24 articles publiésen droit FR · LU · EU · MC · AD. Commentaires d'arrêt, fiches pratiques, chroniques. Chaque publication expose hash SHA-256, versioning semver, scope explicite, reasoning chain et 10 MCP tools pour les LLM (cf. charte scientifique).
## I. Faits, cadre proc??dural et contexte du litige ### A. Origine du litige et pr??tentions des parties Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Recevabilité Désignation précise de la personne morale défenderesse Incompétence du Tribunal Suprême pour adresser des injonctions à l'administration Recours pour excès de pouvoir Établissements publics - Centre hospitalier Princesse Grace - Arrêté Ministériel n° 2011-77 du 16 février 2011 modifié, relatif aux conditions de fonctionnement de l'Institut de Formation en Soins -Infirmiers - Aide-soignante en formation - Décision d'exclusion de l'Institut et décision de rejet du recours gracieux Loi du 29 juin relative à la motivation des actes administratifs - Décision d'exclusion dépourvue de caractère disciplinaire - Décision assortie des conditions de droit et de fait - Décision d'exclusion et décision de rejet du recours gracieux conformes aux exigences de la loi Décision d'exclusion fondée sur des erreurs dans la préparation et l'administration des médicaments et dans la surveillance de paramètres vitaux - Erreur manifeste d'appréciation (non) - Décision légale (oui) Recours en indemnisation Rejet de la demande à fin d'annulation - Rejet corrélatif de la demande à fin d'indemnisation Par cette d??cision rendue par **Tribunal Suprême de Monaco** (MC) sous la r??f??rence **Tribunal Suprême, 5 décembre 2019, Madame A.A. c/ le Centre hospitalier Princesse Grace**, la juridiction statue sur l'application des r??gles de droit positif gouvernant le litige soumis ?? son contr??le. Les ??l??ments factuels constat??s au fond s'inscrivent dans le contexte suivant :\n\n> ?? Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Recevabilité Désignation précise de la personne morale défenderesse Incompétence du Tribunal Suprême pour adresser des injonctions à l'administration Recours pour excès de pouvoir Établissements publics - Centre hospitalier Princesse Grace - Arrêté Ministériel n° 2011-77 du 16 février 2011 modifié, relatif aux conditions de fonctionnement de l'Institut de Formation en Soins -Infirmiers - Aide-soignante en formation - Décision d'exclusion de l'Institut e??? ?? ### B. D??roulement de l'instance et r??gularit?? de la saisine Saisie conform??ment aux r??gles de comp??tence et de proc??dure applicables dans l'ordre juridictionnel (MC), **Tribunal Suprême de Monaco** devait v??rifier la recevabilit?? des pr??tentions ainsi que la pertinence des moyens de fait et de droit articul??s par les parties.\n\n## II. Probl??me de droit et fondements textuels mobilis??s ### A. La question juridique centrale soumise au juge La question d??terminante pos??e ?? **Tribunal Suprême de Monaco** consistait ?? appr??cier si les constatations op??r??es et l'interpr??tation des textes vis??s justifiaient la solution retenue au regard des principes de l??galit??, de proportionnalit?? et de s??curit?? juridique.\n\n### B. Corpus normatif et textes de r??f??rence - Dispositions l??gislatives et r??glementaires applicables en **MC** au litige ;\n- Principes directeurs du proc??s ??quitable, de la charge de la preuve et de l'obligation de motivation juridictionnelle.\n\n## III. Solution retenue et architecture de la motivation ### A. L'articulation du syllogisme juridictionnel Pour trancher le diff??rend, **Tribunal Suprême de Monaco** proc??de ?? une confrontation m??thodique entre la norme applicable et les pi??ces vers??es aux d??bats :\n\n> ?? orale ; que, d'autre part, les conclusions à fin d'injonction seraient irrecevables dès lors que le Tribunal Suprême n'a pas le pouvoir d'adresser des injonctions de faire à l'administration ; Attendu que le CHPG soutient, ensuite, que la décision d'exclusion de la formation d'un étudiant en raison d'un acte incompatible avec la sécurité des personnes soignées, prise après avis du conseil pédagogique, ne présente aucun caractère disciplinaire et qu'elle n'est ainsi pas soumise à l'obligation de motivation prévue par la loi du 29 juin 2006 ; qu'elle doit être distinguée de l??? ?? ### B. Dispositif et sens de la d??cision Au terme de son examen, la juridiction arr??te son dispositif dans les termes suivants :\n\n> ?? pas des pièces du dossier que ces décisions soient entachées d'une erreur manifeste d'appréciation ; 7° Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que Mme A. n'est pas fondée à demander l'annulation des décisions qu'elle attaque ; qu'il suit de là que sa demande indemnitaire ne peut qu'être rejetée ; Décide : La requête de Madame A. A. est rejetée. Les dépens sont mis à la charge de Madame A. A. Expéditions de la présente décision seront transmises au Ministre d'État et au Centre hospitalier Princesse Grace. ?? ## IV. Port??e normative, s??curit?? juridique et rep??res pratiques ### A. Apport ?? la coh??rence jurisprudentielle Cette d??cision consolide la jurisprudence de **Tribunal Suprême de Monaco** et offre un rep??re m??thodologique pr??cis pour l'interpr??tation des normes mobilis??es en **MC**.\n\n### B. Recommandations op??rationnelles pour les praticiens - **Qualification rigoureuse** : v??rifier la r??union cumulative des conditions l??gales exig??es par la juridiction ;\n- **Consolidation probatoire** : documenter chaque all??gation factuelle par des pi??ces probantes soumises au d??bat contradictoire ;\n- **R??f??rence jurisprudentielle** : citer cet arr??t (**Tribunal Suprême, 5 décembre 2019, Madame A.A. c/ le Centre hospitalier Princesse Grace**) au soutien des ??critures dans tout contentieux pr??sentant une identit?? de question de droit.
# Tribunal Suprême de Monaco, 18 juin 2024, n° 30508 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 18 juin 2024, n° 30508 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2024/06-18-30508)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise à la censure du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en Assemblée plénière le 18 juin 2024, met en lumière les délicates articulations entre le droit médical du travail, la gestion statutaire des agents des établissements publics hospitaliers et l'étendue du contrôle juridictionnel de l'excès de pouvoir. À l'origine de ce contentieux se trouve la situation professionnelle et médicale de m. A., agent public exerçant depuis trente-cinq années les fonctions d'infirmière au sein de l'établissement public dénommé « C. ». Au 11 janvier 2023, l'intéressée était classée au grade d'infirmière soins généraux, grade 2, 8e échelon, et se trouvait affectée au sein du service de réanimation de cet établissement. Le parcours professionnel de cet agent a été brutalement interrompu le 4 février 2020. À cette date, dans l'exercice de ses fonctions au service de réanimation, m. A. a été victime d'un accident du travail en tentant de maîtriser et de rattraper un patient agité. Cet événement traumatique lui a occasionné une blessure à l'épaule droite. En conséquence de cette lésion corporelle, l'infirmière a été placée en arrêt de travail de manière ininterrompue pendant plus de trois ans, soit jusqu'au 24 février 2023. À l'issue de cette longue période de soins et de repos, l'état de santé de l'agent a fait l'objet d'une évaluation par le médecin conseil de la compagnie d'assurance « D. », le docteur B., lors d'un examen pratiqué le 22 février 2023. Aux termes de cet examen clinique, qui retrouvait une stabilisation des amplitudes articulaires de l'épaule droite confortée par une dernière imagerie par résonance magnétique (IRM) montrant un aspect amélioré, l'état de la patiente a été médicalement considéré comme stabilisé. Le médecin conseil a alors fixé son taux d'incapacité permanente partielle (IPP) à hauteur de 8 %. Dans la perspective de son retour à l'emploi après trois années d'interruption, le processus légal de contrôle médical par l'Office de la médecine du travail (OMT) a été enclenché. Ce processus s'est déroulé en deux temps rapprochés, dont la succession rapide a constitué le terreau du litige : En premier lieu, le 13 avril 2023, m. A. a effectué une visite médicale dite de « pré-reprise » auprès d'un médecin du travail de l'Office de la médecine du travail. À l'issue de cet examen, le praticien a émis l'appréciation suivante : « reprise envisageable à compter du 22/04/2023 avec restrictions définitives sur la mobilisation des patients, port de charges, élévation du bras droit au-delà de 90°. Si aménagement impossible prévoir reclassement ». En second lieu, le 24 avril 2023, soit seulement onze jours après la visite de pré-reprise, le même médecin du travail a procédé à un nouvel examen — correspondant à la visite de reprise — et a délivré, de manière qualifiée d'inattendue par la requérante, un avis d'inaptitude définitif à son poste. Cet avis d'inaptitude comportait la motivation médicale suivante : « Pas de mobilisation des patients, port de charges, élévation du bras droit au-delà de 90° ». La fiche de visite de la médecine du travail mentionnait expressément l'identifiant du poste occupé, à savoir : « Employeur 1203-0-730 réanimation (C) ». Se fondant sur cet avis médical du 24 avril 2023, l'autorité administrative investie du pouvoir de gestion au sein de l'établissement public, en la personne de Madame le Directeur des Ressources Humaines du C., a pris une décision administrative tirant les conséquences statutaires de l'inaptitude. Une première décision a été édictée le 2 mai 2023. Toutefois, cet acte initial comportait une erreur matérielle manifeste dans ses visas, puisqu'il faisait état d'une inaptitude au poste d'« ouvrier principal ». Par une seconde décision en date du 17 mai 2023, venant rectifier la première, le Directeur des Ressources Humaines a corrigé cette coquille mais a substantiellement déclaré m. A. « inapte définitif à son métier d'infirmière » (la requête mentionnant également la formulation d'inaptitude « à son poste d'infirmière » prise dans une acception générique). La portée administrative de cette décision rectifiée du 17 mai 2023 s'avérait considérable pour la carrière de l'agent. En effet, en étant déclarée inapte à son « métier » d'infirmière de manière générale, et non pas seulement à son poste spécifique en service de réanimation, m. A. se voyait exclue de l'ensemble des postes d'infirmière disponibles au sein de l'établissement hospitalier. Cette qualification l'orientait d'office vers un « dispositif d'accompagnement d'insertion et de réorientation professionnelle » d'une durée d'un an en vue d'une reconversion professionnelle totale, avec un risque de licenciement ou de mise à la retraite d'office à l'issue de cette période en l'absence d'emploi vacant permanent correspondant à de nouvelles compétences ou en cas de refus d'un tel poste hypothétique. Affectée moralement par cette décision administrative qui ruinait ses perspectives de reprise au sein de sa profession d'origine, m. A. a été contrainte de se placer de nouveau en arrêt de travail en raison d'un syndrome anxio-dépressif réactionnel. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face à cette situation administrative et médicale, m. A. a engagé une double démarche, à la fois administrative et juridictionnelle. Sur le plan administratif médical, elle a saisi, parallèlement à son action contentieuse, la Commission médicale supérieure par un courrier en date du 6 juin 2023 afin de solliciter le réexamen de l'avis d'inaptitude rendu par le médecin du travail le 24 avril 2023. Dans cette correspondance, elle faisait valoir qu'elle détenait les compétences et la capacité physique requises pour occuper un poste d'infirmière dans un autre service hospitalier ne nécessitant pas de port de charges lourdes, avec un aménagement mineur ou même sans aménagement selon la nature du service, citant à titre d'exemples probants une affectation en service de consultation ou en service de prélèvement. Sur le plan juridictionnel, m. A. a saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco d'une requête enregistrée au Greffe Général le 12 juillet 2023 sous le numéro TS 2023-16. L'instruction de l'affaire a suivi le cours régulier prévu par l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée : Monsieur Pierre de Montalivet, Membre titulaire, a été désigné en qualité de rapporteur par ordonnance présidentielle du 11 août 2023 ; la procédure écrite a été sanctionnée par un procès-verbal de clôture établi par le Greffier en Chef le 2 octobre 2023 ; enfin, par ordonnance du 3 mai 2024, l'affaire a été renvoyée à l'audience publique de l'Assemblée plénière du 6 juin 2024, lors de laquelle ont été entendus le rapporteur, Maître Aurélie Soustelle, avocat au barreau de Nice pour la requérante, ainsi que le Procureur Général en ses conclusions. Il est à noter que le texte de la décision ne mentionne aucune écriture ni intervention orale en défense de la part de l'établissement public C. (non précisé dans la décision). Aux termes de sa requête introductive d'instance, m. A. articulait trois chefs de conclusions distincts devant la Haute Juridiction monégasque : 1. **Des conclusions à fin d'annulation :** Elle sollicitait l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du 2 mai 2023, rectifiée le 17 mai 2023, par laquelle le Directeur des Ressources Humaines du C. l'avait déclarée « inapte définitif à son métier d'infirmière ». 2. **Des conclusions à fin d'injonction :** Elle demandait au Tribunal Suprême d'enjoindre au C., d'une part, de l'affecter dans un emploi vacant permanent approprié à son état de santé au titre d'un reclassement et, d'autre part, de l'accompagner dans le cadre prévu à cet effet à la suite de l'avis d'inaptitude prononcé par l'Office de la médecine du travail. 3. **Des conclusions à fin d'indemnisation et de dépens :** Elle réclamait la condamnation du C. au paiement d'une somme de 10 000 euros à titre de dommages et intérêts en réparation du préjudice moral subi, outre la condamnation de l'établissement aux entiers dépens de l'instance. Au soutien de ses conclusions en annulation, la requérante développait un moyen unique tiré de l'erreur manifeste d'appréciation, lequel se décomposait en deux branches distinctes visant successivement l'acte médical préparatoire et la décision administrative finale : Dans une première branche, m. A. soutenait que la médecine du travail elle-même avait commis une erreur manifeste d'appréciation médicale. Elle dénonçait le revirement d'appréciation opéré en l'espace de dix jours par le praticien de l'Office de la médecine du travail. Elle soulignait l'incohérence logique consistant à retenir une motivation médicale strictement identique au mot près (« mobilisation des patients, port de charges, élévation du bras droit au-delà de 90° ») pour conclure, le 13 avril 2023, à une reprise envisageable avec restrictions définitives et aménagement de poste, puis, le 24 avril suivant, à une inaptitude définitive au poste, alors même que le médecin de l'assurance avait constaté deux mois plus tôt une stabilisation clinique et une amélioration radiologique avec une IPP limitée à 8 %. Dans une seconde branche, la requérante faisait valoir que l'administration hospitalière (le C.) avait commis une erreur manifeste d'appréciation quant à la détermination de l'étendue de l'inaptitude. Elle démontrait que l'avis de l'Office de la médecine du travail du 24 avril 2023, mentionnant expressément le service de réanimation, se bornait à la déclarer inapte à son *poste* (infirmière en réanimation), tandis que le Directeur des Ressources Humaines avait extrapolé cet avis pour la déclarer inapte à son *métier* d'infirmière. En procédant à cette généralisation abusive, l'employeur public violait l'esprit et la lettre des articles 39 et 39-1 de l'Ordonnance Souveraine n° 7.464 du 28 juillet 1982 portant statut du personnel de service du C., qui imposent, après un congé pour accident du travail, de rechercher un aménagement du poste ou, en cas d'impossibilité liée aux nécessités du service, un reclassement dans un emploi permanent vacant approprié à l'état de santé. En la déclarant inapte au métier même d'infirmière pour l'orienter vers une reconversion, le C. la privait illégalement de tout reclassement sur un autre poste d'infirmière adapté à ses restrictions physiques. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'examen de la requête soumettait au Tribunal Suprême un triptyque de questions juridiques touchant tant à la légalité interne des actes de gestion des agents publics qu'à l'office du juge de l'excès de pouvoir en droit monégasque : 1. **Sur la légalité de l'acte administratif :** En premier lieu, l'autorité administrative d'un établissement public hospitalier peut-elle légalement, sans commettre d'erreur manifeste d'appréciation, d'une part se fonder sur un avis d'inaptitude émis lors d'une visite médicale de reprise qui contredit en apparence les perspectives ouvertes lors d'une visite de pré-reprise tenue onze jours plus tôt, et d'autre part déclarer un agent « inapte définitif à son métier » dans sa globalité alors que l'avis du médecin du travail a uniquement prononcé une inaptitude définitive « à son poste » au sein d'un service spécifique ? 2. **Sur l'étendue des pouvoirs du juge quant à l'exécution de ses décisions :** En deuxième lieu, le Tribunal Suprême, statuant dans le cadre du contentieux de l'annulation prévu par l'article 90 de la Constitution, est-il compétent pour adresser des injonctions à l'administration, notamment aux fins d'ordonner le reclassement et l'accompagnement statutaire d'un agent public à la suite de l'annulation d'une décision d'inaptitude ? 3. **Sur la responsabilité indemnitaire consécutive à l'annulation :** En troisième lieu, dans quelle mesure l'annulation pour excès de pouvoir d'une décision étendant illégalement le périmètre de l'inaptitude médicale d'un agent ouvre-t-elle droit à la réparation du préjudice moral qui en est résulté sur le fondement du 1° du B de l'article 90 de la Constitution ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement déployé par le Tribunal Suprême se caractérise par sa rigueur analytique, sa concision et sa structuration tripartite répondant point par point aux conclusions de la requérante. #### 1. L'examen des conclusions à fin d'annulation : la distinction entre les visites médicales et la censure de l'extrapolation administrative Pour statuer sur la légalité de la décision du 2 mai 2023 rectifiée le 17 mai 2023, la Haute Juridiction prend soin de dissocier les deux branches de l'argumentation de m. A., livrant une interprétation précise de l'article 2-1 de la loi n° 637 du 11 janvier 1958 tendant à créer et à organiser la médecine du travail. **Dans un premier temps**, le Tribunal Suprême écarte implicitement mais nécessairement le grief tiré de la prétendue contradiction entre les deux interventions du médecin du travail des 13 et 24 avril 2023. Pour ce faire, le juge reproduit les dispositions des paragraphes 3°, 4° et 8° de l'article 2-1 de la loi n° 637 précitée. L'analyse des textes met en évidence une différence de nature juridique et de finalité fonctionnelle entre deux types d'examens médicaux : * L'examen médical de **préreprise** (visé au 3°), qui est réalisé *pendant* l'arrêt de travail du salarié (à l'initiative de ce dernier, de son médecin traitant ou des médecins conseils), a pour finalité exclusive « de préconiser, si nécessaire, l'aménagement ou l'adaptation du poste de travail occupé ». * L'examen médical de **reprise** (visé au 4°), qui intervient à l'issue de l'arrêt dans les situations déterminées par ordonnance souveraine, poursuit un double objet : d'une part « de s'assurer du maintien de l'aptitude médicale du salarié au poste de travail occupé » (a), et d'autre part « de préconiser, si nécessaire, l'aménagement ou l'adaptation du poste » (b). * Enfin, le 8° précise qu'à l'issue de chaque examen, il est établi une fiche de visite contenant, « le cas échéant » et sans indication des motifs, la déclaration d'aptitude ou d'inaptitude médicale. Appliquant cette grille de lecture légale aux faits de l'espèce, le Tribunal Suprême relève que si, lors de la visite de préreprise du 13 avril 2023, le médecin du travail avait mentionné « Reprise envisageable à compter du 22/04/2023 », il n'avait pas pour autant, au regard des prescriptions de l'article 2-1 de la loi du 11 janvier 1958, délivré un « avis d'aptitude » au sens juridique du terme. Une simple perspective de reprise formulée lors d'une pré-visite durant l'arrêt de travail ne lie pas le médecin lors de la visite officielle de reprise et ne confère aucun droit acquis au maintien de l'aptitude. Dès lors, le Tribunal Suprême juge que le Directeur des Ressources Humaines du C. « a pu ainsi se fonder sur le seul avis d'inaptitude médicale du 24 avril 2023 », seul acte médical doté d'une portée décisoire quant à l'aptitude lors de la reprise effective. La première branche du moyen est donc neutralisée. **Dans un second temps**, en revanche, le Tribunal Suprême accueille pleinement la seconde branche du moyen en opérant un contrôle de la qualification des faits sous l'angle de l'erreur manifeste d'appréciation commise par l'autorité administrative elle-même. Le juge procède à une confrontation directe entre les termes de l'avis médical et ceux de la décision administrative attaquée : * D'un côté, le médecin du travail de l'Office de la médecine du travail s'est strictement borné, dans son avis du 24 avril 2023, à déclarer m. A. « inapte définitif à son poste », lequel est identifié par le juge comme étant « celui d'infirmière en réanimation ». * De l'autre côté, le Directeur des Ressources Humaines du C. a déclaré l'agent, « d'une manière générale, "inapte définitif à son métier d'infirmière" ». En substituant le concept générique de « métier » (qui englobe l'ensemble des fonctions infirmières quelle que soit l'affectation hospitalière) au concept spécifique et localisé de « poste » (qui désigne l'emploi occupé dans un service déterminé, en l'occurrence la réanimation où les contraintes physiques de manutention des patients sont particulièrement lourdes), l'autorité administrative a dénaturé la portée de l'avis médical qui la liait. Le Tribunal Suprême en déduit, par un considérant de principe d'une grande netteté, que le Directeur des Ressources Humaines a entaché sa décision d'une erreur manifeste d'appréciation, justifiant son annulation totale pour excès de pouvoir. #### 2. L'examen des conclusions à fin d'injonction : la réaffirmation de l'incompétence du juge S'agissant de la demande de m. A. tendant à ce qu'il soit ordonné à l'établissement public de l'affecter sur un emploi permanent vacant au titre d'un reclassement et de l'accompagner dans ce processus, la réponse du Tribunal Suprême est lapidaire et repose sur un principe classique du droit du contentieux administratif monégasque. La Haute Juridiction rappelle « qu'il n'appartient pas au Tribunal Suprême d'adresser des injonctions à l'administration ». En l'absence de disposition constitutionnelle ou souveraine lui conférant un tel pouvoir d'injonction à l'égard des personnes morales de droit public, le juge de l'excès de pouvoir ne peut que prononcer l'irrecevabilité radicale de telles conclusions. #### 3. L'examen des conclusions à fin d'indemnisation : la réparation du préjudice moral Enfin, statuant sur les conclusions indemnitaires, le Tribunal Suprême fait application de sa compétence propre en matière de contentieux administratif, telle qu'elle découle des termes mêmes du 1° du B de l'article 90 de la Constitution monégasque. Ce texte fondamental donne compétence au Tribunal Suprême pour statuer souverainement sur les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives et sur « l'octroi des indemnités qui en résultent ». L'illégalité fautive étant constituée par l'annulation de la décision entachée d'erreur manifeste d'appréciation, le droit à réparation de m. A. est acquis dans son principe. Se livrant à une appréciation souveraine de l'étendue du préjudice moral directement causé à l'agent par la décision annulée — laquelle la privait brutalement de son identité professionnelle d'infirmière après trente-cinq ans de service —, le Tribunal Suprême évalue la juste réparation de ce chef de préjudice à la somme de 5 000 euros, réduisant ainsi de moitié la prétention initiale de la requérante qui s'élevait à 10 000 euros. ### C. Le dispositif Le dispositif de la décision rendue le 18 juin 2024
# Cour de Révision de Monaco, 18 mars 2024, n° 30458 > Décision commentée : Cour de Révision de Monaco, 18 mars 2024, n° 30458 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-revision/2024/03-18-30458)) ## Faits et procédure Un médecin anesthésiste, M. B., a été engagé par la SAM A. pour diriger le service d'anesthésie-réanimation de l'établissement. Deux conventions d'exercice libéral se sont succédé en 2010, la seconde étant conclue le 26 juillet 2010. Le 31 mars 2011, la SAM A. a rompu la convention, en reprochant à M. B. plusieurs manquements dans l'exercice de son activité médicale. Le Tribunal de première instance a retenu, par décision du 16 octobre 2014, le principe de la responsabilité de la SAM A. pour rupture fautive. La Cour d'appel a confirmé le 7 juillet 2015, et le pourvoi a été rejeté le 24 mars 2016. Saisi de l'évaluation des préjudices, le tribunal a sursis à statuer dans l'attente de l'issue de l'action en annulation des conventions introduite par la SAM A. Cette action a été rejetée par un jugement du 13 juillet 2017, confirmé le 29 janvier 2019, le pourvoi étant rejeté le 7 octobre 2019. Par jugement du 23 septembre 2021, le Tribunal a condamné la SAM A. à diverses sommes au titre de l'indemnité de préavis conventionnel, de la perte de possibilité de réinstallation liée à la clause de non-réinstallation, de la perte de chance de poursuivre le contrat jusqu'à son terme, du préjudice moral et des frais de justice exposés. La SAM A. a relevé appel le 1er octobre 2021. Par arrêt du 13 juin 2023, la Cour d'appel a partiellement confirmé le jugement. Elle a notamment condamné la SAM A. à des dommages-intérêts au titre de la clause de non-réinstallation et sur le fondement de l'article 238-1 du Code de procédure civile. La SAM A. s'est pourvue en révision contre cet arrêt, signifié le 4 juillet 2023. La requête a été déposée et signifiée le 28 août 2023, la contre-requête le 27 septembre 2023. La SAM A. a déposé une réplique le 4 octobre 2023, que M. B. a contestée. Les moyens de cassation portent sur la contradiction de motifs relative à la nature de la convention, sur l'autorité de la chose jugée attachée à l'arrêt du 7 juillet 2015, sur la prise en compte de la possibilité de résiliation sans indemnité, sur l'évaluation de la perte de chance et la dénaturation alléguée d'une pièce, et sur l'interprétation de la clause de non-réinstallation. ## Question de droit La décision soulève six questions distinctes. **Première question : la recevabilité de la réplique.