décembre 1998 portant statut des praticiens hospitaliers au CHPG.
Par une lettre en date du 4 septembre 2018, le conseil de Monsieur S. F. s'est adressé au Conseiller de Gouvernement Ministre des Affaires sociales et de la Santé afin de dénoncer non seulement l'illégalité d'une telle décision, mais également les conséquences irréversibles qu'entraînerait une suspension des fonctions de son client.
Ces observations n'ont toutefois pas infléchi la position de l'administration. Le 6 septembre 2018, le Ministre d'État a notifié à Monsieur S. F. la décision prononçant la suspension de ses fonctions au sein du CHPG. Cette décision, prise sur proposition du président du Conseil d'administration de l'établissement, était fondée sur l'existence d'une plainte déposée à l'encontre du praticien pour des faits justifiant une enquête judiciaire. Elle précisait que la suspension était prononcée dans l'attente de la comparution de l'intéressé devant le conseil de discipline, mais assortie du maintien de son traitement, ainsi que des prestations et avantages sociaux.
Enfin, par un acte subséquent du 11 septembre 2018, pris en application de l'Ordonnance souveraine n° 13.839 (mentionnée par erreur matérielle dans les visas de la requête comme portant le numéro 13.939) du 29 décembre 1998 portant statut des praticiens hospitaliers au CHPG, le Ministre d'État a notifié à Monsieur S. F. la saisine du Conseil de discipline du CHPG, à l'effet de répondre des faits qui lui étaient reprochés. C'est à ce stade précis du déroulement des procédures administrative et disciplinaire que le praticien a décidé de saisir la juridiction suprême monégasque.
B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 19 septembre 2018, déposée par Maître Joëlle Pastor-Bensa, Avocat-défenseur près la Cour d'appel, Monsieur S. F. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours en annulation dirigé contre la décision du Ministre d'État du 6 septembre 2018 portant signification de la suspension de ses fonctions au sein du CHPG.
Parallèlement à ce recours au fond, et à la même date du 19 septembre 2018, le requérant a déposé une requête distincte tendant à ce qu'il soit sursis à l'exécution de l'acte attaqué. Toutefois, par une ordonnance rendue le 23 novembre 2018, le Président du Tribunal Suprême, statuant conformément aux dispositions de l'article 40 de l'Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, a rejeté cette demande de sursis à exécution.
L'instruction de l'affaire au fond s'est poursuivie par un échange nourri d'écritures. Après la désignation, par ordonnance du 19 septembre 2018, de Monsieur Guillaume Drago, Membre suppléant, en qualité de rapporteur, le Ministre d'État a déposé une contre-requête enregistrée le 21 novembre 2018. Le requérant y a répondu par un mémoire en réplique enregistré le 21 décembre 2018, suivi d'une duplique du Ministre d'État enregistrée le 21 janvier 2019. La procédure a été clôturée par procès-verbal du Greffier en Chef en date du 31 janvier 2019, et l'affaire a été renvoyée, par ordonnance présidentielle du 26 avril 2019, à l'audience du Tribunal Suprême du 6 juin 2019, lors de laquelle ont été entendus le rapporteur, Maître Céline Schiavolilni (Avocat au Barreau de Nice) pour le requérant, Maître Jacques Molinié (Avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France) pour le Ministre d'État, ainsi que le Procureur Général en ses conclusions.
Les prétentions et moyens développés par Monsieur S. F. au fil de sa requête et de sa réplique s'articulaient autour de conclusions à fin d'annulation, d'injonction et d'indemnisation. Il demandait au Tribunal Suprême d'annuler la décision de suspension du 6 septembre 2018, d'enjoindre au Ministre d'État de le rétablir dans ses fonctions au CHPG, de condamner l'État de Monaco à lui verser des dommages et intérêts en réparation du préjudice subi, et de condamner l'État aux entiers dépens.