** Dans quelle mesure une réplique déposée après l'expiration du délai de défense peut-elle être admise lorsque la procédure n'est pas soumise à la procédure d'urgence ? **Deuxième question : la qualification de la convention.** La stipulation d'un terme correspondant au soixante-dixième anniversaire du praticien est-elle compatible avec la mention d'une convention « à durée indéterminée » ? La Cour d'appel, qui a retenu l'existence d'un terme, a-t-elle entaché sa décision d'une contradiction ou de motifs impropres à exclure cette qualification ? **Troisième question : l'autorité de la chose jugée.** L'arrêt du 7 juillet 2015 faisait-il obstacle à ce que la Cour d'appel se prononce sur la nature de la faute et sur la qualification de la convention ? **Quatrième question : la recevabilité des moyens nouveaux et mélangés.** Le moyen tiré de la faculté de résiliation sans indemnité est-il recevable lorsqu'il n'a pas été soumis aux juges du fond et implique une appréciation de faits ? **Cinquième question : l'appréciation de la perte de chance et la dénaturation.** La
# Tribunal Suprême de Monaco, 09 juin 1995, n° 26228 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 09 juin 1995, n° 26228 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1995/06-09-26228)) --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis au Tribunal Suprême de Monaco s’inscrit dans le cadre du contentieux disciplinaire régissant le personnel hospitalier monégasque, plus précisément les agents du Centre Hospitalier Princesse Grace (CHPG) soumis aux prescriptions de l’Ordonnance Souveraine n° 7.464 du 28 juillet 1982 portant statut du personnel de service dudit établissement. Le requérant, Monsieur J.-G. D., exerçait les fonctions de masseur-kinésithérapeute titulaire au sein du Centre Hospitalier Princesse Grace. À la suite d’une plainte déposée par une patiente (désignée dans l'instance sous le nom de « Madame L. »), l'autorité investie du pouvoir disciplinaire a reproché à l'agent d’avoir adopté un comportement libéral en accomplissant des actes de caractère privé pendant ses heures de service au sein de l'établissement public hospitalier. Monsieur D. soutenait, à l'inverse, avoir agi en situation d'urgence à la suite d'une saisine directe par les autorités du Centre Hospitalier. Faisant l'objet de poursuites disciplinaires, l'intéressé avait initialement été suspendu de ses fonctions le 13 août 1993, puis révoqué sans suspension de ses droits à pension par une première décision du Directeur du Centre Hospitalier en date du 10 septembre 1993, prenant effet au 11 septembre 1993. Saisi d’un recours en annulation pour excès de pouvoir dirigé contre cette mesure d'éviction, le Tribunal Suprême avait, par une décision solennelle rendue le 15 juin 1994, annulé la décision de révocation du 10 septembre 1993 au motif tiré de la méconnaissance des droits légitimes de la défense. Tirant les conséquences de cette décision juridictionnelle mais entendant poursuivre la répression disciplinaire des mêmes agissements, le Directeur du Centre Hospitalier a rouvert la procédure en reconvoquant Monsieur D., par lettre du 4 juillet 1994, devant le Conseil de discipline fixé à la date du 20 juillet 1994. Lors de cette séance, le Conseil de discipline a décidé d'ajourner ses délibérations et de surseoir à statuer afin d'obtenir un « éclaircissement de nature juridique » relatif aux modalités procédurales imposées par l’exécution de l'annulation prononcée le 15 juin 1994. Cette décision d'attente a été notifiée à l'agent par courrier directorial le 21 juillet 1994. Dès le 22 juillet 1994, Monsieur D. sollicitait formellement auprès du Directeur de l'établissement sa réintégration juridique et matérielle dans ses fonctions statutaires ainsi que le rappel des traitements et rémunérations dont il avait été privé depuis sa suspension. Le Directeur rejetait implicitement cette demande en lui notifiant, par lettre du 5 août 1994, que sa réintégration n’était pas envisageable sauf avis contraire du Conseil de discipline. L’instance disciplinaire s'est à nouveau réunie le 6 septembre 1994. Retenant l'existence d'une « faute grave manifeste dans l'exercice de ses fonctions », le Conseil de discipline a émis un avis favorable à l'éviction définitive de l'agent. Le même jour, soit le 6 septembre 1994, le Directeur du Centre Hospitalier Princesse Grace a édicté une nouvelle décision prononçant la révocation de Monsieur D., sans suspension de ses droits à pension. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par requête enregistrée le 7 novembre 1994, Monsieur D. a déféré cette seconde décision de révocation à la censure du Tribunal Suprême siégeant en matière administrative. Sa requête poursuivait une double finalité, typique du contentieux de l'excès de pouvoir assorti de conclusions indemnitaires : d'une part, l'annulation pour excès de pouvoir de la décision directoriale de révocation du 6 septembre 1994 ; d'autre part, la condamnation du Centre Hospitalier Princesse Grace à lui allouer la somme de 99 913,76 francs (à parfaire) à titre de réparation du préjudice matériel (arrérages de traitements non perçus depuis le mois de juillet 1993) et 400 000 francs au titre du préjudice immatériel résultant de l’atteinte à sa réputation professionnelle et à son image au sein d’associations représentatives de professions libérales. Au soutien de ses conclusions en annulation, le requérant développait une argumentation articulée en moyens de légalité externe et de légalité interne : 1. **Sur la légalité externe** : - *Violation de l'article 58, alinéa 4, de l'Ordonnance Souveraine n° 7.464 du 28 juillet 1982* : ce texte impose que la notification de la sanction définitive intervienne au plus tard un mois après celle de la décision de suspension. Monsieur D. ayant été suspendu le 13 août 1993, le délai était forclos ; même en admettant que la décision juridictionnelle du 15 juin 1994 (enregistrée le 17 juin 1994) eût ouvert un nouveau délai d’un mois, la révocation aurait dû intervenir au plus tard le 17 juillet 1994, rendant tardive la décision du 6 septembre 1994. - *Violation de l'article 61 de l'Ordonnance Souveraine n° 7.464* : l’avis du Conseil de discipline doit obligatoirement intervenir dans le délai d’un mois à compter de sa saisine (délai porté à deux mois en cas d’enquête). Or, aucune enquête formelle n'avait été diligentée et le sursis à statuer décidé le 20 juillet 1994 pour obtenir un « éclaircissement juridique » ne rentrait dans aucune des prévisions dérogatoires du texte, lesquelles ne tolèrent de sursis qu'en cas de poursuites répressives (art. 61 al. 3). - *Violation des articles 62 et 67 de l'Ordonnance Souveraine n° 7.464* : défaut de notification à l’agent de l’avis motivé rendu le 6 septembre 1994 par le Conseil de discipline, formalité substantielle destinée à vérifier les motifs de droit et de fait sous-tendant la décision d'éviction. 2. **Sur la légalité interne** : - *Défaut d'exercice effectif du pouvoir disciplinaire et préjugement* : la réponse du Directeur en date du 5 août 1994 indiquant que la réintégration était exclue préjugeait du sort de la procédure avant même l'avis du Conseil. - *Défaut de motivation* de la sanction, par suite de la non-communication de l’avis motivé. - *Détournement de procédure*, la plainte de la patiente ayant été prétendument sollicitée par la hiérarchie hospitalière. - *Erreur manifeste d'appréciation et disproportion* : l'agent réfutait l’existence d’une pratique libérale illicite pendant le service en plaidant l'intervention en situation d'urgence, et soulevait la disproportion manifeste de la sanction de révocation au regard des faits reprochés. En défense, par contre-requête enregistrée le 7 janvier 1995, le Directeur du Centre Hospitalier Princesse Grace concluait au rejet intégral de la requête et, reconventionnellement, à la condamnation de Monsieur D. à lui verser un franc à titre de dommages-intérêts : - L’établissement public contestait l’interprétation du délai d’un mois de l’article 58, soutenant que l’article 59 alinéa 2 ne prescrit aucun délai strict pour la réunion du conseil à la suite d'une annulation juridictionnelle. - Sur le délai d’émission de l’avis de l’article 61, le Centre Hospitalier affirmait que la décision du 20 juillet 1994 de surseoir à statuer « s'emplace » dans le cadre de l'alinéa 2 dudit article permettant d'étendre le délai d'avis à deux mois. - Sur la notification de l'avis, l'établissement faisait valoir que le courrier recommandé du 6 septembre 1994 notifiait explicitement à l'intéressé l'existence de la faute retenue par le conseil, l'avis constituant un document interne destiné au Directeur. - Sur le fond, l'autorité hiérarchique réfutait tout préjugement, contestait le détournement de pouvoir, soutenait la matérialité de la faute grave et la parfaite proportionnalité de la révocation, tout en s’en remettant à la sagesse de la haute juridiction quant aux prétentions indemnitaires. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'affaire soumettait au Tribunal Suprême une double problématique, procédurale et substantielle, relative à l'encadrement temporel du pouvoir disciplinaire et à la responsabilité de l'administration hospitalière consécutive à l'annulation d'une sanction : 1. **Sur le terrain de la légalité administrative disciplinaire** : les délais impartis par le statut du personnel hospitalier (article 61 de l'Ordonnance Souveraine n° 7.464 du 28 juillet 1982) au Conseil de discipline pour formuler son avis à compter de sa saisine présentent-ils un caractère impératif de nature à vicier la légalité de la décision directoriale de sanction prise sur avis conforme ? En corollaire, le Conseil de discipline dispose-t-il de la faculté juridique d'ordonner un sursis à statuer dans l'attente d'une consultation ou d'un éclaircissement d'ordre juridique, en assimilant une telle mesure à une « enquête » au sens de l’alinéa 2 dudit article 61 ? 2. **Sur le terrain de la responsabilité hospitalière et de l'exécution des décisions juridictionnelles** : quelle est l'étendue des obligations incombant à l'autorité administrative à la suite de l'annulation contentieuse d'une mesure de révocation, et dans quelle mesure la réitération de vices de procédure lors de la réouverture de l'action disciplinaire ouvre-t-elle droit à réparation au profit de l'agent, nonobstant la gravité intrinsèque des fautes professionnelles commises par ce dernier ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour S'agissant du contrôle de la légalité de l'acte attaqué, le Tribunal Suprême censure la décision de révocation sur le fondement d'une stricte application des garanties procédurales temporelles instituées par l’Ordonnance Souveraine n° 7.464 du 28 juillet 1982. En premier lieu, la juridiction délimite le point de départ du délai d'action du Conseil de discipline. Constatant l'absence de mention formelle quant à la date exacte de sa saisine par la direction hospitalière, le Tribunal Suprême adopte une approche pragmatique et protectrice des droits de l'agent : il retient que le délai légal d'un mois prévu à l'article 61, alinéa 1, a « pour le moins » commencé à courir le 4 juillet 1994, date de notification de la convocation adressée à l'agent pour la séance fixée au 20 juillet 1994. En second lieu, examinant la décision prise par l'organe disciplinaire lors de sa séance du 20 juillet 1994 d'ajourner son avis dans l'attente d'un « éclaircissement de nature juridique » consécutif à l'annulation contentieuse intervenue le 15 juin 1994, le Tribunal Suprême écarte catégoriquement la qualification d'« enquête ». Aux termes clairs de l'article 61, alinéa 2, le report du délai à deux mois n'est expressément réservé qu'à l'hypothèse où « il est procédé à une enquête », notion matérielle et probatoire portant sur la vérification des faits litigieux, qui ne saurait être assimilée à une simple interrogation sur les règles procédurales applicables. En troisième lieu, le Tribunal applique un raisonnement subsidiaire dirimant : même si l'on admettait par hypothèse l'application d'un délai dérogatoire de deux mois, celui-ci courait à compter du 4 juillet 1994 et expirait donc impérativement le 4 septembre 1994. L'avis ayant été rendu le 6 septembre 1994, l'organe collégial avait épuisé sa compétence temporelle. La conséquence juridique tirée par le Tribunal Suprême est sans équivoque : la décision de révocation devant légalement être prise sur « avis conforme » du Conseil de discipline, l'irrégularité affectant la validité temporelle dudit avis prive la sanction administrative de son support nécessaire. La révocation prise sur le fondement d’un avis émis hors délai est dès lors entachée d'illégalité et encourt l'annulation pour « défaut de base légale ». Ayant accueilli ce vice procédural dirimant, la juridiction rejette les autres moyens tirés du fond, retenant laconiquement « que le détournement de la procédure disciplinaire, pas plus que l'existence d'une erreur manifeste d'appréciation n'ont été établis ». S'agissant du contentieux indemnitaire, la décision articule un subtil équilibre entre la faute personnelle de l'agent et la faute de service commise par l'administration hospitalière : - D'un côté, le Tribunal rappelle sa jurisprudence issue de sa propre décision du 15 juin 1994 : « la gravité des fautes invoquées contre le requérant et son comportement professionnel général » excluent tout préjudice matériel et moral indemnisable en lien avec ses activités privées au sein d'organisations de professions libéral
# Cour de Révision de Monaco, 07 octobre 2019, n° 18513 > Décision commentée : Cour de Révision de Monaco, 07 octobre 2019, n° 18513 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-revision/2019/10-07-18513)) ## Faits et procédure La Société anonyme monégasque Centre Cardio-Thoracique de Monaco (CCM) a conclu avec M. c. I., docteur en médecine de nationalité française, deux conventions d'exercice libéral : une première à durée déterminée le 11 mai 2010, puis une seconde à durée indéterminée le 1er juillet 2010. Le CCM a rompu sans préavis ni indemnité le contrat liant les parties. L'action engagée par le praticien à la suite de cette rupture était en cours lorsque le CCM a saisi le tribunal de première instance d'une demande d'annulation des conventions pour dol. Il soutenait ne pas avoir été informé de ce que, lors de la signature, M. I. n'était pas radié de l'ordre des médecins français. Par jugement du 13 juillet 2017, le tribunal a débouté le CCM de sa demande et l'a condamné à payer 10 000 € de dommages-intérêts pour abus du droit d'agir en justice. Par arrêt du 29 janvier 2019, la Cour d'appel a confirmé ce jugement. Elle a, en outre, condamné le CCM à 20 000 € de dommages-intérêts pour appel abusif. Le CCM a formé un pourvoi en révision (pourvoi n° 2019-26) articulé en onze branches contre le premier moyen et en deux moyens distincts relatifs aux condamnations pour abus. M. I. a sollicité, de son côté, 50 000 € de dommages-intérêts pour pourvoi abusif. ## Question de droit Le litige posait deux questions. La première portait sur la caractérisation de la réticence dolosive au sens de l'article 971 du Code civil. Il s'agissait de savoir si le fait, pour un médecin, de ne pas révéler à son cocontractant qu'il n'avait pas été radié de son ordre d'origine constituait une dissimulation intentionnelle, déterminante du consentement, susceptible d'entraîner l'annulation de la convention. La seconde, plus classique, concernait le contrôle exercé par la Cour de révision sur les condamnations pour abus du droit d'agir en justice et pour appel abusif. Elle consistait à déterminer si les motifs retenus par la Cour d'appel suffisaient à caractériser des circonstances de nature à faire dégénérer en abus l'exercice de ces droits, au regard de l'article 1229 du Code civil visé par la Cour. ## Solution et dispositif La Cour de révision rejette le premier moyen. Elle retient que la Cour d'appel a « souverainement » constaté que l'attention du praticien n'avait jamais été attirée sur son irrégularité administrative, qu'il avait obtenu l'autorisation ministérielle d'exercer, avait été inscrit au tableau de l'ordre monégasque et n'avait jamais été invité à justifier de sa radiation. La réticence intentionnelle n'étant pas établie, la réticence dolosive n'était pas constituée. La Cour écarte par ailleurs les six dernières branches comme critiquant des motifs surabondants. En revanche, elle accueille les deuxième et troisième moyens. Pour la Cour, la Cour d'appel n'a pas caractérisé de circonstances de nature à faire dégénérer en abus le droit d'agir en justice ni le droit d'exercer un recours. Les motifs retenus, tirés du caractère « purement dilatoire » de l'action et de l'« acharnement procédural » du CCM, sont jugés impropres à cette qualification. Le dispositif est ainsi rédigé : > « Casse et annule mais seulement en ce qu'il a condamné la SAM CENTRE CARDIO-THORACIQUE DE MONACO à payer à M. c. I. les sommes de 10 000€ à titre de dommages-intérêts pour abus de son droit d'ester en justice et de 20 000€ à titre de dommages-intérêts pour appel abusif, l'arrêt rendu le 29 janvier 2019 ; » La Cour rejette la demande de dommages-intérêts de M. I. pour pourvoi abusif « au vu des circonstances de l'espèce ». Elle dit n'y avoir lieu à renvoi et condamne la SAM CENTRE CARDIO-THORACIQUE DE MONACO aux dépens, avec distraction au profit de Maître Olivier Marquet. La cassation est donc partielle. Le rejet du pourvoi sur le dol subsiste, et seules les condamnations pour abus sont anéanties. ## Portée et enseignement pratique **Sur la réticence dolosive.** La décision est intéressante par ce qu'elle ne tranche pas. La Cour de révision ne juge pas que le défaut de radiation est, en soi, une information déterminante ou dissimulée. Elle s'appuie sur l'appréciation souveraine des juges du fond, qui ont estimé que l'intention de dissimuler n'était pas établie. Le moyen tiré de ce que la violation d'une obligation réglement
# Cour d'Appel de Monaco, 07 juillet 2015, n° 13544 > Décision commentée : Cour d'Appel de Monaco, 07 juillet 2015, n° 13544 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-appel/2015/07-07-13544)) ## Faits et procédure Un médecin anesthésiste-réanimateur, le Docteur c. IS., a conclu avec la Société Anonyme Monégasque A (ci-après « la SAM A ») deux conventions d'exercice libéral. La seconde, signée le 26 juillet 2010, était à durée indéterminée et prenait effet au 1er juillet 2010. Par lettre du 31 mars 2011, la SAM A a rompu cette convention pour faute, sans préavis ni indemnité. Le praticien a saisi le Tribunal de première instance d'une demande de dommages-intérêts, en soutenant que la rupture était abusive. Par jugement avant dire droit du 16 octobre 2014, le tribunal a notamment déclaré recevable la demande de l'intimé, rejeté la demande de suppression de pièces, annulé les attestations n° 15 et 16 bis, ordonné la suppression de certains passages injurieux des écritures de la SAM A, puis ordonné une expertise confiée au Dr Denis S., avec sursis à statuer sur les autres chefs de demande. La SAM A a relevé appel par exploit du 29 octobre 2014. Elle sollicitait notamment l'irrecevabilité de l'action, subsidiairement le rejet de l'expertise et le débouté de l'intimé, ainsi que des dommages-intérêts pour procédure abusive. Le Docteur c. IS. demandait la confirmation du jugement sur la recevabilité, la reconnaissance de la faute de la rupture et, à titre subsidiaire, des indemnités contractuelle et compensatrices. Il a également formé appel incident partiel sur l'admission des pièces n° 3 et 4. ## Question de droit La Cour devait trancher plusieurs questions, dont trois présentent un intérêt doctrinal particulier. **Première question :** une clause de conciliation préalable, dont le délai de désignation d'un conciliateur n'a pas été respecté, fait-elle obstacle à la recevabilité de l'action au fond ? Il s'agissait de déterminer si le dépassement du délai emporte forclusion, en l'absence de sanction expressément prévue par la convention. **Deuxième question :** les règles de la Charte médicale de la SAM A et du Code de déontologie médicale peuvent-elles être opposées à une action du médecin contre la personne morale qui l'emploie ? **Troisième question :** en matière de résiliation sans préavis fondée sur des manquements contractuels, qui supporte la charge de la preuve, et le juge d'appel peut-il, après infirmation, évoquer le fond et qualifier la rupture ? ## Solution et dispositif La Cour confirme la recevabilité de l'action. Elle relève que l'article 17 de la convention imposait, avant toute action contentieuse, la soumission du différend à deux conciliateurs désignés dans les quinze jours. Elle constate que ce délai n'a pas été respecté par le médecin, mais retient que la stipulation « ne prévoit aucune sanction au dépassement de délai » et « offre même aux parties la possibilité postérieurement audit délai de s'adresser au président du Tribunal ». Elle en déduit une « volonté de favoriser un accord amiable avant la mise en œuvre d'une action judiciaire ». Dès lors qu'une tentative de conciliation a effectivement eu lieu, le moyen tiré de la forclusion est écarté. La Cour écarte également le moyen fondé sur la Charte médicale et le Code de déontologie, au motif que ces dispositions « n'ont vocation à s'appliquer qu'aux différends d'ordre professionnel entre médecins et que le présent litige n'entre pas dans ce cadre ». Sur le fond, la Cour approuve la charge de la preuve : « Il appartient à celui qui se prévaut de telles causes de rupture d'en rapporter la preuve dès lors qu'il lui incombe de démontrer que la rupture était fondée ». Elle examine les deux griefs, à savoir l'absence de commande de sang le 30 mars 2011 et l'ordre de faire descendre un patient au bloc non désinfecté le 31 mars 2011. Elle conclut que « la SAM A n'établit pas la réalité des griefs formulés à l'encontre du Docteur c. IS. pour mettre fin sans préavis ni indemnité à la convention les liant ». Constatant que « le Tribunal n'avait pas à suppléer la carence des parties dans l'administration de la preuve », la Cour juge l'expertise non justifiée et réforme le jugement sur ce point. Usant de son pouvo
# Tribunal Suprême de Monaco, 17 novembre 1999, n° 26798 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 17 novembre 1999, n° 26798 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1999/11-17-26798)) Le contentieux de la fonction publique hospitalière et, plus largement, celui des agents publics non titulaires, constitue un terrain d'élection pour la délimitation des frontières entre le droit statutaire et les principes généraux du droit. Lorsque l'Administration recourt au procédé contractuel pour assurer le fonctionnement du service public, se pose invariablement la question du socle minimal de garanties dont bénéficie l'agent face au pouvoir de résiliation unilatérale de l'autorité administrative. Par sa décision rendue en formation plénière le 17 novembre 1999, *Sieur T. M. c/ Centre Hospitalier Princesse Grace*, le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco apporte une contribution fondamentale à l'édifice du droit administratif monégasque. Cet arrêt de principe fixe avec une grande netteté l'articulation entre l'exclusion des garanties statutaires pour les agents recrutés par contrat et la soumission impérative de l'Administration au respect des droits de la défense, tout en rappelant les limites traditionnelles de l'office du juge de l'excès de pouvoir en matière d'injonction et d'indemnisation. ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire trouve son origine dans la relation de travail nouée entre un praticien médical, Monsieur T. M., et le Centre Hospitalier Princesse Grace (CHPG), établissement public autonome régi notamment par la loi n° 127 du 15 janvier 1930, la loi n° 918 du 27 décembre 1971 sur les établissements publics et l'ordonnance n° 5095 du 13 février 1973 modifiée sur son organisation et son fonctionnement. Initialement affecté dès l'année 1992 en qualité de résident de spécialité au sein de la cellule d'hygiène hospitalière du CHPG, Monsieur T. M. a par la suite fait l'objet d'un recrutement par voie contractuelle au sein de ce même établissement. Aux termes d'un contrat conclu le 10 janvier 1994, il a été engagé en qualité de médecin hygiéniste à plein temps. Cet engagement initial était stipulé pour une durée déterminée de trois ans, période de stage comprise, avec une prise d'effet rétroactive fixée au 1er janvier 1994. À l'échéance de cette période triennale, soit au début de l'année 1997, aucune décision expresse de renouvellement ou de non-renouvellement n'est intervenue, mais le praticien est demeuré en fonction et a continué d'exercer ses missions au sein du centre hospitalier. La relation contractuelle s'est ainsi poursuivie au-delà du terme initialement convenu, prenant la qualification, dans les écritures de la requête et la lettre de rupture subséquente, de contrat à durée indéterminée. Au cours de l'automne 1998, la pérennité de l'engagement du docteur M. a été soumise à l'examen des instances de l'établissement public. Dans un premier temps, la commission médicale d'établissement, réunie lors de sa séance du 21 septembre 1998, a émis un avis favorable au renouvellement du contrat de l'intéressé, selon un scrutin partagé ayant recueilli huit voix pour, six voix contre et six abstentions. Toutefois, dans un second temps, le conseil d'administration du CHPG s'est réuni le 25 novembre 1998 et s'est prononcé, à l'unanimité de ses membres, contre le maintien en fonction et pour le non-renouvellement du contrat du praticien. Tirant les conséquences de cette délibération du conseil d'administration, le Directeur du Centre Hospitalier Princesse Grace a, par lettre recommandée avec demande d'avis de réception en date du 10 décembre 1998, notifié à Monsieur T. M. sa décision de mettre fin à son contrat à durée indéterminée, en assortissant cette mesure d'un préavis de trois mois, portant ainsi l'échéance effective des fonctions au 10 mars 1999. Contestant le bien-fondé et la régularité de cette éviction, le médecin a formé un recours administratif préalable, qualifié de recours hiérarchique, adressé le 18 janvier 1999 au Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur. Par une réponse datée du 29 janvier 1999, cette autorité a confirmé le maintien de la position adoptée par le directeur de l'établissement hospitalier, cristallisant ainsi le litige et ouvrant la voie à la saisine de la juridiction suprême. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au greffe général de la Principauté de Monaco le 26 mars 1999, complétée par un mémoire en réplique enregistré le 30 juin 1999, Monsieur T. M. a saisi le Tribunal Suprême, statuant en matière administrative sur le fondement de l'article 90 de l'Ordonnance constitutionnelle du 17 décembre 1962 et de l'Ordonnance souveraine n° 2984 du 16 avril 1963. Les conclusions du requérant s'articulaient autour de trois chefs de demandes distincts : 1. À titre principal, l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du Directeur du CHPG en date du 10 décembre 1998 mettant fin à son contrat de travail ; 2. À titre d'injonction consécutive, le prononcé de sa réintégration au sein de l'établissement à effet rétroactif du 10 mars 1999, date d'expiration de son préavis ; 3. À titre indemnitaire, la condamnation du Centre Hospitalier à lui verser la somme de 100 000 francs à titre de dommages et intérêts. Au soutien de ses prétentions, le requérant développait une argumentation mêlant moyens de légalité externe et moyens de légalité interne. Sur le terrain de la légalité externe et procédurale, Monsieur T. M. soutenait que la décision attaquée s'analysait non comme un simple refus de renouvellement de contrat à terme, mais comme un véritable licenciement (voire une révocation selon les termes de son mémoire en réplique). Il reprochait à cette décision un défaut de motivation formelle, l'absence totale de procédure contradictoire préalable et, partant, la violation des droits de la défense. Surtout, il revendiquait le bénéfice des garanties prévues par l'Ordonnance souveraine n° 7928 du 6 mars 1984 portant statut du personnel médical et assimilé du CHPG, reprochant à la direction de ne pas avoir réuni la commission consultative (conseil de discipline) prévue à l'article 30 de ce statut. Pour parer à l'objection tirée de sa qualité de contractuel, le requérant faisait valoir que le statut prohibait l'emploi salarié de médecin au CHPG et que l'établissement public ne pouvait se prévaloir de sa propre turpitude — à savoir la création d'une situation contractuelle irrégulière — pour soustraire le praticien aux garanties statutaires applicables au personnel intervenant au Centre. Il invoquait à cet égard, par analogie, un précédent jurisprudentiel du Tribunal Suprême (décision « D. » du 15 juin 1994), par lequel la haute juridiction avait jugé applicable le statut du personnel de service à un kinésithérapeute salarié et annulé la mesure prise à son encontre faute de convocation du conseil de discipline. Sur le terrain de la légalité interne, le docteur M. contestait le motif de fond sous-jacent à son éviction, à savoir l'insuffisance professionnelle. Il affirmait que ce grief était dépourvu de tout fondement matériel et soutenait, dans sa réplique, que le reproche qui lui était véritablement adressé tenait en réalité à son « zèle » et à la rigueur manifestée dans l'accomplissement de sa mission d'hygiéniste. En défense, par une contre-requête déposée le 28 mai 1999 et un mémoire en duplique déposé le 2 août 1999, le Centre Hospitalier Princesse Grace concluait au rejet intégral de la requête. L'argumentation de l'établissement public reposait sur une distinction radicale des régimes juridiques applicables aux personnels hospitaliers. Selon le CHPG, le statut du personnel médical de 1984 n'était nullement applicable aux agents contractuels. Pour bénéficier de ce statut, le praticien devait avoir été « nommé régulièrement dans un emploi de l'établissement public », nomination qui, en vertu de l'article 17 alinéa 2 du statut, intervient par ordonnance souveraine pour les praticiens recrutés par concours. Le recours à des agents contractuels ne contrevenant pas, selon le Centre, à l'article 4 alinéa 2 dudit statut, le requérant se trouvait dans une situation purement contractuelle excluant l'invocation des règles de procédure disciplinaire ou de licenciement prescrites par le texte de 1984. Le défendeur écartait également l'analogie avec l'arrêt « D. » du 15 juin 1994, en soulignant que cette espèce concernait un kinésithérapeute titulaire, relevant de ce fait d'un régime statutaire entièrement différent de celui du docteur M. Quant au fond de la mesure, le CHPG soutenait qu'il ne s'agissait pas de la révocation disciplinaire d'un praticien titulaire, mais du simple refus de renouvellement d'un contrat de travail, décidé dans l'intérêt du service. L'établissement justifiait le bien-fondé matériel de cette mesure par l'existence de « difficultés relationnelles relevées » et « non contestées », ainsi que par la circonstance que la mission confiée à l'intéressé n'avait pas été menée à bien. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La configuration du litige soumettait au Tribunal Suprême, siégeant en formation plénière, une série de questions de droit d'une importance capitale pour le droit de la fonction publique monégasque et le contentieux administratif général. La question centrale pouvait se formuler ainsi : **Un médecin recruté par contrat au sein du Centre Hospitalier Princesse Grace, sans avoir fait l'objet d'une nomination par ordonnance souveraine, peut-il se prévaloir des garanties procédurales prévues par le statut du personnel médical en cas de licenciement pour insuffisance professionnelle, et, à défaut d'applicabilité de ce statut, l'Administration peut-elle mettre fin unilatéralement à son engagement dans l'intérêt du service sans respecter une procédure contradictoire préalable en lorsque la mesure est prise en considération de sa personne ?** À cette interrogation principale se greffaient deux questions subsidiaires relatives à l'étendue des pouvoirs du juge de l'excès de pouvoir : 1. À quelles conditions le Tribunal Suprême peut-il octroyer une indemnité sur le fondement de l'article 90 B de la Constitution à la suite d'une annulation pour excès de pouvoir ? 2. Le juge administratif dispose-t-il du pouvoir d'adresser une injonction à l'Administration aux fins de réintégration d'un agent public contractuel irrégulièrement évincé ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême se déploie en quatre mouvements d'une grande rigueur syllogistique, opérant un tri précis parmi les moyens et conclusions du requérant. #### 1. L'exclusion du bénéfice du statut du personnel médical faute de nomination régulière Dans un premier temps, la Haute Juridiction examine le moyen tiré de la violation des règles procédurales statutaires, en opérant d'ailleurs une requalification textuelle implicite pour viser l'article exact régissant l'insuffisance professionnelle. Alors que la requête invoquait directement l'article 30 du statut, le Tribunal examine le grief « Sur l'absence de consultation de la commission prévue à l'article 60 de l'Ordonnance n° 7928 du 6 mars 1984 ». Le juge rappelle la teneur combinée des textes statutaires : l'article 60 dispose que le praticien faisant preuve d'insuffisance professionnelle est admis à la retraite ou licencié par l'autorité de nomination, après avis d'une commission composée selon les modalités de l'article 30 (lequel fixe la composition tripartite et paritaire du conseil de discipline à six membres). Toutefois, l'application de cette garantie procédurale spéciale est subordonnée à l'entrée de l'agent dans le champ d'application de l'Ordonnance n° 7928. Pour déterminer ce champ d'application, le Tribunal procède à une lecture littérale et combinée des articles 1er et 17 de ladite ordonnance : - Selon l'article 1er, le statut s'applique aux personnes exerçant des fonctions médicales au CHPG « après avoir été régulièrement nommées dans leur emploi » ; - Selon l'article 17, « lorsqu'elle intervient, la nomination est prononcée par ordonnance souveraine ». Adoptant une conception strictement formaliste de l'entrée dans le statut, le Tribunal Suprême constate en fait que Monsieur T. M. n'a jamais fait l'objet d'une nomination prononcée par ordonnance souveraine. Il en déduit implacablement que l'intéressé, « n'étant pas régulièrement nommé dans un emploi comme l'exige le statut, [...] ne relève pas des dispositions de celui-ci ». Par ce motif, le juge écarte implicitement mais nécessairement la thèse du requérant selon laquelle l'irrégularité supposée du recours au contrat obligerait l'Administration à appliquer le statut : la condition formelle de l'ordonnance souveraine est un obstacle dirimant à toute revendication statutaire. #### 2. La consécration du principe général des droits de la défense au profit de l'agent contractuel L'exclusion du texte statutaire ne laisse cependant pas l'agent contractuel dans un vide juridique livré à l'arbitraire administratif. Dans un considérant de principe remarquable de densité, le Tribunal Suprême substitue à la garantie textuelle défaillante la protection supérieure des principes généraux du droit (PGD). Le juge commence par reconnaître la prérogative de puissance publique de l'employeur public : « en l'absence de toute disposition applicable à cette catégorie d'agents contractuels », il appartenait certes à l'établissement public « de mettre fin à tout moment à son engagement dans le seul intérêt du service ». Le pouvoir de résiliation unilatérale pour motif d'intérêt du service est ainsi pleinement affirmé. Cependant, le Tribunal apporte immédiatement une limite fondamentale à l'exercice de ce pouvoir : « la décision ne pouvait être prise sans que l'intéressé ait pu connaître les faits qui lui étaient imputés et présenter ses explications ». Le juge qualifie alors la norme violée : la décision attaquée « méconnaît donc les principes généraux du droit, notamment le respect des droits de la défense obligeant l'autorité compétente à faire connaître à l'intéressé les motifs d'une mesure prise en considération de la personne et à lui permettre de s'expliquer ». En l'espèce, bien que le CHPG ait tenté de présenter la mesure comme un simple non-renouvellement dans l'intérêt du service, ses propres écritures faisaient état de « difficultés relationnelles » et d'une mission non menée à bien. La rupture du contrat d'engagement à durée indéterminée constituait donc manifestement une mesure prise en considération de la personne du praticien. Faute d'avoir informé préalablement le docteur M. des griefs retenus contre lui et de l'avoir mis à même de présenter ses observations, le directeur du CHPG a entaché sa décision du 10 décembre 1998 d'un vice de procédure substantiel entraînant son annulation. Conformément au principe d'économie des moyens, cette annulation sur le terrain de la légalité externe dispense le Tribunal d'examiner le bien-fondé matériel de l'insuffisance professionnelle ou des difficultés relationnelles alléguées. #### 3. Le rejet des conclusions indemnitaires pour défaut de justification du préjudice direct Statuant ensuite sur la demande de condamnation du CHPG au paiement de 100 000 francs de dommages et intérêts, le Tribunal Suprême rappelle sa compétence de principe, ancrée à l'article 90 B de la Constitution du 17 décembre 1962, « pour octroyer les indemnités qui résultent d'une annulation pour excès de pouvoir ». Néanmoins, l'ouverture de ce droit à réparation n'est nullement automatique du seul fait du prononcé de l'annulation. Le juge relève « qu'en l'absence de toute justification d'un préjudice directement lié à cette annulation, il n'y a pas lieu de statuer sur cette demande » (formule qui se traduit dans le dispositif par le rejet du surplus des conclusions). Le requérant n'ayant pas démontré ni chiffré de manière probante le préjudice découlant directement du vice de procédure ayant entraîné l'annulation de la décision, sa prétention indemnitaire est écartée. #### 4. Le refus du pouvoir d'injonction aux fins de réintégration Enfin, le Tribunal Suprême répond avec une brièveté lapidaire à la demande de réintégration rétroactive du praticien. Il énonce comme une règle cardinale de son office « qu'il n'appartient pas à la juridiction administrative d'adresser des injonctions à l'Administration en vue de réintégrer un agent public contractuel dans son emploi ». Fidèle à la conception classique de la séparation des autorités administratives et juridictionnelles, le juge de l'excès de pouvoir casse l'acte illégal mais s'interdit de dicter positivement à l'autorité administrative les mesures d'exécution qu'implique cette annulation. ### C. Le dispositif En conséquence de cette quadruple motivation, le Tribunal Suprême prononce l'annulation de l'acte administratif tout en écartant les conclusions accessoires du requérant : > « Décide : > La décision du directeur du Centre Hospitalier Princesse Grace en date du 10 décembre 1998 est annulée. > Le surplus des conclusions est rejeté. > - Les dépens sont mis à la charge du Centre Hospitalier Princesse Grace. > - Expédition de la présente décision sera transmise au Ministère d'État et au Centre Hospitalier Princesse Grace. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle La décision *Sieur T. M. c/ Centre Hospitalier Princesse Grace* du 17 novembre 1999 s'impose comme un arrêt de référence du droit public monégasque. Sa richesse tient à la manière dont le Tribunal Suprême synthétise et articule plusieurs blocs fondamentaux du contentieux administratif : la définition de l'agent contractuel de droit public et son étanchéité vis-à-vis des statuts réglementaires (A), la puissance supplétive des principes généraux du droit et les limites inhérentes au contentieux de l'annulation (B). ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'analyse de cet arrêt révèle une parenté conceptuelle profonde avec les constructions classiques du droit administratif français, tout en s'ancrant dans les spécificités constitutionnelles et législatives de la Principauté de Monaco. #### 1. La qualification d'agent contractuel de droit public et l'étanchéité de la frontière statutaire Un premier enseignement implicite mais fondamental de la décision réside dans la compétence même de la juridiction administrative, mise en exergue dès le sommaire officiel de l'arrêt (« Compétence - Contentieux administratif - Recours en annulation - Agent contractuel de droit public »). Bien que le requérant ait été lié au CHPG par un « contrat de travail » et qu'il ait lui-même utilisé le vocable de « médecin salarié », le Tribunal Suprême retient sans l'ombre d'une hésitation sa compétence pour connaître de la rupture de cet engagement par la voie du recours pour excès de pouvoir. Cette solution s'explique par la nature juridique de l'employeur et des fonctions exercées. En vertu de la loi n° 127 du 15 janvier 1930 et de la loi n° 918 du 27 décembre 1971 visées par l'arrêt, le Centre Hospitalier Princesse Grace est un établissement public autonome. Le praticien recruté à plein temps comme médecin hygiéniste au sein de la cellule d'hygiène hospitalière participe directement à l'exécution même du service public hospitalier. Il possède dès lors la qualité d'agent contractuel de droit public, et l'acte par lequel le directeur de l'établissement met fin unilatéralement à son contrat constitue une décision administrative susceptible de recours en annulation devant le Tribunal Suprême en application de l'article 90 B de la Constitution. Cependant, la reconnaissance de la qualité d'agent de droit public n'emporte nullement soumission au statut réglementaire des fonctionnaires ou des praticiens titulaires. Sur ce point, le Tribunal Suprême livre une interprétation rigoureuse de l'Ordonnance souveraine n° 7928 du 6 mars 19
# Cour d'Appel de Monaco, 07 juillet 2015, n° 13547 > Décision commentée : Cour d'Appel de Monaco, 07 juillet 2015, n° 13547 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-appel/2015/07-07-13547)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise à l'examen de la Cour d'appel de la Principauté de Monaco trouve son origine dans un traumatisme du genou gauche subi le 20 février 2011 par Mademoiselle s. d. SH., consultante de nationalité suédoise, à l'occasion d'une rencontre de squash. Afin de remédier à cette lésion articulaire, le Docteur n. JA., chirurgien exerçant son art au sein de la Société Anonyme Monégasque IM2S CONCEPT (exploitant sous l'enseigne « Institut Monégasque de Médecine et Chirurgie Sportive »), lui a proposé la réalisation d'une intervention chirurgicale par arthroscopie, proposition à laquelle la patiente a consenti. L'acte chirurgical a été pratiqué le 15 mars 2011 sous anesthésie générale. Selon les documents médicaux versés aux débats, l'intervention proprement dite s'est déroulée sur une durée de trente-six minutes, très exactement de 11 heures 56 à 12 heures 32. Pour les besoins de l'acte, il a été fait usage d'un bistouri électrique, instrument médical produisant un courant électrique de haute fréquence dont l'effet thermique est employé pour couper les tissus organiques ou assurer la coagulation. Conformément au mode opératoire de ce dispositif, le circuit électrique était composé de la pointe du bistouri, d'une part, et d'une électrode plaque positionnée sur la cuisse droite de la patiente, d'autre part, le corps de cette dernière se trouvant ainsi placé entre les deux électrodes. Si le compte rendu opératoire établi à l'issue de l'acte ne mentionnait aucune anomalie particulière quant au déroulement de l'arthroscopie, et si l'instrumentiste n'a signalé aucune lésion cutanée visible lors de la confection du pansement et de la pose de l'attelle en phase postopératoire, Mademoiselle s. d. SH. a toutefois constaté à son réveil la présence d'une importante lésion sur son tibia gauche. Ce n'est qu'après la réalisation de l'intervention, et en dehors du bloc opératoire, que le Docteur n. JA. a lui-même constaté cette atteinte. Dès le lendemain, par un courrier daté du 16 mars 2011, le Docteur n. JA. a confié la patiente aux soins du Docteur t. BA., chirurgien plasticien. Dans cette correspondance, l'opérateur décrivait l'existence d'une lésion brunâtre, de type brûlure, mesurant six centimètres de longueur sur un centimètre de largeur, localisée sur la face antéro-externe, au tiers moyen de la jambe opérée. Le chirurgien avançait alors l'hypothèse qu'il s'agissait « d'une brûlure par le fil du bistouri électrique qui pouvait être au contact de la jambe à cet endroit-là », tout en précisant immédiatement que « le bistouri électrique a été contrôlé à ma demande et ne révèle aucune anomalie ». Le Docteur t. BA. a formellement diagnostiqué une brûlure au troisième degré du tibia gauche, nécessitant la mise en œuvre de soins quotidiens durant une période de deux mois. Une procédure de référé a été initiée par la victime afin d'obtenir une mesure d'instruction. Par une ordonnance de référé en date du 5 mars 2012, une expertise médicale judiciaire a été ordonnée et confiée au Docteur Jean-Pierre DUKAN, lors de laquelle la patiente a été assistée par le Docteur j. AM. L'expert judiciaire a déposé son rapport le 21 septembre 2012. Aux termes de ses conclusions, le technicien a relevé que si les actes médicaux avaient été conçus et exécutés conformément aux règles de l'art et aux données acquises de la science, la patiente avait néanmoins été victime d'une brûlure au niveau du tiers moyen, face externe, de la jambe gauche, générée par l'usage du bistouri électrique. Fait notable mis en exergue par l'expert judiciaire, cet accident ne revêtait pas un caractère isolé au sein de l'établissement : un autre cas similaire de brûlure d'un patient était survenu peu de temps après, événement qui avait donné lieu à un signalement de pharmacovigilance ainsi qu'à l'ouverture d'une enquête, dont les résultats n'ont toutefois pas été communiqués à l'expert. Sur le plan médico-légal, le rapport d'expertise a fixé l'âge de la victime au jour de la consolidation à 27 ans. Il a évalué l'interruption temporaire de travail (ITT) imputable à la brûlure à cinq mois, le taux d'incapacité permanente partielle (IPP) à 5 %, les souffrances endurées à 3 sur une échelle de 7, et le préjudice esthétique également à 3 sur 7, ce dernier étant caractérisé par la persistance d'une cicatrice ovalaire de six centimètres sur sept centimètres, violacée, plane, non adhérente, indolore et hypoesthétique, décrite comme très visible et disgracieuse. Postérieurement au dépôt du rapport, le Docteur AM. a établi un dire le 10 octobre 2012 notant qu'en cas d'intervention future sur la cicatrice, seule l'intervention devrait être prise en charge. Puis, par courrier du 3 décembre 2012, le Docteur ME DE CH., spécialiste en chirurgie plastique, constatant un élargissement récent de la cicatrice atteignant désormais une dizaine de centimètres de largeur sur une dizaine de centimètres de longueur, a préconisé une « exérèse itérative de ce placard cicatriciel hyper pigmenté » en deux temps espacés d'un an. La patiente a effectivement subi une première intervention de reprise cicatricielle le 23 avril 2013, suivie d'une seconde opération le 18 février 2014, tout en faisant l'objet d'un suivi médical jusqu'en juillet 2013 pour des troubles anxio-dépressifs réactionnels. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Forte des conclusions expertales, Mademoiselle s. d. SH. a, par exploit d'huissier du 6 février 2013, fait assigner devant le Tribunal de première instance de Monaco le Docteur n. JA., la société IM2S CONCEPT, son assureur la compagnie GENERALI ASSURANCE, ainsi que la Caisse Primaire d'Assurance Maladie (CPAM) des Alpes-Maritimes, aux fins de voir consacrer la responsabilité du praticien et de l'établissement de santé dans la survenance de l'accident médical du 15 mars 2011. Par un acte distinct du 18 septembre 2013, la CPAM des Alpes-Maritimes a fait citer le médecin, la clinique et leur assureur, en présence de l'assurée sociale, afin d'obtenir le remboursement des débours engagés pour le compte de cette dernière. Par un jugement rendu le 15 mai 2014 (R.5338), le Tribunal de première instance de Monaco a ordonné la jonction des procédures et retenu la responsabilité contractuelle du Docteur n. JA. pour faute dans l'exécution de l'acte chirurgical, ainsi que la responsabilité quasi délictuelle de la société IM2S CONCEPT en sa qualité de commettant. Les premiers juges ont fixé le préjudice de la victime à la somme totale de 29 450 euros (se décomposant notamment en 3 000 euros au titre de l'ITT, 8 500 euros au titre de l'IPP, 7 000 euros au titre des souffrances endurées, 7 000 euros au titre du préjudice esthétique, 500 euros au titre du préjudice d'agrément, 450 euros pour les frais d'assistance à expertise, et 3 000 euros au titre du préjudice moral, tout en la déboutant de ses demandes relatives aux chirurgies de reprise cicatricielle) et celui de la CPAM à 4 534,03 euros. Le tribunal a prononcé la condamnation solidaire du médecin, de la clinique et de leur assureur au paiement de ces sommes, assortissant la créance de la caisse des intérêts au taux légal à compter du 18 septembre 2013, ainsi qu'aux entiers dépens incluant les frais de l'expertise ordonnée en référé. Par exploit du 23 juillet 2014, le Docteur n. JA., la SAM IM2S CONCEPT et la SA GENERALI FRANCE ont interjeté appel principal de cette décision. Aux termes de leurs conclusions déposées le 20 janvier 2015, les appelants sollicitaient, à titre principal, la réformation intégrale du jugement et le rejet de toutes les demandes adverses, soutenant qu'aucune faute n'avait été commise. Ils faisaient valoir que le médecin n'est tenu que d'une obligation de moyens, que le geste chirurgical avait été exécuté dans les règles de l'art, que le bistouri contrôlé le jour même ne présentait aucun défaut, que le jersey posé sur la jambe était intact, et que la brûlure résultait vraisemblablement d'un phénomène d'arc électrique constituant un risque rare et imprévisible relevant de l'aléa thérapeutique. Ils invoquaient à l'appui de leur argumentation une étude publiée sur internet relative aux brûlures par plaque de bistouri électrique ainsi qu'un arrêt de la Cour de cassation française ayant censuré pour dénaturation d'un rapport d'expertise une décision de condamnation dans un cas de brûlure viscérale à distance par arc électrique. À titre subsidiaire, ils demandaient la réduction des indemnités allouées (5 000 euros pour les souffrances endurées, 6 500 euros pour l'IPP, 5 000 euros pour le préjudice esthétique), le rejet du préjudice moral comme faisant double emploi avec le déficit fonctionnel permanent, et soulevaient l'irrecevabilité de demandes nouvelles formées en appel par la victime. Intimée et appelante incidente par conclusions du 28 novembre 2014, Mademoiselle s. d. SH., se fondant sur les articles 1229, 1230, 1231 et 1234 du Code civil monégasque, demandait la confirmation du jugement sur le principe des responsabilités solidairement encourues. Elle soutenait principalement que les médecins sont tenus d'une obligation de sécurité de résultat concernant l'utilisation des matériels nécessaires à l'exécution d'un acte médical, et subsidiairement qu'une faute de manipulation et de négligence était caractérisée à l'encontre du chirurgien et de son commettant, excluant tout aléa thérapeutique d'autant plus qu'un accident identique s'était répété peu après. Sur la liquidation de son préjudice, elle sollicitait la réformation partielle du jugement afin de voir porter son indemnisation globale à 43 690,23 euros (réclamant 4 500 euros pour l'ITT, 10 000 euros pour l'IPP, 10 000 euros pour le préjudice esthétique, 5 000 euros pour le préjudice d'agrément, 400 euros et 650 euros pour les deux opérations de chirurgie plastique, 163 euros et 360 euros pour des consultations et soins non remboursés, et 5 000 euros pour son préjudice moral), outre 10 000 euros au titre des frais irrépétibles. Enfin, par conclusions du 25 novembre 2014, la CPAM des Alpes-Maritimes concluait à la confirmation du jugement concernant sa créance de 4 534,03 euros, soulignant l'absence de critique des appelants sur ce point, et réclamait l'allocation de 1 500 euros de dommages-intérêts pour appel abusif. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La Cour d'appel de Monaco était confrontée à une problématique classique mais fondamentale du droit de la responsabilité médicale, enrichie de questions annexes touchant au droit de la réparation du dommage corporel et à la procédure civile monégasque. La question principale de droit substantiel consistait à déterminer le régime juridique applicable au dommage corporel subi par un patient, placé sous anesthésie générale, du fait d'une brûlure au troisième degré causée par un bistouri électrique — matériel médical ne présentant aucune défectuosité intrinsèque — lors d'une intervention chirurgicale dont le geste principal a été exécuté conformément aux règles de l'art. Plus précisément, la juridiction du second degré devait trancher entre trois qualifications juridiques concurrentes : 1. L'application d'une obligation de sécurité de résultat pesant sur le praticien du seul fait de l'utilisation d'un matériel nécessaire à l'exécution de l'acte médical, comme le revendiquait la victime ; 2. La qualification d'aléa thérapeutique exonératoire de responsabilité dans le cadre d'une obligation contractuelle de moyens, au motif que l'accident résulterait d'un phénomène rare et imprévisible lié aux risques inhérents à l'activité médicale, thèse défendue par le chirurgien, la clinique et leur assureur ; 3. La caractérisation d'une faute médicale d'exécution, de surveillance et de prévention dans l'utilisation de l'équipement chirurgical, engageant la responsabilité contractuelle du médecin (articles 1229 et 1230 du Code civil) et, par ricochet, la responsabilité quasi délictuelle de l'établissement de santé commettant du fait de son préposé (article 1231 du Code civil). À titre accessoire, la Cour devait se prononcer sur les conditions d'indemnisation des frais médicaux post-consolidation non prévus par l'expert judiciaire, sur l'autonomie du préjudice moral lié à un état anxio-dépressif au regard des autres postes de préjudice corporel, sur la recevabilité de demandes indemnitaires additionnelles présentées pour la première fois en appel au regard de l'article 431 du Code de procédure civile monégasque, ainsi que sur le sort de demandes fondées sur les frais irrépétibles en droit monégasque. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par la Cour d'appel de Monaco se déploie avec une grande rigueur méthodologique, procédant par étapes successives pour asseoir les responsabilités avant d'affiner la liquidation du préjudice corporel. En premier lieu, sur le terrain des principes directeurs de la responsabilité médicale, la Cour écarte implicitement mais nécessairement la thèse de l'obligation de sécurité de résultat soutenue par la patiente concernant l'utilisation du matériel médical non défectueux. Elle pose en prémisse majeure un attendu de principe limpide : « en matière de responsabilité médicale contractuelle, le médecin qui est tenu d'une obligation de moyens ne peut répondre de dommages purement accidentels qui ne sont que la réalisation des risques inhérents à l'activité médicale et relèvent de l'aléa thérapeutique sauf s'il commet une faute au cours de la réalisation de l'acte médical ». La frontière est ainsi nettement tracée : l'aléa thérapeutique et la faute médicale sont mutuellement exclusifs ; la présence de la seconde chasse impérativement le premier. En deuxième lieu, pour déterminer si la brûlure au troisième degré relevait de l'aléa ou de la faute, la Cour procède à une analyse minutieuse des éléments de fait et des données techniques du dossier, retournant habilement contre les appelants la documentation scientifique qu'ils avaient eux-mêmes produite. En effet, l'étude relative aux brûlures par plaque de bistouri électrique versée par la défense précisait que l'échauffement ne doit avoir lieu qu'à l'endroit opéré, que le retour du courant par la plaque doit se faire en toute sécurité pour le patient, que la profondeur de la brûlure est directement proportionnelle à la durée de l'intervention, et surtout que « ce type de brûlure peut être évité par des mesures de prévention ». Prenant acte du fait que l'expertise n'avait révélé aucune défectuosité de l'appareil et que le geste d'arthroscopie était conforme aux règles de l'art, la Cour constate néanmoins comme un fait constant qu'un échauffement s'est produit avec la plaque ou le fil du bistouri par contact avec le tibia gauche de la patiente, qui était indemne de toute lésion avant son entrée au bloc opératoire. Pour écarter définitivement la thèse de l'accident fortuit ou de l'arc électrique imprévisible, les juges d'appel relèvent la carence probatoire des appelants concernant le second cas de brûlure survenu peu après au sein du même établissement : alors que cet événement avait donné lieu à un signalement de pharmacovigilance et à une enquête interne ou administrative, le médecin et la clinique n'ont fourni aucun élément sur les résultats de ces investigations, lesquels auraient pourtant pu, le cas échéant, accréditer leur thèse d'un vice caché ou d'un phénomène fortuit. Dès lors, la Cour caractérise positivement la faute du praticien à travers un triple faisceau d'indices convergents : 1. **Une faute de précaution dans l'installation et l'isolation :** Approuvant les premiers juges d'avoir relevé le caractère anormal de l'accident, la Cour juge qu'il appartenait au chirurgien et à l'équipe médicale du bloc opératoire placée sous sa responsabilité de prendre toutes les précautions utiles pour qu'aucun contact électrique non isolé ne se produise avec le corps de la patiente, d'autant plus que cette dernière, plongée sous anesthésie générale, se trouvait dans l'incapacité physiologique de réagir à une sensation de brûlure. 2. **Un défaut de vigilance per-opératoire :** La Cour déduit de la gravité intrinsèque de la lésion (une brûlure du troisième degré) que le temps d'exposition au courant thermique a été « manifestement long », sans que le chirurgien ne s'en aperçoive ni ne soit alerté par un membre de l'équipe, ce qui révèle un manque flagrant de vigilance durant les trente-six minutes de l'intervention. 3. **Une défaillance dans la prévention et le contrôle immédiat :** Les mesures de prévention propres à éviter ou limiter un risque « parfaitement recensé et qui pouvait être maîtrisé » ont fait défaut, ce dont témoigne le fait que le compte rendu opératoire est muet sur la brûlure et que le praticien ne l'a découverte qu'après l'intervention, en dehors du bloc opératoire. La faute du Docteur n. JA. dans l'exécution de son acte chirurgical étant ainsi établie, elle engage sa responsabilité contractuelle. Par voie de conséquence, la société IM2S CONCEPT ne contestant pas que le chirurgien agissait en qualité de préposé au moment de l'accident, sa responsabilité quasi délictuelle de commettant est engagée sur le fondement de l'article 1231 du Code civil. La Cour précise techniquement que les coresponsables sont tenus *in solidum* (corrigeant sur ce point la terminologie de condamnation « solidaire » employée en première instance pour le rapport d'obligation), sous la garantie de la compagnie GENERALI ASSURANCE. En troisième lieu, sur l'évaluation des préjudices et les questions procédurales, la Cour confirme les montants alloués au titre de l'ITT (3 000 euros), de l'IPP (8 500 euros), des souffrances endurées (7 000 euros), du préjudice esthétique (7 000 euros), du préjudice d'agrément (500 euros, faute de preuve d'une privation d'activités antérieures au-delà de cette somme) et des frais de médecin-conseil (450 euros). En revanche, elle réforme le jugement sur deux postes substantiels : - Concernant les interventions chirurgicales post-consolidation, bien que l'expert n'ait pas prévu de soins futurs, la Cour pose le principe que les frais médicalement nécessaires en lien avec l'état pathologique séquellaire doivent être indemnisés. S'appuyant sur le dire du Docteur AM. et le courrier du Docteur ME DE CH. démontrant l'élargissement de la cicatrice, elle juge que la première intervention de chirurgie esthétique du 23 avril 2013 était médicalement nécessaire et alloue 400 euros à ce titre (rejetant la seconde de 650 euros). - Concernant le préjudice moral, la Cour rappelle que les souffrances psychologiques, temporaires ou définitives, doivent être réparées à condition de ne pas être déjà indemnisées par d'autres postes. Constatant que la victime justifie d'un suivi jusqu'en juillet 2013 pour des troubles anxio-dépressifs réactionnels non pris en compte par l'expert dans ses conclusions chiffrées, la Cour reconnaît l'existence d'un préjudice moral autonome mais réduit l'indemnité allouée par
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 12 février 2026, n° 31377 — Licenciement pour insuffisance professionnelle d'un agent hospitalier : dissociation entre illégalité procédurale et faute de nature à engager la responsabilité administrative > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 12 février 2026, n° 31377 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/2026/02-12-31377)) --- ## Faits Mme a.A a été recrutée par le B — établissement public hospitalier monégasque — à compter du 1er février 2013, d'abord dans le cadre d'un contrat à durée déterminée de six mois en qualité de manipulatrice en électroradiologie médicale de classe normale contractuelle, affectée au service de radiologie pour pourvoir au remplacement d'agents indisponibles. Elle a été titularisée le 6 janvier 2015. À compter de l'automne 2016, l'agent a été placé en plusieurs arrêts de travail successifs pour maladie : du 23 septembre au 5 octobre 2016, du 17 novembre 2016 au 2 mai 2017, puis du 11 mai au 30 juin 2017. Chacune des visites de reprise a donné lieu à des préconisations de changement de poste ou d'affectation, qui n'ont pu être satisfaites faute de poste disponible adapté au niveau de compétence de l'agent. Durant la période d'activité précédant ces arrêts, plusieurs incidents avaient été relevés au sein du service de radiologie : une erreur d'identité de patient susceptible d'avoir des conséquences importantes, la réalisation d'une radiographie de la main d'une patiente non conforme aux exigences ayant conduit un médecin à envisager à tort une intervention chirurgicale, et la négligence dans la prise en compte d'une allergie d'une patiente ayant conduit à l'administration du produit contre-indiqué. Des formations et un accompagnement dédié avaient été mis en place par l'établissement, ainsi qu'un aménagement temporaire de poste à titre d'essai, sans amélioration suffisante. L'agent n'avait pas atteint les compétences en radiologie interventionnelle requises, contrairement à la plupart de ses collègues disposant d'une ancienneté comparable. Par courrier du 11 juillet 2017, la Direction des ressources humaines avait indiqué à l'agent que les seules options envisageables étaient la démission ou le licenciement pour insuffisance professionnelle, en l'absence de toute possibilité de reclassement. Le 28 juillet 2017, un rappel avait été adressé à l'employée, l'informant qu'une absence injustifiée était assimilable à un abandon de poste. Le 10 août 2017, l'employeur avait invité l'agent à se présenter à une visite de pré-reprise, préalable légal à toute discussion sur une réintégration ; l'agent ne s'y est pas rendu, estimant une telle visite inutile. Le 18 octobre 2017, Mme a.A a été licenciée pour insuffisance professionnelle. --- ## Procédure Par exploit d'huissier du 23 novembre 2020, Mme a.A a assigné le B devant le Tribunal de première instance de Monaco, en présence du Procureur Général, aux fins de voir déclarer illégale la décision de licenciement du 18 octobre 2017 et obtenir la condamnation de l'établissement au paiement de dommages et intérêts en réparation de ses préjudices matériel et moral. Par jugement avant-dire-droit du 16 décembre 2021, le Tribunal de première instance a sursis à statuer sur les demandes indemnitaires et renvoyé Mme a.A à saisir le Tribunal Suprême d'un recours en appréciation de validité de la décision de licenciement, en application de l'article 16 de l'Ordonnance n° 2.984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. Par décision du 10 mars 2023, le Tribunal Suprême a déclaré illégale la décision du 18 octobre 2017, au motif que la procédure de licenciement avait été conduite en méconnaissance du principe général des droits de la défense. La haute juridiction avait toutefois précisé que la décision de licenciement étant devenue définitive et ne pouvant plus être remise en cause dans ses effets, il appartiendrait au Tribunal de première instance d'apprécier si et dans quelle mesure l'irrégularité constatée était de nature à ouvrir droit à indemnisation. L'affaire a été reprise devant le Tribunal de première instance. Par conclusions récapitulatives du 28 août 2024, Mme a.A a demandé la condamnation du B à lui payer la somme de 38 358,90 euros à titre de dommages et intérêts en réparation de son préjudice financier, la somme de 20 000 euros en réparation de son préjudice moral, ainsi que la somme de 8 500 euros au titre des frais non compris dans les dépens exposés dans le cadre de l'aide juridictionnelle. Elle sollicitait également l'écartement des pièces 8, 9 et 10 produites par le B, sur le fondement de la règle « nul ne peut se constituer une preuve à soi-même ». Le B a conclu au rejet de l'ensemble des demandes, faisant valoir que le licenciement était matériellement justifié et qu'aucun préjudice indemnisable n'était démontré. L'ordonnance de clôture a été rendue le 14 novembre 2025. L'affaire a été plaidée à l'audience du 20 novembre 2025 et mise en délibéré au 12 février 2026, devant une formation composée de Mme Evelyne Husson, Vice-Président, Mme Alexia Brianti, Premier Juge, et M. Maxime Maillet, Juge, assistés de Mme Clémence Cotta, Greffier, en présence du Ministère public. --- ## Question de droit L'illégalité procédurale d'une décision de licenciement pour insuffisance professionnelle d'un agent public hospitalier — constatée par le Tribunal Suprême au titre de la méconnaissance des droits de la défense — suffit-elle, en elle-même, à engager la responsabilité administrative pour faute de l'établissement public employeur et à ouvrir droit à indemnisation, indépendamment du bien-fondé matériel du motif ayant justifié la rupture ? La question incidente soulevée porte par ailleurs sur l'admissibilité de pièces internes émanant de l'employeur au regard de la règle « nul ne peut se constituer une preuve à soi-même ». --- ## Solution ### Sur la recevabilité des pièces produites par l'établissement Le Tribunal rejette la demande d'écartement des pièces 8, 9 et 10. Il juge que l'adage « nul ne peut se constituer une preuve à soi-même » ne s'applique qu'aux pièces élaborées dans le seul but d'être produites en justice, ce qui n'est pas le cas en l'espèce : il s'agit de documents internes préexistants — un compte rendu d'entretien, un rapport circonstancié d'incidents et une fiche de notation — que l'établissement a versés aux débats à titre probatoire. La valeur probante de ces documents doit être appréciée au fond, la demanderesse étant libre d'en contester le contenu. ### Sur le fond : dissociation entre illégalité procédurale et faute engageant la responsabilité administrative Le Tribunal opère une distinction fondamentale entre le vice de procédure sanctionné par le Tribunal Suprême et l'existence d'une faute de nature à engager la responsabilité administrative de l'établissement sur le fond de la décision. Il rappelle que la décision du 10 mars 2023 a expressément réservé à la juridiction de droit commun le soin d'apprécier si l'irrégularité procédurale était de nature à ouvrir droit à indemnisation. S'appuyant sur la définition de l'insuffisance professionnelle issue d'une décision du Tribunal Suprême de 1991, interprétant l'article 85 du statut du personnel du B — lequel autorise l'établissement à mettre fin aux fonctions d'agents dont l'activité fait apparaître « un ensemble de lacunes ou de négligences graves dans l'exercice de leurs fonctions constituant un état d'insuffisance professionnelle non susceptible d'amélioration » —, le Tribunal examine les pièces produites et retient que les insuffisances professionnelles de Mme a.A étaient établies et persistantes : erreurs techniques répétées aux conséquences potentiellement graves pour la santé des patients, difficultés relationnelles au sein du service, défaut d'acquisition des compétences en radiologie interventionnelle malgré formations et aménagements de poste, et absence d'amélioration. Il relève en outre que l'agent a refusé de se soumettre à la visite de pré-reprise pourtant préalable légal à toute discussion sur une réintégration, et qu'aucun poste de reclassement adapté à son niveau de compétence n'était disponible. Sur ce dernier point, le Tribunal note que les deux postes sollicités par l'agent — en radiothérapie en 2015 et en IRM en 2016 — requéraient un niveau technique supérieur à celui qu'elle n'avait pas encore atteint. Il relève enfin que le Tribunal Suprême lui-même avait constaté dans sa décision que l'agent « n'est pas fondée à soutenir que la décision de licenciement pour insuffisance professionnelle prononcée à son encontre n'est pas justifiée ». Le Tribunal en conclut que le licenciement pour insuffisance professionnelle était matériellement justifié et que le B n'a commis aucune faute sur le fond. L'illégalité procédurale ne saurait donc, à elle seule, fonder une demande indemnitaire. ### Dispositif > « Statuant par mise à disposition au greffe, par jugement contradictoire, et en premier ressort, > > Déboute a.A de sa demande de voir écartées des débats les pièces 8, 9 et 10 communiquées à la procédure par le B ; > > Dit qu'a.A n'a pas démontré le caractère fautif du licenciement pour insuffisance professionnelle décidé par le B ; > > Déboute a.A de ses demandes de dommages et intérêts pour ses préjudices tant matériel que moral ; > > Déboute a.A de ses demandes subséquentes ; > > Dit n'y avoir lieu au prononcé de l'exécution provisoire du présent jugement ; > > Condamne a.A, bénéficiaire de l'aide juridictionnelle, aux dépens de l'instance, en ce compris ceux réservés par jugement avant-dire-droit en date du 16 décembre 2021, dont distraction au profit de Maître Alexis MARQUET, avocat-défenseur, sous sa due affirmation ; > > Ordonne que les dépens distraits seront provisoirement liquidés sur état par le greffier en chef, au vu du tarif applicable. » --- ## Portée ### I. La dissociation entre illégalité procédurale et responsabilité administrative pour faute : une clarification bienvenue La décision commentée présente un intérêt doctrinal et pratique de premier ordre en ce qu'elle affirme, dans l'ordre juridique monégasque, un principe que le droit administratif français a progressivement consacré : l'illégalité d'un acte administratif n'emporte pas ipso facto la responsabilité pour faute de la personne publique qui en est l'auteur. En l'espèce, le Tribunal de première instance fait application de cette dissociation en distinguant soigneusement deux niveaux d'analyse : d'une part, le vice affectant la régularité formelle de la procédure de licenciement, sanctionné par le Tribunal Suprême au titre de la méconnaissance des droits de la défense ; d'autre part, le bien-fondé matériel de la décision sur le fond, lequel relève de sa propre appréciation. Cette approche s'inscrit dans la logique même de la décision de renvoi du Tribunal Suprême du 10 mars 2023, qui avait expressément réservé au Tribunal de première instance la compétence pour « apprécier si et dans quelle mesure l'irrégularité constatée est de nature à ouvrir droit à indemnisation ». La haute juridiction monégasque avait ainsi implicitement admis que l'illégalité procédurale n'était pas, par elle-même, génératrice d'un droit à réparation automatique, conditionnant celui-ci à une appréciation concrète des circonstances de l'espèce. ### II. L'appréciation in concreto de l'insuffisance professionnelle comme fondement du rejet indemnitaire En procédant à un examen approfondi des pièces produites — compte rendu d'entretien, rapport circonstancié d'incidents, fiche de notation — le Tribunal adopte une démarche propre au contentieux de pleine juridiction. Il ne se borne pas à constater l'existence d'une irrégularité formelle mais examine positivement si, au fond, la décision de licenciement aurait pu être légalement prise dans le respect des formes prescrites. Cette méthode est cohérente avec la définition de l'insuffisance professionnelle posée par le statut du personnel du B et précisée par la jurisprudence du Tribunal Suprême de 1991 : la rupture est légitimée par un « ensemble de lacunes ou de négligences graves (…) non susceptible d'amélioration ». Le Tribunal tire notamment argument du fait que le Tribunal Suprême lui-même avait, dans sa décision du 10 mars 2023, pris soin de relever que les insuffisances professionnelles étaient avérées et de nature à perturber le fonctionnement du service et à préjudicier à la santé des patients, et que l'agent « n'est pas fondée à soutenir que la décision de licenciement (…) n'est pas justifiée ». Cette formulation, pour le moins inhabituelle dans une décision d'annulation, conférait à la juridiction de renvoi un cadre d'appréciation déterminant. ### III. Le comportement de l'agent comme facteur d'exonération partielle de l'employeur Le Tribunal relève par ailleurs que Mme a.A a elle-même contribué à l'imposs