Au soutien de ses conclusions en annulation, le requérant articulait deux séries de moyens de légalité interne :
En premier lieu, il soutenait que la décision attaquée était entachée d'une grave erreur manifeste d'appréciation au regard des articles 78 et 82 de l'Ordonnance n° 13.839 du 29 décembre 1998. Rappelant que si le texte permet au Ministre d'État, sur proposition du Conseil d'administration, de suspendre un praticien (dont la situation doit être réglée dans un délai de quatre mois, prorogeable en cas de sursis à statuer du conseil de discipline dans l'attente d'une décision pénale définitive selon l'article 82), le requérant faisait valoir que cette mesure conservatoire est subordonnée à l'existence d'une faute grave, strictement définie soit par un manquement aux obligations professionnelles, soit par une infraction de droit commun. Selon lui, la jurisprudence exige que les faits présentent un caractère de vraisemblance suffisant et constituent une présomption sérieuse, la gravité devant s'apprécier au vu de l'ensemble des circonstances de l'espèce. Or, Monsieur S. F. soulignait qu'il exerçait depuis dix ans sans aucun antécédent, qu'il n'avait pas encore été auditionné par la police malgré sa demande du 22 août 2018, qu'aucune infraction pénale matériellement constituée ne pouvait lui être reprochée, et que l'administration ne disposait d'aucun élément permettant d'affirmer avec une quasi-certitude sa responsabilité. Il arguait que de simples plaintes ne sauraient suffire à caractériser une faute grave vraisemblable. En décidant néanmoins de le suspendre, le Ministre d'État aurait pris parti en faveur des plaignantes et méconnu son obligation légale de protéger les praticiens hospitaliers contre les attaques de toute nature subies dans l'exercice de leurs fonctions.
En second lieu, le requérant invoquait la violation de plusieurs principes généraux du droit :
- D'une part, la violation du principe de la présomption d'innocence : la mesure aurait été prise de façon prématurée, sans qu'il ait été entendu par les services de police, sans qu'il ait pu prendre connaissance des faits retenus contre lui et rapporter la preuve contraire. Dans sa réplique, il ajoutait que dans le cadre de l'information judiciaire, le juge d'instruction, attentif au respect de la présomption d'innocence, ne lui avait pas infligé d'interdiction d'exercer ses fonctions, contrairement à l'autorité administrative.
- D'autre part, la violation du principe de proportionnalité : la mesure serait manifestement disproportionnée au regard des éléments du dossier et entraînerait des conséquences dramatiques sur sa vie personnelle et professionnelle. Il faisait état d'une perte très sensible de revenus, évaluée dans sa réplique à près de cinquante pour cent de sa rémunération. Il expliquait à cet égard qu'en cas de suspension illégale, l'indemnisation du préjudice matériel exclut les indemnités liées à l'exercice effectif des fonctions (notamment les gardes et astreintes) en raison de la règle de l'absence de service fait. Il invoquait également la perte inévitable et irrémédiable de sa clientèle libérale, ainsi qu'un préjudice moral lié à l'atteinte portée à son honneur et à sa réputation.
En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de l'ensemble de la requête et à la condamnation du requérant aux entiers dépens. Ses arguments responsifs étaient les suivants :
- Sur l'erreur manifeste d'appréciation : le Ministre d'État soutenait que l'article 78 de l'Ordonnance du 29 décembre 1998 reprend les dispositions classiques du droit de la fonction publique, faisant de la suspension non une sanction, mais une mesure provisoire et préventive. Intervenant par hypothèse avant que la faute ne soit certaine et sans se prononcer sur son existence, elle exige seulement que la faute soit grave et suffisamment vraisemblable. Or, en l'espèce, cette vraisemblance résultait de l'existence de plaintes précises, de la mise en œuvre de l'action publique et de la délivrance, sur commission rogatoire, de trois réquisitions judiciaires. Si l'administration n'était pas tenue de suspendre l'agent, les conditions légales étaient réunies et la mesure a été prise tant dans l'intérêt des patients que du service hospitalier. Par ailleurs, le Ministre d'État écartait comme inopérant le moyen tiré de l'obligation de protection fonctionnelle (prévue à l'article 25 de l'Ordonnance souveraine, citée dans la contre-requête sous le n° 13.389), laquelle n'a ni pour objet ni pour effet d'empêcher l'exercice du pouvoir de suspension face à un comportement vraisemblablement fautif.