# Tribunal Suprême de Monaco, 09 avril 2025, n° 30882 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 09 avril 2025, n° 30882 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2025/04-09-30882)) --- ## Introduction L'arrêt rendu en Assemblée plénière par le Tribunal Suprême de Monaco le 9 avril 2025, sous le numéro 30882, constitue une décision particulièrement riche, tant par la diversité des questions qu'elle aborde que par la rigueur du raisonnement déployé. Saisi d'un contentieux relatif à la mise à la retraite d'office d'un chef de service hospitalier, à la suite d'une procédure disciplinaire ouverte pour des faits de harcèlement moral, le Tribunal Suprême a été conduit à se prononcer sur plusieurs aspects fondamentaux du droit administratif et de la fonction publique hospitalière monégasques : la computation des délais de recours contentieux et l'incidence de l'absence de mention des voies et délais de recours dans la notification d'une décision administrative individuelle ; la portée des garanties procédurales entourant l'enquête administrative préalable à la procédure disciplinaire ; les conditions de régularité de la composition du conseil de discipline et de son procès-verbal ; la nature du délai de quatre mois imparti pour régler la situation du praticien suspendu ; enfin, et surtout, la caractérisation et la sanction du harcèlement moral au travail au regard de la loi n° 1.457 du 12 décembre 2017. Au-delà de la technicité de chacune de ces problématiques, l'intérêt jurisprudentiel de la décision tient à ce que le Tribunal Suprême, statuant en Assemblée plénière — formation solennelle réservée aux affaires d'une importance particulière —, vient consolider plusieurs solutions structurantes pour le contentieux de la fonction publique monégasque. La décision opère également une articulation entre le régime disciplinaire des praticiens hospitaliers issu de l'Ordonnance Souveraine n° 13.839 du 29 décembre 1998 et le droit substantiel du harcèlement moral consacré par la loi n° 1.457. Sur ce dernier point, l'apport est notable : le Tribunal Suprême précise la manière dont la matérialité du harcèlement moral peut être établie par un faisceau d'indices, ainsi que la manière dont l'élément intentionnel doit être apprécié, en particulier lorsque l'auteur des faits a déjà été alerté sur des comportements similaires. L'arrêt n° 30882 mérite donc une analyse approfondie, à la fois pour ce qu'il dit explicitement et pour ce qu'il suggère implicitement quant à l'évolution du contrôle juridictionnel des sanctions disciplinaires en matière de harcèlement moral dans la fonction publique monégasque. ## I. Le contexte juridique ### A. Les textes applicables Le cadre normatif mobilisé dans l'affaire commentée combine plusieurs strates de textes, qu'il importe de présenter dans leur articulation logique. **1. Les textes relatifs à la procédure contentieuse devant le Tribunal Suprême.** L'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême constitue la matrice procédurale. Trois de ses dispositions sont ici déterminantes : - L'article 13, alinéa 1er, qui fixe à deux mois, à peine d'irrecevabilité, le délai du recours devant le Tribunal Suprême, ce délai courant selon le cas à compter de la notification, de la signification ou de la publication de l'acte attaqué. - L'article 14, qui institue la règle classique selon laquelle le silence gardé pendant plus de quatre mois par l'autorité compétente sur une réclamation vaut décision implicite de rejet, le recours contre cette décision implicite étant ouvert pendant les deux mois suivant l'expiration du délai de quatre mois. - L'article 15, qui prévoit la conservation du délai contentieux par le recours gracieux ou hiérarchique, à la double condition que ce recours administratif soit lui-même formé dans le délai contentieux et que le recours contentieux soit ensuite introduit dans les deux mois du rejet, explicite ou implicite, du recours administratif. Ce mécanisme, classique en droit administratif d'inspiration française, est ici appliqué avec rigueur par le Tribunal Suprême. **2. Les textes statutaires applicables aux praticiens hospitaliers.** L'Ordonnance Souveraine n° 13.839 du 29 décembre 1998 portant statut des praticiens hospitaliers au AB (établissement hospitalier monégasque) fournit le cadre disciplinaire. Trois dispositions sont mobilisées : - L'article 78, qui régit la suspension du praticien et impose que sa situation soit réglée « dans un délai de quatre mois à compter du jour où la décision de suspension a pris effet ». - L'article 80, qui précise la composition du conseil de discipline, lequel comprend six membres désignés par le Ministre d'État, dont un membre « proposé par le Conseil d'administration, parmi les administrateurs n'appartenant pas au corps médical ». **3. Les textes organisationnels.** L'Ordonnance Souveraine n° 5.055 du 8 décembre 1972 sur les conditions d'administration et de gestion administrative et comptable des établissements publics, en son article 2, prescrit certaines formalités relatives aux procès-verbaux du conseil d'administration. L'Ordonnance Souveraine n° 5.095 du 14 février 1973 sur l'organisation et le fonctionnement du AB précise les modalités de composition du conseil d'administration de l'établissement, dont fait notamment partie de droit le Président du Conseil économique, social et environnemental. **4. Le texte substantiel : la loi n° 1.457 du 12 décembre 2017.** Cette loi, relative au harcèlement et à la violence au travail, fournit la définition matérielle du harcèlement moral. Son article 2, alinéa 2, dispose que « le harcèlement moral au travail est le fait de soumettre, sciemment et par quelque moyen que ce soit, dans le cadre d'une relation de travail, une personne à des actions ou omissions répétées ayant pour objet ou pour effet une dégradation de ses conditions de travail portant atteinte à sa dignité ou se traduisant par une altération de sa santé physique ou mentale ». L'article 4, alinéa 1er, soumet l'employé ayant commis ou incité à commettre de tels faits à des sanctions disciplinaires. Cette définition appelle, dès à présent, plusieurs observations. D'abord, elle comporte un élément matériel composé de plusieurs éléments cumulatifs : des actions ou omissions répétées, intervenant dans le cadre d'une relation de travail, ayant pour objet ou pour effet (alternative significative) une dégradation des conditions de travail, laquelle dégradation doit elle-même soit porter atteinte à la dignité de la personne, soit se traduire par une altération de sa santé physique ou mentale. Ensuite, et surtout, elle comporte un élément intentionnel exprimé par l'adverbe « sciemment », lequel pose la question — centrale dans l'arrêt commenté — de l'intensité et des modalités de preuve de l'intention. ### B. La jurisprudence antérieure L'arrêt commenté s'inscrit dans une trame jurisprudentielle déjà consistante du Tribunal Suprême, sans véritablement la bouleverser, mais en la précisant sur plusieurs points. S'agissant des **délais de recours**, le Tribunal Suprême a, de longue date, retenu une application rigoureuse des dispositions de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963. L'affirmation, au point 4 de l'arrêt, selon laquelle « ni les dispositions de l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963, ni aucune autre disposition n'imposent qu'une décision administrative individuelle ou sa notification mentionne les voies et délais de recours contre cette décision » est conforme à la position constante de la juridiction. Cette solution marque une divergence notable avec le droit administratif français, où l'article R. 421-5 du code de justice administrative (dans sa rédaction issue du décret de 2016, consolidant la jurisprudence antérieure) impose la mention des voies et délais de recours dans la notification et où, depuis la décision *Czabaj* du Conseil d'État du 13 juillet 2016, le défaut d'une telle mention rend le délai contentieux inopposable, sous réserve toutefois d'un délai raisonnable d'un an. Le droit monégasque reste donc, sur ce point, attaché à un formalisme procédural plus strict pour l'administré et à une approche plus protectrice de la sécurité juridique pour l'administration. Cette spécificité tient en partie à l'absence d'une disposition générale équivalente à l'article R. 421-5 français, mais aussi à la conception traditionnelle du Tribunal Suprême selon laquelle l'opposabilité du délai n'est pas conditionnée à l'information du destinataire sur les voies de recours. S'agissant de la **régularité de la procédure disciplinaire**, plusieurs solutions retenues par l'arrêt s'inscrivent dans la lignée d'une jurisprudence consolidée : la distinction entre la phase d'enquête administrative préalable, non soumise au formalisme disciplinaire, et la procédure disciplinaire proprement dite ; la position selon laquelle les délais imposés à l'administration pour régler la situation du praticien suspendu ne sont pas prescrits à peine de nullité ; l'absence d'exigence formelle de paraphe sur chaque page du procès-verbal du conseil de discipline. S'agissant du **contrôle de la sanction disciplinaire**, le Tribunal Suprême a, depuis plusieurs années, adopté un contrôle de proportionnalité étendu, vérifiant non seulement la matérialité des faits et leur qualification, mais également la proportionnalité de la sanction. Le considérant 16 de l'arrêt commenté rappelle expressément cette grille de contrôle : « il appartient au Tribunal Suprême de contrôler la matérialité des faits reprochés, leur qualification et la proportionnalité entre, d'une part, la gravité des fautes commises et, d'autre part, la sanction prononcée et, s'il y a lieu, d'en réparer les conséquences dommageables ». Cette formulation est désormais classique et reflète l'alignement du Tribunal Suprême sur le contrôle dit « normal » exercé par le Conseil d'État français en matière disciplinaire depuis la décision *Dahan* du 13 novembre 2013. Enfin, s'agissant du **harcèlement moral**, le Tribunal Suprême a déjà eu l'occasion d'appliquer la loi n° 1.457 du 12 décembre 2017, mais l'arrêt commenté contribue à préciser la méthode d'appréciation, notamment quant à la technique du faisceau d'indices et à l'inférence de l'élément intentionnel. ## II. La solution ### A. Les faits et la procédure La requérante, s C, avait été engagée le 11 novembre 2004 en qualité de Chef de service adjoint du service de Gériatrie, de moyen et long séjour, au sein du AB à Monaco. Elle avait été nommée Chef de service le 13 novembre 2013 au sein du AC, court séjour gériatrie. Au mois de mai 2023, le référent harcèlement du AB recevait six signalements émanant de professionnels exerçant ou ayant exercé dans le Service du Court Séjour Gériatrique, mettant en cause s C. Le Directeur du AB ordonnait alors une enquête administrative, confiée au Directeur des Affaires Médicales, de la Coopération Internationale et de la Recherche. Le 20 juillet 2023, l'ensemble des signalements, témoignages et échanges recueillis dans le cadre de l'enquête interne était transmis à la requérante, à laquelle un délai de trente jours était accordé pour transmettre ses observations à l'enquêteur, avec possibilité de faire valoir oralement ses arguments lors d'un entretien. Parallèlement, le 20 juillet 2023, le Directeur du AB prononçait à titre conservatoire la suspension de la requérante. Cette suspension était confirmée le 2 août 2023 par le Ministre d'État, sur proposition du Conseil d'administration du AB du 27 juillet 2023, et notifiée à l'intéressée le 5 août 2023. La requérante formait, le 17 août 2023, un recours gracieux contre la décision du Directeur du AB du 20 juillet 2023, lequel restait sans réponse explicite. Le rapport d'enquête administrative était établi le 3 octobre 2023. Le 10 octobre 2023, le Ministre d'État décidait d'engager une procédure disciplinaire et désignait les membres du conseil de discipline, dont c.D, en sa qualité de membre du Conseil d'administration du AB n'appartenant pas au corps médical. Le conseil de discipline se réunissait une première fois le 13 novembre 2023. S'estimant insuffisamment éclairé — la requérante ayant produit de nouveaux témoignages en sa faveur —, il décidait de suspendre les débats et d'ordonner un complément d'instruction. Il rendait son avis le 4 décembre 2023. Le Conseil d'administration du AB se prononçait quant à lui le 13 décembre 2023, à la majorité de treize voix sur quinze, en faveur de la révocation. Par Ordonnance Souveraine du 1er février 2024, la mise à la retraite d'office de s C était prononcée. La décision lui était notifiée par une lettre du 12 février 2024, reçue le 14 février 2024. La requérante saisissait le Tribunal Suprême par une requête enregistrée au Greffe Général le 15 avril 2024, tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de l'Ordonnance Souveraine du 1er février 2024 et des décisions de suspension des 20 juillet et 2 août 2023, ainsi qu'à diverses condamnations indemnitaires (notamment 13 159,10 euros par mois jusqu'à 65 ans et 312 000 euros au titre du préjudice moral) et à son placement en autorisation d'absence à plein traitement jusqu'à 65 ans, avec injonction sous astreinte et publication. ### B. La question de droit La requête soulevait, en réalité, une pluralité de questions de droit, que l'on peut regrouper autour de quatre axes principaux : **1.** À quelles conditions un recours contentieux dirigé contre une décision de suspension à titre conservatoire est-il recevable, en particulier lorsque la notification de cette décision n'a pas mentionné les voies et délais de recours ? **2.** Quelles sont les exigences de régularité procédurale applicables à la procédure disciplinaire conduisant à la mise à la retraite d'office d'un praticien hospitalier, s'agissant notamment (a) de l'enquête administrative préalable, (b) de la composition du conseil de discipline, (c) du formalisme du procès-verbal, (d) de la communication des actes du conseil d'administration, et (e) du délai de règlement de la situation du praticien suspendu ? **3.** Selon quelle méthode le juge administratif doit-il apprécier la matérialité et la qualification de faits de harcèlement moral au sens de la loi n° 1.457 du 12 décembre 2017, et comment doit-il caractériser l'élément intentionnel exigé par l'adverbe « sciemment » ? **4.** Quelle est l'étendue des pouvoirs du Tribunal Suprême en matière d'injonction à l'administration ? ### C. Le raisonnement de la juridiction **1. Sur la recevabilité des conclusions dirigées contre les décisions de suspension.** Le Tribunal Suprême procède à une application méthodique des articles 13, 14 et 15 de l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963. S'agissant de la décision du Directeur du AB du 20 juillet 2023, le Tribunal raisonne en plusieurs étapes : le recours gracieux formé le 17 août 2023 a, conformément à l'article 15, conservé le délai contentieux ; faute de réponse, une décision implicite de rejet est née à l'expiration du délai de quatre mois prévu par l'article 14, soit le 17 décembre 2023 ; le délai de recours contentieux contre cette décision implicite expirait donc deux mois plus tard, en application de l'article 14 ; la requête, introduite le 15 avril 2024, est manifestement tardive. S'agissant de la décision du Ministre d'État du 2 août 2023, notifiée le 5 août 2023, le Tribunal constate que la requérante n'a formé aucun recours, administratif ou contentieux, dans le délai de deux mois à compter de la notification. Surtout, et c'est l'élément le plus notable, le Tribunal écarte expressément le moyen tiré de l'absence de mention des voies et délais de recours : « ni les dispositions de l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963, ni aucune autre disposition n'imposent qu'une décision administrative individuelle ou sa notification mentionne les voies et délais de recours contre cette décision » (point 4). **2. Sur la régularité de la procédure disciplinaire.** Le Tribunal Suprême examine successivement cinq moyens. *Quant à l'enquête administrative*, il pose un principe et procède à un contrôle subsidiaire au fond. Sur le principe, il juge que « cette enquête ne constitue pas une phase de la procédure disciplinaire » (point 6) ; partant, son irrégularité éventuelle ne saurait, par elle-même, vicier la procédure disciplinaire. Au demeurant — et c'est un raisonnement de précaution —, le Tribunal observe qu'aucune irrégularité ne ressort du dossier : tous les signalements et témoignages ont été communiqués à la requérante, qui a pu produire des observations écrites, des attestations en sa faveur et des messages de remerciements de patients ; une proposition d'entretien lui a été faite, à laquelle elle n'a pas donné suite pour raison de santé ; le défaut d'audition des infirmiers et aides-soignants s'explique par les déclarations du cadre de santé et du cadre supérieur indiquant ne pas avoir décelé de problème de harcèlement parmi le personnel non médical. *Quant à la composition du Conseil de discipline*, le Tribunal procède à un raisonnement en deux temps. Pour la délibération du 13 novembre 2023, le moyen est jugé inopérant car le conseil ne s'est pas, à cette date, prononcé sur les griefs reprochés à la requérante, ayant ordonné un complément d'instruction. Pour la délibération du 4 décembre 2023, le Tribunal vérifie le titre auquel c.D était membre du conseil d'administration : ce titre résultait de sa qualité de Président du Conseil économique, social et environnemental, en application de l'article 2 de l'Ordonnance Souveraine n° 5.095 du 14 février 1973 ; son mandat avait été expressément renouvelé par l'Ordonnance Souveraine n° 10.216 du 21 novembre 2023 avec effet rétroactif au 23 octobre 2023, en sorte qu'à la date du 4 décembre 2023, elle était bien membre du conseil d'administration et pouvait régulièrement siéger au conseil de discipline. La question de la validité de l'effet rétroactif de l'ordonnance souveraine n'est pas spécialement discutée, ce qui peut surprendre. *Quant au procès-verbal du Conseil de discipline du 4 décembre 2023*, le Tribunal souligne qu'« aucune disposition législative ou réglementaire n'institue [...] [l']obligation [de parapher chaque page] » (point 12). La mention figurant dans le procès-verbal lui-même selon laquelle chaque membre y aurait porté son paraphe est qualifiée d'« inexactitude » portant sur un élément postérieur à l'avis, restée sans effet sur son existence et son contenu, et ce d'autant plus que le procès-verbal a été signé par l'ensemble des membres du conseil. Le raisonnement est ici classique : seules les formalités substantielles, garanties par un texte ou consubstantielles à l'acte, peuvent affecter sa régularité. *Quant au procès-verbal du Conseil d'administration du AB du 13 décembre 2023*, le Tribunal écarte le moyen au motif que les formalités prévues à l'article 2 de l'Ordonnance Souveraine n° 5.055 du 8 décembre 1972 (signature par le président et le secrétaire de séance, transmission au Ministre d'État dans les dix jours) sont postérieures à la délibération et que leur méconnaissance éventuelle « serait, à le supposer établi, sans incidence sur la régularité de l'avis rendu » (point 13). *Quant au délai de l'article 78 de l'Ordonnance Souveraine n° 13.839*, le Tribunal énonce une solution claire et de portée générale : « ces dispositions précitées ont pour seul objet de limiter les conséquences de la suspension et ne peuvent avoir pour effet de priver l'autorité investie du pouvoir disciplinaire du droit de prendre sa décision après l'expiration de ce délai » (point 14). Le délai de quatre mois n'est donc pas prescrit à peine de nullité de la sanction : il s'agit d'un délai purement comminatoire dans la perspective du contentieux disciplinaire, son éventuel dépassement n'ayant d'incidence que sur le maintien des effets de la suspension elle-même. **3. Sur le bien-fondé de la sanction.** Le Tribunal Suprême applique sa grille classique de contrôle. S'agissant de la *matérialité des faits*, il prend acte des six signalements émanant de professionnels du service, dont cinq praticiens hospitaliers et une psychologue, faisant tous état de comportements harcelants. Il relève la convergence des descriptions : fatigue psychologique, pressions, dévalorisations, infantilisation, humiliation, atteinte à l'estime de soi, certains des signalants ayant dû recourir au médecin du travail et faire l'objet d'un suivi médical. Il note que certains ont changé de service pour préserver leur santé. S'agissant de la *qualification juridique*, le Tribunal procède à une démonstration nuancée et précise (point 21) : « si certains faits relevés par ces signalements et considérés isolément ne peuvent être qualifiés de harcèlements, l'ensemble de ces faits, dans leur globalité, constituent un faisceau d'indices suffisamment probants pour faire présumer l'existence d'une situation de harcèlement moral dès lors qu'ils excèdent les limites de l'exercice normal du pouvoir hiérarchique, qu'ils présentent un caractère répétitif ayant eu pour effet une dégradation des conditions de travail des auteurs des signalements se traduisant par une altération de leur santé physique ou mentale ». Cette formulation est cardinale : elle reprend, en l'adaptant, la méthode du faisceau d'indices et marque la distinction conceptuelle entre l'exercice normal du pouvoir hiérarchique et le harcèlement moral. S'agissant de l'*élément intentionnel*, le Tribunal le déduit de la circonstance que la requérante, « informée des faits de même nature datant de la période de 2014 à 2017 et évoqués par plusieurs des auteurs de signalement, doit être regardée comme ayant agi en connaissance de cause, même si elle a mésestimé la portée de ses agissements » (point 21). L'intentionnalité est ainsi caractérisée par une preuve indirecte tirée de l'antériorité des alertes. Le Tribunal écarte plusieurs moyens de défense : les accusations de cabale ou de vengeance et le détournement de pouvoir ne sont pas établis (point 22) ; aucune disposition législative ou réglementaire ne soumet à une règle de prescription les poursuites disciplinaires contre le personnel du AB (point 23) ; les messages WhatsApp produits par la requérante, « qui ont été échangés dans un lien de subordination, ne sont pas, par eux-mêmes, de nature à écarter toute qualification de harcèlement » (point 24). S'agissant enfin de la *proportionnalité*, le Tribunal juge qu'« eu égard à la gravité des faits en cause et au nombre de professionnels de santé qui en ont été victimes, l'auteur de la décision attaquée n'a pas prononcé une sanction disproportionnée en faisant le choix de la mise en retraite d'office » (point 25). **4. Sur les conclusions indemnitaires.** Le rejet est mécanique : aucune illégalité n'ayant été retenue, aucune faute ne peut être imputée à l'administration et la responsabilité de l'État n'est pas engagée (point 26). **5. Sur les conclusions à fin d'injonction.** Le Tribunal Suprême confirme une jurisprudence constante : « il n'appartient pas au Tribunal Suprême d'adresser des injonctions à l'administration » (point 27). Cette solution marque, là encore, une différence avec le droit français contemporain, où le pouvoir d'injonction a été progressivement reconnu au juge administratif par la loi du 8 février 1995 et par diverses réformes ultérieures. ### D. Le dispositif Le dispositif de l'arrêt est rédigé en ces termes : > « La requête de s C est rejetée. > > Les dépens sont mis à la charge de s C, avec distraction au profit de Maître Alexis MARQUET, avocat-défenseur, sous sa due affirmation et seront liquidés sur état par le Greffier en chef, au vu du tarif applicable. > > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » La décision a été délibérée par le Tribunal Suprême siégeant en Assemblée plénière, composé de MM. Stéphane BRACONNIER, Président, José MARTINEZ, Vice-Président, Didier GUIGNARD, Membre titulaire, r.P, rapporteur, et Jean-Philippe DEROSIER, Membres suppléants. Elle a été prononcée le 9 avril 2025 en présence du Ministère public, par le Président Stéphane BRACONNIER, assisté de Madame Nadine VALLAURI, Greffier en Chef. ## III. La portée ### A. La rupture (ou continuité) avec la jurisprudence antérieure L'arrêt n° 30882 du 9 avril 2025 se présente, à plusieurs égards, comme une décision de **consolidation** plus que de rupture. Il n'opère pas de revirement majeur mais affermit des solutions déjà existantes et précise certaines méthodes de contrôle. **1. La continuité sur l'opposabilité du délai de recours en l'absence de mention des voies et délais.** La solution retenue au point 4, selon laquelle aucune disposition n'impose la mention des voies et délais de recours dans une décision individuelle ou sa notification, s'inscrit dans la lignée d'une jurisprudence ancienne et constante du Tribunal Suprême. Elle marque toutefois — et c'est sa portée principale — une **divergence assumée** avec le droit administratif français contemporain. Là où le Conseil d'État, par la décision *Czabaj* du 13 juillet 2016, a introduit la notion de « délai raisonnable » (en principe d'un an) opposable même en l'absence de mention des voies et délais, le Tribunal Suprême maintient le principe d'opposabilité automatique du délai de deux mois. Cette divergence pourrait, à terme, soulever des interrogations au regard des exigences du droit à un recours effectif. La Cour européenne des droits de l'homme, dans plusieurs arrêts (notamment *Geffre c. France*, 23 janvier 2003), a admis que l'État pouvait prévoir des délais stricts de recours, dès lors que ces délais étaient prévisibles et que l'accès au juge n'était pas rendu excessivement difficile. La position monégasque, qui présume la connaissance des règles procédurales par les administrés, reste compatible avec ces exigences mais traduit une philosophie processuelle plus formelle. **2. La consolidation de la distinction entre enquête administrative et procédure disciplinaire.** En affirmant que l'enquête administrative « ne constitue pas une phase de la procédure disciplinaire » (point 6), le Tribunal Suprême reprend une distinction classique. Cette qualification a une conséquence procédurale majeure : les garanties spécifiques à la procédure disciplinaire (droits de la défense, contradictoire renforcé, etc.) ne s'appliquent pas, en tant que telles, à la phase d'enquête. Toutefois, le Tribunal procède à un contrôle subsidiaire de loyauté et d'impartialité, ce qui montre que l'enquête n'échappe pas à tout contrôle juridictionnel. Cette double approche — exclusion du formalisme disciplinaire mais maintien d'un contrôle minimal — est équilibrée et préserve l'efficacité de l'enquête sans pour autant la soustraire aux principes généraux du droit administratif. **3. La précision sur la nature du délai de quatre mois de l'article 78.** L'affirmation du caractère non prescrit à peine de nullité du délai imparti pour régler la situation du praticien suspendu apporte une **clarification utile**. Elle s'inscrit dans la lignée de la jurisprudence française relative aux délais comminatoires en matière disciplinaire et confirme que la finalité de ces délais est avant tout de protéger l'agent contre une suspension indéfinie, non de sanctionner l'administration par la nullité de la sanction. La formulation employée par le Tribunal Suprême — selon laquelle ces dispositions « ont pour seul objet de limiter les conséquences de la suspension et ne peuvent avoir pour effet de priver l'autorité investie du pouvoir disciplinaire du droit de prendre sa décision après l'expiration de ce délai » — est de portée générale et pourrait être étendue, par analogie, à d'autres délais procéduraux similaires. **4. La consolidation de la méthode du faisceau d'indices en matière de harcèlement moral.** C'est peut-être l'apport le plus substantiel de l'arrêt. Le considérant 21 articule de manière particulièrement claire la méthode d'appréciation du harcèlement moral : - Reconnaissance que des faits considérés isolément peuvent ne pas être qualifiés de harcèlement ; - Affirmation que c'est l'**ensemble** des faits, « dans leur globalité », qui doit être pris en compte ; - Caractérisation du dépassement des limites de l'exercice normal du pouvoir hiérarchique ; - Vérification du caractère répétitif ; - Constatation de la dégradation des conditions de travail et de l'altération de la santé physique ou mentale. Cette grille rejoint, en substance, celle dégagée par la chambre sociale de la Cour de cassation française (notamment Cass. soc., 24 septembre 2008, n° 06-45.747) et par le Conseil d'État (CE, 11 juillet 2011, n° 321225). Elle s'en distingue toutefois par une formulation propre, adaptée au droit substantiel monégasque issu de la loi n° 1.457. **5. L'inférence de l'élément intentionnel.** Le traitement de l'élément intentionnel mérite une attention particulière. La loi n° 1.457 exige que les actions ou omissions soient infligées « sciemment ». La requérante avait fait valoir, dans sa réplique, que cet élément intentionnel n'était pas démontré et qu'il ne pouvait être déduit de la seule matérialité des faits. Le Tribunal Suprême adopte une position nuancée : l'élément intentionnel se déduit, en l'espèce, de ce que la requérante avait été informée de faits de même nature datant de 2014 à 2017 et qu'elle « doit être regardée comme ayant agi en connaissance de cause, même si elle a mésestimé la portée de ses agissements ». Cette formulation est doublement remarquable. D'une part, elle confirme que l'élément intentionnel ne se confond pas avec une intention de nuire au sens d'un dol spécifique : il suffit d'une conscience générale du caractère répété et préjudiciable des comportements. D'autre part, elle admet une forme de **dolus eventualis** : la « mésestimation » de la portée des agissements ne fait pas obstacle à la caractérisation du harcèlement, dès lors qu'il y a eu connaissance des faits. Cette approche assouplit considérablement la charge de la preuve pesant sur l'administration et facilite la caractérisation du harcèlement moral. **6. Le maintien du refus du pouvoir d'injonction.** L'affirmation, au point 27, que « il n'appartient pas au Tribunal Suprême d'adresser des injonctions à l'administration » prolonge une jurisprudence ancienne. Cette solution, héritée de la conception traditionnelle française antérieure à 1995, contraste avec l'évolution récente du droit administratif français. Elle peut, dans certains cas, limiter l'effectivité de la chose jugée, mais elle est compensée par la pratique de la « régularisation spontanée » par l'administration. ### B. Les implications pratiques pour les praticiens **1. Pour les avocats des agents publics.** L'arrêt impose une vigilance procédur
# Cour de Révision de Monaco, 27 septembre 2018, n° 17286 > Décision commentée : Cour de Révision de Monaco, 27 septembre 2018, n° 17286 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-revision/2018/09-27-17286)) ## Faits et procédure Un docteur en médecine exerçant à Monaco, M. a. ZE., a été renvoyé devant le tribunal correctionnel pour escroquerie. Selon l'arrêt attaqué, les faits reprochés se situent dans les années 2005 à 2008. Il lui était reproché d'avoir, par des manœuvres frauduleuses, obtenu la remise de fonds de la Caisse de compensation des services sociaux (CCSS) et de la Caisse d'assurance maladie, accident et maternité des travailleurs indépendants (CAMTI). Le mécanisme allégué consistait à facturer, par l'établissement de feuilles de soins, des consultations psychiatriques et des électroencéphalogrammes fictifs ou ne répondant pas aux exigences médicales requises pour justifier leur facturation. Par jugement contradictoire du 12 avril 2016, le tribunal correctionnel a relaxé le prévenu et débouté les parties civiles. Sur appel du ministère public et des parties civiles, la cour d'appel a, par arrêt du 16 avril 2018, confirmé le jugement « en toutes ses dispositions ». Les caisses ont formé un pourvoi, enregistré au greffe général le 23 avril 2018, puis ont déposé une requête le 8 mai 2018. Le ministère public a conclu le 16 mai 2018, et le défendeur a produit une contre-requête. La Cour de révision a statué hors session, uniquement sur pièces, en application de l'article 489 du code de procédure pénale. Le rapport a été présenté par le conseiller Guy Joly lors de l'audience du 13 septembre 2018, et la décision a été rendue le 27 septembre 2018 (pourvoi n° 2018-38). ## Question de droit Le pourvoi soulevait, en substance, trois séries de griefs. Le premier moyen reprochait à la cour d'appel d'avoir débouté les parties civiles sans tenir compte d'anomalies relevées lors du contrôle des caisses, au regard des articles 1 et 15 de l'ordonnance n° 7.191 du 31 août 1981 relative aux règles applicables aux opérations financières et comptables de la CCSS, de la CAR et de la CARTI. Les deuxième, troisième et quatrième moyens, réunis, invoquaient plusieurs violations. La cour d'appel aurait admis, sans les apprécier correctement, des attestations de patientes ne confirmant pas la réalité de certains actes facturés. Elle n'aurait pas exposé les raisons pour lesquelles elle écartait l'avis de cinq médecins, dont deux experts judiciaires, ce qui serait contraire à l'article 199 du code de procédure civile. Enfin, elle aurait imposé des condit
## I. Faits, cadre proc??dural et contexte du litige ### A. Origine du litige et pr??tentions des parties Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Recours pour excès de pouvoir Établissement public de caractère hospitalier - Ordonnance n° 7.464 du 28 juillet 1982 portant statut du personnel de service du Centre Hospitalier Princesse Grace - Agent de service hospitalier - Emploi de gouvernant - Décision disciplinaire de rétrogradation - Détournement de procédure (non) - Manque de base légale (non) - Erreur de fait (non) Recours pour excès de pouvoir Absence de faute disciplinaire - Comportement incompatible avec les responsabilités afférentes à l'emploi (oui) - Erreur manifeste d'appréciation (non) - Décision légale (oui) Établissements publics Établissement public de caractère hospitalier - Agent de service hospitalier - Décision disciplinaire de rétrogradation Procédure Moyen de droit évoqué dans la réplique pour la première fois - Cause juridique distincte de celle de la requête - Moyen nouveau et tardif - Irrecevabilité Recours en indemnisation Légalité de l'acte administratif - Rejet de la demande en indemnisation Par cette d??cision rendue par **Tribunal Suprême de Monaco** (MC) sous la r??f??rence **Tribunal Suprême, 25 novembre 2014, Sieur g. DE FE. c/ l'établissement public Centre Hospitalier Princesse Grace (C.H.P.G)**, la juridiction statue sur l'application des r??gles de droit positif gouvernant le litige soumis ?? son contr??le. Les ??l??ments factuels constat??s au fond s'inscrivent dans le contexte suivant :\n\n> ?? Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Recours pour excès de pouvoir Établissement public de caractère hospitalier - Ordonnance n° 7.464 du 28 juillet 1982 portant statut du personnel de service du Centre Hospitalier Princesse Grace - Agent de service hospitalier - Emploi de gouvernant - Décision disciplinaire de rétrogradation - Détournement de procédure (non) - Manque de base légale (non) - Erreur de fait (non) Recours pour excès de pouvoir Absence de faute disciplinaire - Comportement inc??? ?? ### B. D??roulement de l'instance et r??gularit?? de la saisine Saisie conform??ment aux r??gles de comp??tence et de proc??dure applicables dans l'ordre juridictionnel (MC), **Tribunal Suprême de Monaco** devait v??rifier la recevabilit?? des pr??tentions ainsi que la pertinence des moyens de fait et de droit articul??s par les parties.\n\n## II. Probl??me de droit et fondements textuels mobilis??s ### A. La question juridique centrale soumise au juge La question d??terminante pos??e ?? **Tribunal Suprême de Monaco** consistait ?? appr??cier si les constatations op??r??es et l'interpr??tation des textes vis??s justifiaient la solution retenue au regard des principes de l??galit??, de proportionnalit?? et de s??curit?? juridique.\n\n### B. Corpus normatif et textes de r??f??rence - Dispositions l??gislatives et r??glementaires applicables en **MC** au litige ;\n- Principes directeurs du proc??s ??quitable, de la charge de la preuve et de l'obligation de motivation juridictionnelle.\n\n## III. Solution retenue et architecture de la motivation ### A. L'articulation du syllogisme juridictionnel Pour trancher le diff??rend, **Tribunal Suprême de Monaco** proc??de ?? une confrontation m??thodique entre la norme applicable et les pi??ces vers??es aux d??bats :\n\n> ?? iens de deux ans et classés par sa hiérarchie ; que c'est aussi par une erreur manifeste d'appréciation que le signalement du médecin du travail a pu servir de fondement à la sanction infligée, car il n'a fait que retranscrire l'avis de plaignantes, dont le nom n'est pas cité, quant à leur prétendu stress et constater des pathologies sans qu'aucun lien médical puisse être formellement fait entre les deux ; que, de plus, les faits contestés qui ne concernaient qu'un problème de comportement à l'égard de cinq hôtelières n'étaient pas de nature à remettre en question ses aptit??? ?? ### B. Dispositif et sens de la d??cision Au terme de son examen, la juridiction arr??te son dispositif dans les termes suivants :\n\n> ?? 'Ordre de Saint Charles, Vice-président, Mme Martine LUC-THALER, Chevalier de l'Ordre de Saint Charles, membre titulaire, M. Frédéric ROUVILLOIS et Mme Magali INGALL-MONTAGNIER, Chevalier de l'Ordre de Saint Charles, rapporteur, membres suppléants, et prononcé le vingt-cinq novembre deux mille quatorze en présence de Monsieur Jean-Pierre DRÉNO, Procureur général par Monsieur Didier LINOTTE, assisté de Madame Béatrice BARDY, greffier en chef, chevalier de l'ordre de Saint-Charles. Le Greffier en Chef, le Président, ?? ## IV. Port??e normative, s??curit?? juridique et rep??res pratiques ### A. Apport ?? la coh??rence jurisprudentielle Cette d??cision consolide la jurisprudence de **Tribunal Suprême de Monaco** et offre un rep??re m??thodologique pr??cis pour l'interpr??tation des normes mobilis??es en **MC**.\n\n### B. Recommandations op??rationnelles pour les praticiens - **Qualification rigoureuse** : v??rifier la r??union cumulative des conditions l??gales exig??es par la juridiction ;\n- **Consolidation probatoire** : documenter chaque all??gation factuelle par des pi??ces probantes soumises au d??bat contradictoire ;\n- **R??f??rence jurisprudentielle** : citer cet arr??t (**Tribunal Suprême, 25 novembre 2014, Sieur g. DE FE. c/ l'établissement public Centre Hospitalier Princesse Grace (C.H.P.G)**) au soutien des ??critures dans tout contentieux pr??sentant une identit?? de question de droit.
# Tribunal Suprême de Monaco, 25 novembre 2014, n° 12778 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 25 novembre 2014, n° 12778 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2014/11-25-12778)) Le contentieux des concours de la fonction publique et du recrutement des praticiens au sein des établissements publics hospitaliers place traditionnellement le juge de l'excès de pouvoir face à une tension dialectique classique du droit administratif : concilier le droit au recours juridictionnel effectif des candidats évincés, qui impose un accès pragmatique au prétoire malgré la complexité des chaînes décisionnelles, avec la préservation de l'autonomie technique des instances d'évaluation, qui commande une autolimitation drastique du contrôle juridictionnel sur le fond des appréciations portées. Par sa décision rendue en Assemblée plénière le 25 novembre 2014 (aff. *TS 2014-20, Madame j. LA. née SA. contre Centre Hospitalier Princesse Grace et État de Monaco*), le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco livre une illustration éclatante de cet équilibre subtil. Statuant dans un délai remarquablement bref, consécutif à la mise en œuvre d'une procédure d'urgence destinée à préserver la sérénité du service public hospitalier, la Haute Juridiction monégasque tranche deux questions fondamentales du contentieux administratif. Sur le terrain de la recevabilité, elle fait preuve d'un libéralisme marqué en accueillant une requête unique dirigée contre des mesures émanant d'autorités distinctes et dont la nature décisoire ou la production formelle étaient âprement contestées, au nom du « lien étroit » qui les unit autour de l'opération complexe que constitue un concours de recrutement. Sur le terrain de la légalité interne et externe, en revanche, le Tribunal Suprême oppose une fermeté absolue aux prétentions de la requérante, réaffirmant avec force le principe cardinal selon lequel l'appréciation des titres, références et qualités professionnelles des candidats par un jury de concours est souveraine et échappe, par nature, à toute discussion devant le juge de l'excès de pouvoir, dès lors qu'elle n'est pas entachée d'un détournement de pouvoir ou d'une prise en compte d'éléments étrangers aux mérites des postulants. --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige À l'origine de ce litige se trouve la procédure de succession à la chefferie du service de pédiatrie du Centre Hospitalier Princesse Grace (CHPG), établissement public hospitalier de la Principauté de Monaco régi, s'agissant du statut de ses praticiens, par l'Ordonnance Souveraine n° 13.839 du 29 décembre 1998 modifiée. La requérante, Madame le Docteur j. LA. née SA., docteur en médecine domiciliée à Beausoleil, s'était installée à proximité de la Principauté dès l'année 2004 pour des motifs d'ordre familial. Le 7 juin 2004, elle avait été nommée aux fonctions de Chef de service adjoint du Service de Pédiatrie du Centre Hospitalier Princesse Grace. Fort de cette décennie d'exercice au sein même de l'établissement et de ses fonctions d'adjointe, ce praticien aspirait légitimement à prendre la direction pleine et entière dudit service lors de la vacance du poste de chef de service. Le processus de recrutement fut formellement engagé au début de l'année 2014. Un premier avis de concours en vue de pourvoir le poste de Chef du Service de Pédiatrie fut publié le 3 janvier 2014. Toutefois, cet acte initial fut remplacé par un second avis de concours, publié le 7 mars 2014. Le Docteur j. LA. prit soin de déposer son dossier de candidature successivement après chacune de ces deux publications. À l'issue de la publication du second avis, seules deux candidatures se trouvèrent en lice : celle de la requérante, candidate interne déjà en poste en qualité d'adjointe, et celle d'une concurrente extérieure venant d'un autre établissement, Madame le Docteur m. BE-BA. Les opérations du concours, et plus précisément la réunion du jury chargé d'examiner les candidatures, se déroulèrent le 28 mars 2014. À l'issue de ses délibérations, le jury se prononça à l'unanimité en faveur de la candidature du Docteur m. BE-BA. Avant même que l'issue de la procédure ne lui soit officiellement notifiée, le Docteur j. LA., faisant état de ce qu'elle qualifiait de « campagne de calomnie » dirigée contre sa personne ainsi que de la circulation d'informations officieuses faisant état du choix arrêté en faveur de sa concurrente, mandata son conseil pour intervenir auprès des autorités administratives. Par un courrier en date du 14 avril 2014 adressé au Directeur du Centre Hospitalier Princesse Grace, son avocat-défenseur éleva de vives protestations quant aux conditions de déroulement du concours et sollicita formellement un réexamen des résultats. Le Directeur de l'établissement y répondit dès le 17 avril 2014, dans des termes qui, selon l'interprétation qu'en fit la requérante, ne contestaient aucun des griefs articulés. Une démarche analogue fut entreprise auprès du « Département de Tutelle » du Centre Hospitalier, qui adopta une posture similaire selon les dires de l'intéressée. Le dénouement administratif intervint en deux temps au cours de l'été 2014. D'une part, par un courrier en date du 6 juin 2014, le Directeur des Affaires Médicales du Centre Hospitalier Princesse Grace restitua son dossier de candidature au Docteur j. LA., en l'informant que sa candidature n'avait pas été retenue et que le jury ne s'était pas prononcé en sa faveur. D'autre part, le Docteur m. BE-BA. fut nommée en qualité de Chef du Service de Pédiatrie à compter du 5 juillet 2014. Cette nomination fut portée à la connaissance de l'ensemble des personnels de l'établissement par une note de service émanant de la Direction du Centre Hospitalier, datée du 7 juillet 2014. Parallèlement à ces actes administratifs, le différend prit une tournure publique et médiatique particulièrement aiguë. Dès avant l'été, la presse s'était fait l'écho d'anomalies alléguées dans le déroulement du concours, ce qui avait conduit le Gouvernement Princier à publier une réponse officielle. À compter du 4 août 2014, la polémique s'intensifia avec la parution de nouveaux articles dans la presse et sur certains sites internet, mettant en cause les compétences du Docteur m. BE-BA. et le fonctionnement du Centre Hospitalier. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties C'est dans ce climat d'extrême tension que Madame le Docteur j. LA. saisit le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco par une requête enregistrée au Greffe Général le 25 juillet 2014. Son recours en annulation pour excès de pouvoir, fondé sur l'article 90-B de la Constitution, tendait à l'annulation conjointe de deux actes : d'une part, la décision notifiée le 6 juin 2014 par le Directeur des Affaires Médicales du CHPG rejetant sa candidature ; d'autre part, la décision de nomination du Docteur m. BE-BA. en qualité de Chef de Service de Pédiatrie à compter du 5 juillet 2014, telle que révélée par la note de service du 7 juillet 2014. Le déroulement de l'instance fut immédiatement marqué par un incident procédural majeur lié à l'urgence. Dès le 4 août 2014, le Président du Tribunal Suprême désigna Monsieur Jean-Michel Lemoyne de Forges, Vice-président, en qualité de rapporteur. Sur le fondement de l'article 26 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, le Centre Hospitalier Princesse Grace saisit le Président de la juridiction d'une requête tendant à la réduction des délais de procédure. L'établissement public exposait que les publications parues depuis le 4 août 2014 dans la presse et sur internet, qu'il présentait comme dénigrant le Docteur m. BE-BA., diffamant l'hôpital et apparemment suscitées par la requérante, engendraient une vive inquiétude chez les parents d'enfants fréquentant les urgences pédiatriques, provoquaient l'indignation du corps médical et nuisaient gravement à la sérénité indispensable à l'accomplissement de la mission de service public hospitalier. Par une ordonnance du 22 septembre 2014, le Président du Tribunal Suprême fit droit à cette demande : considérant la nécessité d'assurer dans les meilleurs délais le fonctionnement régulier et continu du service public hospitalier en pédiatrie, il décida de réduire de moitié les délais impartis aux parties pour produire leurs mémoire en réplique et mémoire en duplique. Grâce à cette accélération procédurale, l'instruction fut menée à un rythme soutenu : les contre-requêtes du CHPG et du Ministre d'État furent enregistrées respectivement les 25 et 26 septembre 2014 ; la réplique de la requérante fut déposée le 10 octobre 2014 ; les dupliques de l'hôpital et de l'État suivirent les 24 et 28 octobre 2014. La clôture de la procédure fut prononcée par procès-verbal le 3 novembre 2014, et l'affaire fut renvoyée, par ordonnance du 4 novembre, à l'audience publique du 18 novembre 2014, pour une lecture de la décision dès le 25 novembre 2014 — soit quatre mois jour pour jour après l'enregistrement de la requête initiale. Les prétentions et moyens des parties s'articulaient autour d'une opposition frontale tant sur la recevabilité que sur le fond. **Au soutien de sa requête et de sa réplique**, le Docteur j. LA. développait une argumentation centrée sur l'erreur manifeste et la partialité qui auraient entaché le concours. Sur la recevabilité, en réponse aux fins de non-recevoir opposées par l'établissement hospitalier, elle soulignait que l'État de Monaco s'était abstenu de soulever l'irrecevabilité de son recours, ce qui démontrait selon elle le défaut de sérieux des objections du CHPG. Elle faisait valoir qu'elle n'avait pu produire au dossier que les seuls documents auxquels elle avait eu accès (la lettre du 6 juin et la note du 7 juillet 2014), lesquels suffisaient à établir l'existence matérielle des décisions attaquées. Sur le fond, elle soutenait initialement que le jury, qui avait l'obligation de retenir le candidat le plus titré, avait pris le contre-pied exact de cette règle. Elle affirmait que sa propre qualification, son expérience professionnelle et ses activités scientifiques étaient « sans comparaison » avec celles du Docteur m. BE-BA., produisant à l'appui de ses dires plusieurs attestations émanant de professeurs de médecine et de collègues. Elle voyait en outre dans les termes de la réponse du Gouvernement Princier aux articles de presse l'aveu implicite d'un défaut d'impartialité du jury. Dans son mémoire en réplique, après avoir pris connaissance du procès-verbal de la réunion du jury du 28 mars 2014 produit par la défense, la requérante élargit ses critiques à la régularité même du déroulement du concours. Elle soutenait que ce procès-verbal démontrait une forte influence exercée sur le jury par le Directeur du Centre Hospitalier. Elle dénonçait comme contraire aux usages la circonstance que ce jury n'ait pas été composé exclusivement de médecins. Enfin, elle qualifiait les propos tenus par certains membres du jury lors de la délibération de « tantôt mensongers, tantôt calomnieux, tantôt révélateur[s] d'une ignorance flagrante des conditions de fonctionnement du service de pédiatrie du Centre Hospitalier, voire de la médecine elle-même, en particulier de la néonatologie », concluant à la partialité patente de l'intégralité de la procédure. **En défense, le Centre Hospitalier Princesse Grace** concluait, à titre principal, à l'irrecevabilité manifeste de la requête et, à titre subsidiaire, à son rejet au fond, tout en sollicitant la condamnation de la requérante au paiement de l'amende maximale pour recours abusif prévue par l'article 36 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963. L'établissement opposait pas moins de cinq fins de non-recevoir distinctes : 1. *L'absence d'acte décisoire faisant grief* : selon le CHPG, tant la lettre du 6 juin 2014 que la note de service du 7 juillet 2014 constituaient de simples mesures d'information dépourvues de portée décisoire. La lettre du Directeur des Affaires Médicales n'avait pour objet, conformément à une pratique constante, que de restituer son dossier à la candidate en l'informant du sens de l'avis du jury ; la note de service n'était qu'un document interne d'information. 2. *Le caractère purement préparatoire de l'avis du jury* : l'hôpital rappelait que les propositions du jury ne lient ni la Commission Médicale d'Établissement, ni le Conseil d'Administration, ni le Gouvernement Princier, de sorte que la délibération du jury constitue un simple acte préparatoire insusceptible de recours contentieux. 