- Sur les principes généraux du droit : le Ministre d'État opposait l'inopérance du moyen tiré de la présomption d'innocence, ce principe ne s'appliquant pas aux mesures de suspension en raison de leur caractère purement conservatoire et non disciplinaire. Quant au principe de proportionnalité, il faisait valoir que dès lors que la mesure ne se prononce pas sur la culpabilité de l'agent, elle ne saurait, par hypothèse, être disproportionnée.
- Sur les conclusions accessoires : le défendeur réfutait la demande d'injonction de réintégration et soulignait, s'agissant des conclusions indemnitaires, que le préjudice allégué n'était justifié qu'à raison des frais irrépétibles exposés, qu'aucun texte ne permet au Tribunal Suprême de faire supporter par une partie au litige.
II. La question de droit et la solution de la juridiction
A. Le problème juridique posé
Le Tribunal Suprême était ainsi conduit à résoudre une question juridique centrale relative au régime contentieux des mesures conservatoires dans la fonction publique hospitalière monégasque : À quelles conditions de légalité interne est subordonnée la décision par laquelle le Ministre d'État prononce, sur le fondement de l'article 78 de l'Ordonnance souveraine n° 13.839 du 29 décembre 1998, la suspension immédiate d'un praticien hospitalier faisant l'objet de poursuites pénales, et une telle mesure est-elle susceptible de caractériser une erreur manifeste d'appréciation ou de méconnaître le principe de la présomption d'innocence ?
De la réponse apportée à cette question principale dépendait directement le sort des questions subsidiaires relatives au prononcé d'une injonction de réintégration et à l'engagement de la responsabilité indemnitaire de l'État du fait d'une éventuelle illégalité fautive.
B. Le raisonnement et la motivation de la cour
Pour rejeter la requête de Monsieur S. F., l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême déploie un raisonnement syllogistique d'une grande concision, structuré en quatre étapes successives qui balayent l'ensemble des moyens soulevés.
En premier lieu, la Haute Juridiction fixe le cadre normatif en reproduisant intégralement les termes du premier alinéa de l'article 78 de l'Ordonnance n° 13.839 du 29 décembre 1998 portant statut des praticiens hospitaliers au Centre hospitalier Princesse Grace. Ce texte dispose qu'« en cas de faute grave, qu'il s'agisse d'un manquement aux obligations professionnelles ou d'une infraction de droit commun, le praticien hospitalier intéressé peut, avant la comparution devant le conseil de discipline, être immédiatement suspendu par décision du Ministre d'État, prise sur proposition du conseil d'administration réuni expressément ».
En deuxième lieu, le Tribunal procède à la qualification juridique de la mesure prévue par ce texte en dégageant sa finalité téléologique. Il pose le principe selon lequel une mesure de suspension prise en application de ces dispositions constitue « une mesure provisoire et conservatoire ayant pour but d'éviter un risque de trouble dans le fonctionnement du service auquel est affectée la personne ayant fait l'objet de cette mesure ». De cette nature purement préventive et fonctionnelle, le juge déduit une conséquence juridique fondamentale : la mesure de suspension « n'a, dès lors, pas le caractère d'une sanction ».
En troisième lieu, fort de cette qualification, le Tribunal examine les moyens de légalité interne invoqués par le requérant :
- S'agissant du contrôle de l'appréciation des faits par l'autorité administrative, le juge opère un contrôle restreint, limité à l'erreur manifeste d'appréciation, mais orienté vers la finalité de la mesure telle qu'il vient de la définir. Au lieu de s'engager sur le terrain probatoire de la certitude de la faute pénale où voulait l'entraîner le requérant, le Tribunal constate souverainement « que les faits sur lesquels est fondée la décision attaquée sont de nature à troubler le bon fonctionnement du service hospitalier ». Ce seul constat suffit à légitimer l'intervention conservatoire du Ministre d'État et conduit mécaniquement au rejet du moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation.