3. *L'incompétence des auteurs des actes attaqués pour prononcer une nomination* : en vertu de l'article 9 de l'Ordonnance Souveraine n° 13.839 du 29 décembre 1998, seul le Ministre d'État détient la compétence juridique pour nommer un chef de service, même à titre probatoire. Les actes émanant de la direction de l'hôpital ne pouvaient donc s'analyser en une décision de nomination. 4. *Le vice de forme tenant au défaut de production de la décision attaquée* : en violation de l'article 17, alinéa 1er, de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963, la requérante n'avait pas joint à sa requête l'arrêté ministériel nommant effectivement le Docteur m. BE-BA. 5. *L'imprécision de la requête* : celle-ci n'aurait pas contenu de manière explicite les moyens d'annulation sur lesquels elle reposait. Sur le fond, le CHPG répliquait qu'aucune irrégularité n'avait affecté le concours. Il qualifiait de purement subjective la conviction de la requérante quant à la supériorité de ses titres, soulignait l'absence de toute preuve des rumeurs alléguées, et faisait observer que la position de chef de service adjoint plaçait en réalité le Docteur j. LA. dans une situation initiale plus favorable que sa concurrente externe. Surtout, l'établissement opposait le vote unanime du jury et le principe de la souveraineté d'appréciation de ce dernier devant le juge de l'excès de pouvoir. En duplique, il précisait enfin que l'autorisation d'exercer une activité libérale accordée au Docteur m. BE-BA. l'avait été dans les mêmes conditions que pour nombre de ses confrères, excluant tout soupçon de favoritisme. **De son côté, le Ministre d'État**, représentant l'État de Monaco, adopta une stratégie contentieuse plus épurée. Sans s'attarder à soulever des fins de non-recevoir, il concluait directement au rejet au fond du recours. Il faisait valoir que le moyen unique soulevé par la requérante se heurtait de plein fouet au principe, déjà consacré par la jurisprudence du Tribunal Suprême, de la souveraineté des jurys de concours dans l'appréciation des mérites des candidats, ajoutant surabondamment que ce jury s'était prononcé à l'unanimité. En duplique, le Ministre d'État relevait d'une part que la requérante ne contestait pas que le jury se fût prononcé exclusivement sur la base des titres et mérites des deux postulantes, et soutenait d'autre part qu'à la lecture du procès-verbal de la réunion du 28 mars 2014, aucun élément ne permettait de déceler la moindre irrégularité dans le déroulement des opérations. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême dans cette affaire soulevait un double problème juridique, touchant respectivement aux conditions d'accès au juge de l'excès de pouvoir dans le cadre d'opérations administratives complexes et à l'intensité du contrôle juridictionnel exercé sur les choix opérés par les jurys de recrutement hospitalier. En premier lieu, sur le terrain de la recevabilité procédurale, la question était la suivante : **un candidat évincé à l'issue d'un concours de recrutement hospitalier est-il recevable à former un recours unique en annulation dirigé simultanément contre des actes de natures différentes et émanant d'autorités distinctes — en l'espèce, un courrier de l'administration hospitalière l'informant du rejet de sa candidature et une décision de nomination de son concurrent par l'autorité étatique, uniquement matérialisée au dossier par une note de service interne — sans avoir produit l'acte formel de nomination ?** Il s'agissait, en substance, de déterminer si le formalisme procédural de l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963 et la théorie des actes préparatoires ou purement informatifs devaient paralyser le recours d'un candidat qui n'a pas un accès direct à l'instrumentum de l'acte de nomination d'un tiers, ou si l'unité matérielle de l'opération de concours permettait de transcender ces obstacles. En second lieu, sur le terrain du fond du droit, la question posée au juge constitutionnel et administratif monégasque était de savoir **quelle est l'étendue du contrôle exercé par le juge de l'excès de pouvoir sur la délibération d'un jury de concours pour le recrutement d'un chef de service hospitalier : le juge peut-il accueillir des moyens tirés de la supériorité alléguée des titres scientifiques et professionnels du candidat évincé ou de la teneur des discussions internes du jury pour censurer le choix effectué, ou cette appréciation comparative des mérites relève-t-elle d'un pouvoir discrétionnaire insusceptible de discussion contentieuse ?** ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour La décision rendue le 25 novembre 2014 se caractérise par la concision et la densité remarquables de sa motivation, structurée en deux considérants qui répondent point par point, mais de manière synthétique, aux deux volets du problème juridique. #### 1. L'accueil libéral de la recevabilité par la théorie du « lien étroit » et de l'opération de concours Pour écarter d'un revers de main la salve des cinq fins de non-recevoir minutieusement articulées par le Centre Hospitalier Princesse Grace, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement téléologique et pragmatique en trois propositions enchaînées. Premièrement, le Tribunal prend acte de l'hétérogénéité formelle des cibles du recours : il constate que « la requête de Madame j. LA. tend à l'annulation de mesures de natures différentes prises par des autorités administratives distinctes ». Par cette formulation, la Haute Juridiction reconnaît implicitement la justesse descriptive de l'analyse du CHPG : d'un côté se trouve un acte émanant d'une autorité hospitalière (le Directeur des Affaires Médicales notifiant le 6 juin 2014 que la candidature n'est pas retenue), de l'autre une décision de nomination prenant effet le 5 juillet 2014 (relevant de la compétence du Ministre d'État en vertu de l'Ordonnance Souveraine du 29 décembre 1998, bien que révélée par une note de la direction de l'hôpital du 7 juillet 2014). Deuxièmement, le juge dépasse immédiatement cette dualité organique et formelle en posant « que ces mesures présentent cependant entre elles un lien étroit en ce qu'elles présentent à juger la même question de la régularité des opérations du concours qui a eu lieu le 28 mars 2014 ». C'est ici le cœur du raisonnement sur la recevabilité des conclusions collectives ou connexes au sein d'une même requête. En droit du contentieux administratif, une requête unique ne peut en principe diriger ses conclusions contre plusieurs décisions que si celles-ci présentent entre elles un lien de connexité suffisant. Le Tribunal Suprême identifie ce « lien étroit » dans l'unité de la question litigieuse soumise au juge : tant l'éviction du Docteur j. LA. que la
# Tribunal Suprême de Monaco, 15 juin 1994, n° 26221 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 15 juin 1994, n° 26221 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1994/06-15-26221)) Le contentieux de la fonction publique et des agents des établissements publics hospitaliers constitue un terrain d’élection pour l’affirmation et le raffinement des garanties procédurales offertes aux administrés. La décision rendue le 15 juin 1994 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en formation administrative dans l’affaire opposant le sieur J.-G. D. au Centre Hospitalier Princesse Grace (CHPG), en offre une illustration topique. Par cet arrêt, la haute juridiction monégasque articule avec une rigueur remarquable deux logiques fondamentales du droit administratif contemporain : d'une part, une intransigeance absolue quant au respect des délais procéduraux garantissant les droits de la défense sur le terrain du recours pour excès de pouvoir ; d'autre part, un réalisme pragmatique sur le terrain du contentieux indemnitaire, refusant toute réparation pécuniaire lorsque la sanction, bien qu'annulée en la forme, demeure justifiée au fond par la gravité des fautes commises par l'agent. L’intérêt majeur de cette décision réside dans cette dualité. En sanctionnant l'inobservation à quelques heures près d'un délai de prévenance avant la réunion d'un conseil de discipline, le Tribunal Suprême érige la computation des délais en véritable rempart contre l'arbitraire administratif. Toutefois, en paralysant simultanément les prétentions indemnitaires du requérant par la prise en compte de son comportement professionnel général et de la gravité des manquements reprochés, la juridiction trace une frontière nette entre l'illégalité formelle d'un acte et l'engagement de la responsabilité pécuniaire de la puissance publique. Afin de saisir toute la richesse de cet arrêt, il convient d'examiner successivement le contexte factuel et procédural du litige (I), la question de droit et la solution retenue par la haute juridiction (II), avant d'analyser la portée jurisprudentielle et les implications pratiques de cette décision (III). --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Les faits ayant donné naissance au litige s’inscrivent dans le cadre de l’exercice des fonctions hospitalières au sein du Centre Hospitalier Princesse Grace (CHPG). Le sieur D. avait été engagé au sein de cet établissement en qualité de kinésithérapeute titulaire, exerçant ses fonctions à mi-temps à compter du 1er février 1983. Parallèlement à cette activité salariée au sein de l'établissement public, l'intéressé disposait d'un cabinet de ville et exerçait des activités au sein d'associations représentatives de professions libérales. La genèse du conflit trouve son ancrage dans une série d'événements survenus au cours de l'été 1993, sur fond de tensions préexistantes dans le service. En effet, le comportement professionnel antérieur du sieur D. avait déjà appelé l'attention de sa hiérarchie. À la suite de deux rapports établis les 21 et 27 juillet 1993 par M. B., responsable du service de kinésithérapie, faisant état de nombreux retards ainsi que de la non-exécution d'ordres reçus — carences jugées préjudiciables au bon fonctionnement du service —, le Directeur de l'établissement avait infligé un blâme à l'agent (notifié par lettre du 5 août 1993 selon les écritures en défense, ou du 5 avril 1993 selon les motifs de la décision). C'est au lendemain immédiat de cet épisode disciplinaire que survient l'incident central du litige. Le 6 août 1993, le sieur D. intervient auprès d'une patiente hospitalisée, Madame L., relevant du « secteur clinique » et placée sous la responsabilité médicale du Docteur C., chef du service d'urologie. Les versions des parties divergent radicalement quant aux circonstances exactes et à la finalité de cette intervention : * **Selon la version présentée par le requérant**, il a été appelé auprès de Madame L. dans le cadre de ses fonctions et lui a administré les soins nécessaires. S'agissant d'une patiente du « secteur clinique », et sur la base d'une ordonnance du Docteur C. en date du 5 août 1993, le kinésithérapeute s'est rendu au secrétariat de ce médecin pour prendre connaissance des références d'assurance de la patiente. Agissant dans une situation qu'il qualifie d'urgence, la patiente désirant sortir de l'établissement, il a établi à la hâte, sur sa propre carte de visite, une demande d'entente préalable qu'il a remise à Madame L. en lui expliquant qu'elle devait l'adresser avec l'ordonnance à sa caisse d'assurance maladie. Il affirme avoir inscrit son intervention du 6 août 1993 dans le dossier infirmier, avant de regagner les services du « secteur hôpital » pour poursuivre son travail. Toujours selon ses dires, il s'est rendu de nouveau au chevet de la patiente les 9, 10 et 11 août avant le départ de celle-ci. Constatant l'amélioration rapide de son état de santé, il lui aurait confirmé que les traitements et prescriptions de kinésithérapie étaient annulés, considérant la demande d'entente préalable comme caduque, et lui aurait rappelé qu'elle ne lui devait aucun honoraire à quelque titre que ce soit, l'unique séance pratiquée étant isolée et gratuite. * **Selon la version soutenue par le Centre Hospitalier**, appuyée sur les témoignages de la patiente, du Docteur C., de la faisant fonction de surveillante du service d'hospitalisation et de M. B., les faits revêtent une tout autre gravité. Le sieur D. n'a pas été « appelé » mais s'est rendu auprès de la patiente sur invitation du secrétariat du service de kinésithérapie, en sa stricte qualité de salarié de l'hôpital. C'est de sa propre initiative, et en dérogation complète avec la procédure habituelle, qu'il a remis à la patiente une demande d'entente préalable à l'en-tête de son cabinet de ville, dans le seul but d'encaisser des honoraires à titre privé pour un acte accompli en tant que salarié. L'établissement relève qu'il n'a pas enregistré son intervention sur le cahier de présence où chaque kinésithérapeute note le nom des patients traités, ce qui conforterait son intention de transformer une patiente de l'hôpital en cliente personnelle. En outre, l'administration conteste tout suivi postérieur, affirmant que l'agent ne s'est pas présenté le 9 août, et soutient qu'il a au contraire insisté pour se faire verser des honoraires. C'est précisément cette insistance qui a provoqué une plainte de la patiente le 10 août 1993. Dès le 10 août à 11 heures, M. B. fait part au sieur D. de son étonnement face à cette démarche. Le 12 août 1993, la direction de l'établissement convoque l'agent pour un entretien fixé au lendemain, le 13 août 1993 à 12 h 15. Le sieur D. se présente le 13 août à 12 h 05 pour annoncer qu'il ne pourra assister à la réunion prévue dix minutes plus tard, puis ne donne pas suite à un message laissé sur le répondeur de son cabinet de ville. Face à ce que la direction analyse comme un refus de s'expliquer clairement avec ses supérieurs hiérarchiques, le Directeur du CHPG informe l'agent, par lettre du 13 août 1993 et conformément à l'article 58 du Statut du personnel, qu'il prononce la suspension de ses fonctions et de son traitement à compter du 14 août 1993, dans l'attente de sa comparution devant le Conseil de discipline. Par un courrier posté le mercredi 1er septembre 1993, le Centre Hospitalier cite le sieur D. à comparaître devant le Conseil de discipline le vendredi 10 septembre 1993 à 15 heures. Le pli recommandé est retiré par l'intéressé le jeudi 2 septembre 1993. Le 10 septembre 1993, le Conseil de discipline se réunit et émet un avis favorable à la révocation de l'agent (à la majorité simple selon le requérant, à la majorité absolue de trois voix sur quatre selon l'établissement). Le même jour, le 10 septembre 1993, le Directeur du CHPG prononce la révocation du sieur D. de ses fonctions de salarié. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant cette sanction suprême, le sieur D. saisit le Tribunal Suprême d'une requête enregistrée le 12 novembre 1993. Son recours revêt une double nature : il s'agit, d'une part, d'un recours en annulation dirigé contre la décision de révocation du 10 septembre 1993 et, d'autre part, d'un recours de plein contentieux tendant à l'octroi d'une indemnisation chiffrée à 500 000 francs en réparation des préjudices matériel et moral qu'il estime avoir subis. À l'appui de ses conclusions aux fins d'annulation, le requérant développe des moyens de légalité externe et de légalité interne : 1. **Sur la légalité externe**, il invoque la violation des droits de la défense et des règles de procédure édictées par l'Ordonnance Souveraine n° 7464 du 28 juillet 1982 portant statut du personnel de service du CHPG. * En premier lieu, il soutient que le délai de prévenance prévu à l'article 59, alinéa 2, dudit statut (« *l'agent déféré au Conseil de discipline doit être informé au moins 8 jours à l'avance par lettre recommandée avec demande d'accusé de réception de la date de réunion* ») a été méconnu. La convocation postée le 1er septembre ayant été retirée le 2 septembre, et le jour de la notification ne comptant pas selon une jurisprudence constante, le délai de huit jours commençait à courir le 3 septembre pour expirer le 10 septembre à 24 heures. Dès lors, le Conseil de discipline ne pouvait valablement se réunir le 10 septembre à 15 heures. L'avis étant illicite, la décision de révocation prise sur son fondement doit être annulée. * En deuxième lieu, il invoque la violation de l'article 59, alinéa 4, de l'Ordonnance Souveraine, qui impose à l'administration de permettre à l'agent de prendre connaissance de son dossier individuel trois jours au moins avant la comparution. Il affirme n'avoir pu accéder à son dossier avant le 7 septembre 1993, sollicitant au besoin une mesure d'enquête du Tribunal. * En troisième lieu, il dénonce la brièveté du délai de la convocation initiale du 12 août pour le 13 août à 12 h 15, qui l'aurait empêché de s'y rendre et aurait porté atteinte aux droits de la défense. 2. **Sur la légalité interne**, le requérant conteste la matérialité et la qualification des faits (soutenant n'avoir accompli qu'un acte isolé et gratuit en urgence) et invoque l'absence de proportionnalité entre la sanction et les fautes alléguées. La révocation étant la sanction la plus grave, elle ne saurait sanctionner que des fautes graves, ce qui ne serait pas le cas en l'espèce, d'où une disproportion manifeste. 3. **Sur le volet indemnitaire**, le sieur D. soutient que l'illégalité de la procédure et de l'acte attaqué lui cause un préjudice matériel et moral, accentué par ses activités au sein d'associations représentatives de professions libérales, justifiant l'allocation de 500 000 francs de dommages-intérêts. En défense, par une contre-requête déposée le 13 janvier 1994 par Maître Pastor, le Centre Hospitalier Princesse Grace conclut au rejet de l'ensemble de la requête et forme une demande reconventionnelle tendant à la condamnation du requérant au versement d'un franc symbolique de dommages-intérêts pour atteinte à l'image de l'établissement. L'argumentation de l'établissement public s'articule ainsi : * **Sur la légalité externe et le délai de huit jours**, le CHPG livre une interprétation stricte de l'article 59, alinéa 2 : ce texte imposerait un délai d'information mais ne définirait pas expressément que le Conseil ne peut siéger qu'à l'expiration de cette période. Tout en concédant que le jour de notification ne compte pas et que le délai d'information expirait bien le 10 septembre à 24 heures, l'établissement argue que la réunion n'était pas un événement inattendu pour l'agent, qui en était informé dans son principe dès la lettre de suspension du 13 août. De plus, l'article 57 *in fine* du statut imposant que le Conseil se réunisse « *dans un délai d'un mois* » à compter de la suspension, le requérant ne pouvait ignorer que l'organe siégerait au plus tard le 10 septembre. * **Sur la communication du dossier**, l'hôpital affirme que le dossier complet a été tenu à disposition au bureau du personnel dès le mercredi 1er septembre. Ayant réceptionné sa citation le jeudi 2 septembre, l'agent disposait au moins du vendredi 3 et du lundi 6 septembre pour le consulter dans les délais. * **Sur la convocation du 12 août**, l'établissement écarte toute confusion avec la précédente procédure ayant abouti au blâme du 5 août (laquelle avait épuisé ses effets) et souligne le refus délibéré de l'agent de s'expliquer. * **Sur la légalité interne**, le CHPG maintient que l'agent a commis une faute grave en tentant de détourner une patiente du secteur public vers sa clientèle privée et en réclamant des honoraires indus, justifiant pleinement la proportionnalité de la révocation. Après une ordonnance de renvoi du Président du Tribunal Suprême du 12 mai 1994, complétée par une ordonnance du 8 juin 1994 modifiant la composition de la juridiction, l'affaire a été examinée à l'audience sur le rapport de Monsieur Maurice Torrelli, après audition des plaidoiries de Maître François Wagner et Maître Georges Blot, ainsi que des conclusions du Procureur Général. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le Tribunal Suprême était confronté à une double problématique juridique, reflétant la structure mixte du recours dont il était saisi : 1. **Sur le terrain de la légalité de l'acte administratif (contentieux de l'annulation) :** Le délai de prévenance d'« *au moins 8 jours à l'avance* » prévu par l'article 59, alinéa 2, de l'Ordonnance Souveraine n° 7464 du 28 juillet 1982 pour informer un agent hospitalier de la date de sa comparution devant le Conseil de discipline constitue-t-il un délai franc minimum prescrit à peine de nullité, dont l'inobservation — fût-ce de quelques heures le dernier jour du délai — entache d'un vice de procédure substantiel l'avis du Conseil et, par voie de conséquence, la décision de révocation prononcée le jour même ? 2. **Sur le terrain de la responsabilité administrative (contentieux de l'indemnisation) :** L'annulation d'une décision de révocation prononcée exclusivement en raison d'un vice de procédure (le non-respect du délai de convocation) ouvre-t-elle droit à la réparation des préjudices matériel et moral allégués par l'agent, lorsque ce vice ne l'a pas empêché en pratique de présenter ses observations devant l'organe disciplinaire et que les fautes qui lui sont reprochées au fond, associées à son comportement professionnel général antérieurement sanctionné, présentent un caractère de gravité avéré ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement déployé par le Tribunal Suprême se caractérise par sa concision et sa rigueur méthodologique, opérant une distinction radicale entre le sort de l'acte attaqué et le sort des prétentions pécuniaires. #### 1. L'accueil du moyen d'annulation tiré du vice de procédure Faisant application du principe d'économie des moyens (« *Sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens relatifs à la légalité de la décision attaquée* »), le Tribunal Suprême choisit de fonder l'annulation sur le seul terrain de la légalité externe, et plus précisément sur la violation de l'article 59, alinéa 2, de l'Ordonnance Souveraine du 28 juillet 1982. La motivation procède par un syllogisme implacable : * **Majeure :** Le Tribunal rappelle les termes exacts du texte applicable : « *l'agent déféré au Conseil de discipline doit être informé au moins 8 jours à l'avance, par lettre recommandée, avec demande d'accusé de réception, de la date de la réunion* ». Interprétant cette disposition à la lumière des principes généraux du droit disciplinaire, la haute juridiction affirme « *qu'aux termes mêmes de cet article, il s'agit d'un délai minimum ; que, en matière disciplinaire en particulier, ce délai constitue une garantie des droits légitimes de la défense, qu'il est donc prescrit à peine de nullité* ». * **Mineure (implicite mais acquise aux débats) :** Les parties s'accordaient sur la chronologie et la règle de computation des délais : la lettre recommandée ayant été retirée le 2 septembre 1993, et le jour de la notification (*dies a quo*) ne comptant pas, le délai de huit jours pleins commençait à courir le 3 septembre à 0 heure pour s'achever le 10 septembre à 24 heures. * **Conclusion :** Le Tribunal en déduit « *que, dès lors, le Conseil de discipline ne pouvait se réunir valablement le 10 septembre 1993 pas plus qu'une décision ne pouvait être prise ce même jour, conformément à l'avis rendu ; que la décision du 10 septembre 1993 est entachée de vice de procédure* ». Ce faisant, le Tribunal Suprême balaye l'argumentation défensive du CHPG. D'une part, il refuse de dissocier le « délai d'information » de la capacité du Conseil à siéger valablement : dire que l'agent doit être informé *au moins* huit jours à l'avance interdit nécessairement que la réunion se tienne avant l'expiration intégrale de ces huit jours. D'autre part, il écarte implicitement les arguments d'opportunité tirés du fait que l'agent s'attendait à cette réunion depuis sa suspension du 13 août ou que l'administration était pressée par le délai d'un mois prévu à l'article 57. La garantie procédurale est objective et formelle : sa méconnaissance entraîne mécaniquement la nullité de la procédure consultative et, par ricochet, celle de la sanction. #### 2. Le rejet des conclusions indemnitaires et de la demande reconventionnelle Si le requérant triomphe sur le terrain de l'excès de pouvoir, il échoue intégralement sur celui du plein contentieux. Pour rejeter la demande de dommages-intérêts de 500 000 francs, le Tribunal Suprême développe une motivation en deux temps qui neutralise tant l'incidence causale du vice de procédure que la légitimité même du préjudice invoqué : * **D'une part, la relativisation concrète du vice de procédure :** Le Tribunal relève « *que la décision du 10 septembre 1993 n'est entachée que d'un vice de procédure qui, pour aussi grave qu'il soit, n'a toutefois pas empêché le requérant de présenter ses observations devant le Conseil de discipline* ». La nuance est capitale : si le vice est suffisamment « *grave* » en droit objectif pour entraîner la nullité de l'acte (puisqu'il touche à une garantie prescrite à peine de nullité), il n'a pas eu pour effet, dans les circonstances concrètes de l'espèce, de priver effectivement l'agent de la possibilité de se défendre lors de la séance du 10 septembre. * **D'autre part, la prise en compte de la gravité des fautes au fond :** Dépassant le cadre formel pour apprécier la situation substantielle de l'agent, le juge ajoute « *que tout au contraire la gravité des fautes invoquées contre le requérant et son comportement professionnel général, déjà sanctionné pour d'autres faits par un blâme notifié par lettre du 5 avril 1993 [ndlr : 5 août
# Tribunal Suprême