- S'agissant de la violation des principes généraux du droit, le Tribunal répond explicitement au moyen tiré de la présomption d'innocence. Il juge « qu'eu égard à la nature de la mesure prise et aux motifs qui la fonde, Monsieur F. n'est pas fondé à invoquer une méconnaissance du principe de présomption d'innocence ». La nature non répressive (conservatoire) et les motifs fonctionnels (préservation du service) neutralisent ainsi l'application ou, à tout le moins, la violation de ce principe. On observera que le Tribunal ne consacre pas de considérant autonome au moyen tiré de la violation du principe de proportionnalité, lequel se trouve implicitement mais nécessairement absorbé et écarté par la qualification de mesure non disciplinaire et par le rejet de l'erreur manifeste d'appréciation. De même, l'argument relatif à la protection fonctionnelle n'est pas expressément relevé dans les motifs décisoires, étant absorbé par la légalité reconnue de la mesure prise dans l'intérêt du service.
En quatrième et dernier lieu, le Tribunal statue par voie de conséquence sur les conclusions accessoires relatives à la demande d'injonction et à la demande de dommages et intérêts. Appliquant une logique contentieuse implacable, il relève que le rejet des conclusions à fin d'annulation entraîne, par voie de corollaire, le rejet des conclusions indemnitaires (faute d'illégalité susceptible d'engager la responsabilité de la puissance publique) et, « en tout État de cause », le rejet des conclusions à fin d'injonction.
C. Le dispositif
Par ces motifs, la juridiction suprême prononce le dispositif suivant :
« DÉCIDE : La requête de Monsieur S. F. est rejetée. Les dépens sont mis à la charge de Monsieur F. Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »
III. L'analyse et la portée jurisprudentielle
A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne
La décision rendue le 19 juin 2019 par l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême, statuant en matière administrative conformément à l'article 90 B de la Constitution monégasque (et plus particulièrement son 3° visé dans l'arrêt), constitue une illustration particulièrement nette des principes gouvernant le droit de la fonction publique, et spécifiquement le statut des praticiens hospitaliers régi par l'Ordonnance souveraine n° 13.839 du 29 décembre 1998. L'analyse approfondie des motifs adoptés par la Haute Juridiction, mis en regard avec les argumentations respectives des parties telles qu'elles sont rapportées dans les visas de la décision, permet de mesurer la rigueur conceptuelle avec laquelle le juge monégasque distingue l'action administrative conservatoire de la répression disciplinaire ou pénale.
1. L'affirmation de la nature purement conservatoire et téléologique de la suspension
Le cœur de la décision réside dans la définition que donne le Tribunal Suprême de la mesure de suspension prévue à l'article 78 de l'Ordonnance n° 13.839. En énonçant qu'une telle mesure est « provisoire et conservatoire » et qu'elle n'a « dès lors, pas le caractère d'une sanction », la juridiction consacre l'analyse classique du droit administratif, telle qu'elle avait été rappelée en défense par le Ministre d'État.
Cette qualification emporte une dissociation radicale entre deux logiques :
- La logique disciplinaire ou pénale, qui est rétrospective et répressive : elle vise à punir un comportement fautif avéré après l'établissement de la matérialité des faits et de leur imputabilité.
- La logique de la suspension administrative, qui est prospective et préventive : elle vise exclusivement, selon la formule même de l'arrêt, à « éviter un risque de trouble dans le fonctionnement du service auquel est affectée la personne ayant fait l'objet de cette mesure ».
Cette approche téléologique — entièrement tournée vers la préservation de l'ordre public interne au service hospitalier et, comme le soulignait le Ministre d'État