de Monaco, 23 novembre 2000, n° 26799 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 23 novembre 2000, n° 26799 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2000/11-23-26799)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'appréciation du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en formation plénière et statuant en matière administrative, s'inscrit dans le cadre de la relation d'emploi de droit public unissant un établissement public hospitalier à l'un de ses praticiens recrutés par voie contractuelle. Monsieur T. M. exerçait les fonctions de médecin hygiéniste à plein temps au sein du Centre Hospitalier Princesse Grace (CHPG), établissement public autonome régi notamment par la Loi n° 127 du 15 janvier 1930, la Loi n° 918 du 27 décembre 1971 sur les établissements publics et l'Ordonnance souveraine n° 5095 du 13 février 1973 modifiée sur son organisation et son fonctionnement. Cet engagement reposait sur un contrat de travail que l'intéressé avait signé le 12 janvier 1994. Au cours de l'exécution de ce contrat, des dissensions sont apparues quant à la manière de servir du praticien. Selon les éléments avancés par l'établissement hospitalier, différentes lettres avaient averti Monsieur T. M., dès l'année 1994, que son travail et son comportement n'étaient pas jugés satisfaisants. Dans ce contexte, le Conseil d'Administration du Centre Hospitalier a pris une décision le 25 novembre 1998. En application de cette délibération, le Directeur du Centre Hospitalier Princesse Grace a, par une lettre en date du 10 décembre 1998, informé Monsieur T. M. de la rupture de son contrat. Saisi par le praticien d'un premier recours contentieux, le Tribunal Suprême a, par une décision rendue le 17 novembre 1999, prononcé l'annulation de cette décision directoriale du 10 décembre 1998. La haute juridiction administrative monégasque avait alors relevé que, s'il appartenait à l'établissement public, en l'absence de toute disposition applicable à cette catégorie d'agents contractuels à l'époque des faits, de mettre fin à tout moment à son engagement dans le seul intérêt du service, une telle décision ne pouvait toutefois être prise sans que l'intéressé ait pu connaître les faits qui lui étaient imputés et présenter ses explications. Le Tribunal Suprême avait ainsi sanctionné la méconnaissance des principes généraux du droit, et plus particulièrement le respect des droits de la défense, lesquels obligent l'autorité compétente à faire connaître à l'intéressé les motifs d'une mesure prise en considération de la personne et à lui permettre de s'expliquer. Tirant les conséquences de cette annulation contentieuse, Monsieur T. M. a, par une lettre du 25 novembre 1999, mis en demeure le Centre Hospitalier de procéder à sa réintégration sans délai et de lui payer ses arriérés de salaires. Cette mise en demeure est restée sans réponse directe quant à une réintégration effective dans les services, bien que l'établissement précise que l'intéressé a perçu, à la suite de la décision du Tribunal Suprême, l'intégralité des rémunérations dues au titre de l'année 1999. Par la suite, par une lettre datée du 3 janvier 2000, le Directeur du Centre Hospitalier a convoqué Monsieur T. M. pour un entretien concernant sa « situation ». Cette réunion s'est tenue le 7 janvier 2000. Les versions des parties divergent quant au déroulement exact de cette entrevue : le requérant soutient qu'ayant été reçu à sa demande par le Directeur en présence de deux autres membres de la Direction, il a été immédiatement informé de son nouveau licenciement en application de la décision du Conseil d'Administration du 25 novembre 1998, sans qu'aucun des participants ne lui ait demandé quoi que ce soit ni qu'il ait été mis en mesure de préparer et de présenter sa défense ; à l'inverse, l'établissement hospitalier affirme que le requérant, invité expressément à présenter ses observations lors de cette réunion, s'est abstenu de toute explication. Consécutivement à cet entretien, le Directeur du Centre Hospitalier Princesse Grace a adressé à Monsieur T. M. une lettre en date du 12 janvier 2000, par laquelle il mettait fin à son contrat. Cette décision d'éviction était fondée sur deux motifs explicitement énoncés : d'une part, le « manque de résultats concernant l'activité qui lui incombait » (ou « manque de résultats dans son activité ») et, d'autre part, l'« insatisfaction générale manifestée par ses collègues à son encontre » (ou « insatisfaction générale de ses collègues »). Enfin, consécutivement à une décision administrative du 14 janvier 2000, le praticien a perçu une somme correspondant à deux mois de préavis et le montant d'un mois de congé annuel, ainsi qu'une indemnité pour perte d'emploi servie à compter du 15 avril 2000 et pendant trente-cinq mois, dont neuf mois au taux normal et vingt-sept mois au tarif dégressif. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant la régularité de cette seconde éviction, Monsieur T. M. a saisi le Tribunal Suprême d'une requête enregistrée au greffe général de la Principauté de Monaco le 9 mars 2000, complétée par un mémoire en réplique enregistré le 8 juin 2000. Ses conclusions tendaient, à titre principal, à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du Directeur du Centre Hospitalier Princesse Grace en date du 12 janvier 2000 mettant fin à son contrat de travail et, à titre accessoire, à la condamnation de l'établissement public à lui verser une somme de 100 000 francs à titre de dommages et intérêts. Au soutien de ses prétentions en annulation, le requérant développait une argumentation articulée autour de la violation de l'autorité de la chose jugée, de la méconnaissance du principe *non bis in idem* et de la violation réitérée des droits de la défense. En premier lieu, Monsieur T. M. soutenait que la décision du 12 janvier 2000, prise en application de la délibération initiale du Conseil d'Administration du 25 novembre 1998, ne faisait que réitérer purement et simplement la décision du 10 décembre 1998 précédemment annulée par le Tribunal Suprême. Il invoquait à cet égard, dans sa réplique, la règle *non bis in idem*, faisant valoir que ce principe s'applique également en matière disciplinaire et interdisait au Centre Hospitalier de répéter une mesure d'exclusion précédemment annulée, fût-ce pour des raisons de forme, en se fondant sur les mêmes motifs. En second lieu, et quand bien même le Tribunal Suprême estimerait être en présence d'une décision nouvelle, le requérant arguait que celle-ci était entachée de la même nullité que la précédente, faute d'avoir respecté les formes et les garanties inhérentes aux droits de la défense. Il faisait valoir qu'il n'avait pas été informé des griefs qui lui étaient faits, qu'il n'avait pas été convoqué avec l'avertissement qu'il devait préparer sa défense, et que la convocation du 3 janvier 2000, visant de manière imprécise un entretien concernant sa « situation », lui avait laissé espérer qu'il s'agissait de préciser les conditions de sa réintégration, raison pour laquelle il n'avait pas cru utile de se faire assister par un défenseur. Surtout, il soulignait l'absence de toute indication relative à la possibilité d'avoir accès à son dossier avant l'entretien, érigeant cette communication préalable en règle indissociable des droits de la défense pour les agents publics faisant l'objet de mesures prises en considération de la personne. En défense, le Centre Hospitalier Princesse Grace, par une contre-requête enregistrée le 11 mai 2000 et une duplique déposée le 12 juillet 2000, concluait au rejet de l'ensemble des conclusions de la requête. Sur la légalité de l'acte attaqué, l'établissement public contestait toute réitération illégale de la décision annulée. Il soutenait que l'annulation du 17 novembre 1999 étant intervenue pour un vice de procédure (la méconnaissance des droits de la défense) et non pour un motif de fond, l'Administration demeurait fondée, dès lors que les motifs initiaux subsistaient, à adopter une nouvelle décision ayant un objet identique dans le respect des règles procédurales précédemment méconnues. Dans sa duplique, le Centre Hospitalier écartait par ailleurs l'application de la règle *non bis in idem* en qualifiant la décision attaquée non pas de mesure de licenciement disciplinaire, mais de mesure de non-renouvellement du contrat. Sur le respect des droits de la défense, l'établissement soutenait que le fait même d'avoir organisé l'entretien du 7 janvier 2000 démontrait que la décision n'avait pas été prise antérieurement et se conformait aux exigences du juge administratif. Selon le défendeur, le requérant ne pouvait ignorer ni les griefs — qui lui avaient été rappelés par lettres dès 1994 et avaient été explicitement détaillés dans la contre-requête déposée lors de la première instance devant le Tribunal Suprême — ni l'objet de l'entretien relatif à sa « situation ». Le Centre Hospitalier ajoutait que l'assistance d'un défenseur n'est obligatoire que si un texte la prévoit expressément et que l'intéressé, invité à s'expliquer le 7 janvier, avait choisi de garder le silence. Enfin, sur le volet indemnitaire, le Centre Hospitalier concluait au caractère infondé de la demande, soulignant le versement intégral des rémunérations de l'année 1999, du préavis, des congés annuels et de l'indemnité pour perte d'emploi sur trente-cinq mois. L'affaire ayant été renvoyée par ordonnance du Président du Tribunal Suprême à l'audience du 22 novembre 2000, la haute juridiction, après avoir entendu le vice-président Maurice Torrelli en son rapport, les avocats-défenseurs des parties ainsi que le Procureur Général, a rendu sa décision le 23 novembre 2000. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le litige soulevait plusieurs interrogations juridiques fondamentales touchant aux conséquences de l'annulation contentieuse d'un acte administratif d'éviction d'un agent public contractuel, à l'application de la loi nouvelle dans le temps, ainsi qu'aux conditions d'engagement de la responsabilité de la puissance publique. De manière centrale, le Tribunal Suprême devait déterminer quel est le régime juridique et procédural applicable à la décision par laquelle l'autorité administrative entend mettre fin aux fonctions d'un praticien hospitalier contractuel, lorsque cette mesure intervient à la suite de l'annulation contentieuse pour vice de procédure d'une première décision d'éviction. Plus précisément, la question se dédoublait : 1. D'une part, l'annulation pour méconnaissance des droits de la défense d'une première mesure mettant fin au contrat d'un agent public fait-elle obstacle à ce que l'administration prenne une nouvelle décision d'éviction reposant sur les mêmes motifs, et selon quelles règles de droit matériel et procédural cette seconde décision doit-elle être édictée ? 2. D'autre part, dès lors qu'entre la date de la première éviction (10 décembre 1998) et la date de la seconde décision (12 janvier 2000), un nouveau texte réglementaire portant statut des praticiens hospitaliers est entré en vigueur (l'Ordonnance souveraine n° 13839 du 29 décembre 1998, entrée en vigueur le 1er janvier 1999), l'effet rétroactif de l'annulation contentieuse impose-t-il à l'administration d'appliquer à l'agent contractuel les garanties procédurales nouvelles instituées par ce statut ? Subsidiairement, sur le terrain du contentieux de l'indemnisation, il s'agissait de savoir si la seule illégalité externe (vice de procédure) entachant la décision d'éviction suffit à ouvrir droit à l'octroi de dommages et intérêts sur le fondement de l'article 90 B de la Constitution, en l'absence de démonstration d'un préjudice directement attaché à cette annulation. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême se caractérise par une rigueur méthodologique classique du droit administratif, procédant par étapes successives pour finalement soulever d'office — ou du moins substituer à l'argumentation des parties, par la formule caractéristique « *Sans qu'il soit besoin d'examiner les moyens de la requête* » — un moyen tiré du champ d'application dans le temps et *ratione personae* du nouveau statut des praticiens hospitaliers. Dans un premier temps, le juge administratif rappelle la portée exacte de sa précédente décision du 17 novembre 1999. En reproduisant littéralement le considérant de principe de cet arrêt antérieur, le Tribunal Suprême souligne que l'annulation de la décision du 10 décembre 1998 reposait exclusivement sur un motif de légalité externe : la violation du principe général du droit relatif au respect des droits de la défense, faute pour l'intéressé d'avoir pu connaître les faits imputés et présenter ses explications préalablement à une mesure prise en considération de la personne. Ce rappel permet au Tribunal de poser immédiatement le principe gouvernant les pouvoirs de l'administration après une annulation pour vice de forme ou de procédure : « *l'annulation de la décision du 10 décembre 1998 n'empêchait pas l'autorité compétente de prendre une nouvelle décision dans le respect des règles en vigueur à la date de son adoption* ». Par cette affirmation concise mais décisive, le Tribunal Suprême écarte implicitement mais nécessairement la thèse du requérant fondée sur l'adage *non bis in idem* et sur l'interdiction de réitérer l'acte, tout en fixant la règle de conflit de lois dans le temps : la légalité de la nouvelle décision s'apprécie au regard de l'état du droit positif en vigueur à la date où elle est prise, soit le 12 janvier 2000. Dans un deuxième temps, le Tribunal Suprême opère une jonction magistrale entre l'effet rétroactif de l'annulation pour excès de pouvoir et l'entrée en vigueur d'une réglementation nouvelle. Délaissant le débat factuel nourri par les parties quant aux conditions de convocation et au déroulement de l'entretien du 7 janvier 2000 au regard des seuls principes généraux du droit, la haute juridiction énonce que « *l'annulation de la décision du 10 décembre 1998 du Directeur du Centre Hospitalier Princesse Grace a entraîné de plein droit la réintégration du requérant dans sa fonction à compter de la date de son éviction* ». Du fait de cette fiction juridique de continuité de la relation contractuelle, Monsieur T. M. était réputé n'avoir jamais cessé d'être en fonction au sein du Centre Hospitalier. Or, le Tribunal relève que l'Ordonnance souveraine n° 13839 du 29 décembre 1998 portant nouveau statut des praticiens hospitaliers est, conformément à son article 134, entrée en vigueur à compter du 1er janvier 1999. Il restait alors à vérifier si ce nouveau texte statutaire, initialement conçu pour les praticiens hospitaliers, avait vocation à régir la situation d'un médecin recruté par contrat. Le Tribunal Suprême procède ici à une lecture littérale de l'article 133 de ladite Ordonnance souveraine n° 13839, aux termes duquel l'ensemble de ses dispositions sont « *applicables aux praticiens hospitaliers recrutés à titre contractuel sur décision du Conseil d'Administration* », à la seule exception des dispositions que le texte écarte expressément. Constatant que les règles relatives à la cessation de fonctions pour insuffisance professionnelle ne figurent pas parmi les exceptions écartées pour les contractuels, le juge en déduit que Monsieur T. M., dont l'éviction le 12 janvier 2000 était motivée par un manque de résultats et l'insatisfaction de ses collègues (ce que le juge qualifie juridiquement d'insuffisance professionnelle), était en droit de bénéficier des garanties statutaires prévues par les articles 88 et suivants de l'Ordonnance souveraine du 29 décembre 1998. Ces garanties statutaires s'avéraient infiniment plus protectrices et formalistes que le simple respect du principe général des droits de la défense qui prévalait en 1998 « *en l'absence de toute disposition applicable à cette catégorie d'agents contractuels* ». Le Tribunal Suprême précise en effet que le requérant avait le droit, en vertu de l'article 92 de l'Ordonnance, de comparaître devant la Commission appelée à statuer sur l'insuffisance professionnelle du praticien et, en vertu de l'article 93, d'avoir « *communication de son dossier deux mois avant sa comparution devant la Commission... de se faire assister par un ou plusieurs experts de son choix et citer des témoins...* ». Le simple entretien organisé le 7 janvier 2000 par le Directeur du Centre Hospitalier ne répondant manifestement pas à ces exigences textuelles impératives, le Tribunal Suprême prononce l'annulation de la décision du 12 janvier 2000 pour vice de procédure. Dans un troisième et dernier temps, statuant sur les conclusions indemnitaires, le Tribunal Suprême rappelle sa compétence constitutionnelle issue de l'article 90 B de la Constitution du 17 décembre 1962 pour octroyer les indemnités qui résultent d'une annulation pour excès de pouvoir. Toutefois, appliquant strictement les règles de la responsabilité administrative, il rejette la demande de dommages et intérêts chiffrée à 100 000 francs au motif de « *l'absence de toute justification d'un préjudice directement lié à cette annulation* ». ### C. Le dispositif Par ces motifs, la haute juridiction administrative monégasque statue en ces termes : > « Décide : > La décision du directeur du Centre Hospitalier Princesse Grace en date du 12 janvier 2000 est annulée. > Le surplus des conclusions est rejeté. > Les dépens sont mis à la charge du Centre Hospitalier Princesse Grace. > - Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État et au Centre hospitalier Princesse Grace. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt rendu le 23 novembre 2000 par le Tribunal Suprême de Monaco constitue une décision majeure du droit monégasque de la fonction publique et du contentieux administratif général. Sa richesse tient à l'articulation de quatre mécanismes fondamentaux du droit public : l'effet relatif de l'annulation contentieuse prononcée pour un vice de légalité externe, l'effet rétroactif de l'annulation pour excès de pouvoir, la soumission des agents contractuels de droit public aux garanties statutaires nouvellement édictées, et l'exigence d'un lien de causalité directe doublé d'un préjudice prouvé en matière de responsabilité consécutive à une illégalité. En premier lieu, la décision apporte une clarification essentielle sur la portée de l'autorité de la chose jugée attachée à un arrêt d'annulation pour excès de pouvoir. En affirmant que l'annulation de la décision initiale du 10 décembre 1998 n'empêchait nullement l'autorité administrative compétente de prendre une nouvelle décision, le Tribunal Suprême consacre la distinction fondamentale entre légalité externe et légalité interne quant aux suites de l'annulation. Lorsqu'un acte administratif individuel — telle une mesure de licenciement ou de fin de contrat — est annulé uniquement en raison d'un vice de forme ou de procédure (en l'occurrence, la violation des droits de la défense sanctionnée le 17 novembre 1999), l'autorité de la chose jugée ne s'attache qu'à l'illégalité procédurale constatée ; elle ne préjuge en rien du bien-fondé matériel de la mesure. Par conséquent, le principe *non bis in idem*, vainement invoqué par le requérant, est inopérant : reprendre une procédure d'éviction après une annulation pour vice de forme ne revient pas à sanctionner deux fois les mêmes faits, l'acte initial étant réputé n'avoir jamais existé. L'administration recouvre sa plénitude de compétence pour statuer à nouveau sur la situation de l'agent. En deuxième lieu, l'arrêt illustre avec une grande netteté les conséquences de l'effet rétroactif de l'annulation contentieuse combiné au principe de légalité temporelle des actes administratifs. Deux règles s'entrecroisent ici : 1. D'une part, en vertu de l
# Tribunal Suprême de Monaco, 11 décembre 1991, n° 26006 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 11 décembre 1991, n° 26006 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1991/12-11-26006)) --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige s'inscrit au sein du Centre Hospitalier Princesse Grace (CHPG), établissement public de soins de la Principauté de Monaco. Le sieur E. S., agent hospitalier titulaire exerçant les fonctions d'infirmier, a fait l'objet d'une procédure d'éviction du service en raison de défaillances constatées dans l'exercice de son art. Les éléments factuels retenus à son encontre couvrent une période s'étendant du début de l'année 1988 jusqu'à l'intervention de la mesure administrative d'éviction. Un premier rapport établi le 12 novembre 1988 par un surveillant de nuit mettait en cause une prétendue mauvaise volonté de l'intéressé ainsi qu'une incompétence tant pratique que théorique. Parallèlement, des appréciations divergentes existaient dans le dossier individuel de l'agent, un rapport ultérieur du 8 septembre 1989 rédigé par une autre surveillante de nuit soulignant, à l'inverse, ses qualités professionnelles. Toutefois, la situation de l'infirmier s'est trouvée compromise par plusieurs incidents en service. Au cours de la nuit du 6 au 7 septembre 1989, l'agent s'est endormi sur son lieu d'exercice au lieu d'assurer ses obligations de surveillance, fait ayant immédiatement donné lieu au prononcé d'un blâme par l'autorité administrative. Un autre incident survenu la nuit suivante a fait l'objet d'un rapport de surveillance daté du 8 septembre 1989. Constatant la réitération de manquements affectant la sécurité des malades pris en charge, le Directeur du Centre Hospitalier Princesse Grace a pris, le 4 octobre 1989, une décision portant admission d'office à la retraite du sieur S. pour insuffisance professionnelle, sur le fondement de l'article 85 du statut du personnel de l'établissement. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Dès le 6 octobre 1989, date à laquelle il a eu connaissance de son éviction, le sieur S. a sollicité du Directeur du Centre Hospitalier la communication de son dossier au Conseil de Discipline afin que cette instance consultative soit appelée à émettre un avis. Face au refus opposé par l'autorité hospitalière, l'agent a formé, le 16 octobre 1989, un recours hiérarchique devant le Ministre d'État, autorité de tutelle, tout en réitérant sa demande gracieuse auprès du Directeur du CHPG. Ce dernier ayant opposé un second refus, le Directeur de l'Action Sanitaire et Sociale, agissant au nom du Ministre d'État, a donné acte du recours hiérarchique au requérant le 31 octobre 1989. Revenant sur sa position initiale, le Directeur du Centre Hospitalier a finalement décidé de soumettre la situation de l'agent au Conseil de Discipline. Par lettre du 2 février 1990, le sieur S. a été cité à comparaître devant cette instance le 15 février 1990, au vu d'un rapport circonstancié rédigé le 29 janvier 1990 par le nouveau Directeur de l'établissement, récapitulant six griefs. À l'issue de cette réunion consultative, aucune notification formelle de l'avis émis ne fut communiquée à l'agent. Par lettre du 18 septembre (date mentionnée dans le dossier), le conseil de l'infirmier a protesté auprès de l'administration hospitalière contre l'absence d'information sur les suites de la procédure. Finalement, par une décision explicite en date du 26 septembre 1990, le Directeur du Centre Hospitalier a formellement rejeté la réclamation de l'intéressé et confirmé la mesure d'admission d'office à la retraite prise initialement le 4 octobre 1989. Le 20 novembre 1990, le sieur S. a saisi le Tribunal Suprême de Monaco, siégeant en Section Administrative, d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre la décision initiale du 4 octobre 1989 et la décision confirmative du 26 septembre 1990. Au soutien de sa requête, l'agent a soulevé plusieurs moyens de légalité externe et interne : - Sur la légalité externe, il a soutenu que la décision attaquée constituait en réalité une révocation disciplinaire déguisée destinée à éluder les règles statutaires de consultation du Conseil de Discipline prévues à l'article 56 du statut du personnel hospitalier. Il a souligné que l'ancien article 77 du statut subordonnait toute mesure d'admission d'office à la retraite pour insuffisance professionnelle aux formalités disciplinaires, et a contesté la régularité de la procédure suivie devant le Conseil de Discipline, dont l'avis ne lui avait jamais été notifié. - Sur la légalité interne, le requérant a soutenu qu'aucune insuffisance professionnelle n'était juridiquement caractérisée au sens de la jurisprudence, faisant valoir les contradictions des rapports d'évaluation. Il a en outre invoqué la violation de la règle *non bis in idem*, affirmant que le fait commis dans la nuit du 6 au 7 septembre 1989 ayant déjà été sanctionné par un blâme, il ne pouvait légalement fonder une seconde mesure d'éviction du service. - À titre de conséquences juridiques, l'intéressé sollicitait l'annulation des actes attaqués, sa réintégration statutaire avec reconstitution de carrière, le versement d'une indemnité correspondant au rappel de ses traitements échus, ainsi que la condamnation du CHPG à un franc de dommages-intérêts au titre du préjudice moral et aux dépens. En défense, par mémoire enregistré le 21 janvier 1991, le Centre Hospitalier Princesse Grace a opposé : - À titre principal, une fin de non-recevoir tirée de la tardiveté du recours pour excès de pouvoir, prétendant que le délai contentieux était forclos ; - À titre subsidiaire, sur le fond, le CHPG a fait valoir que le Directeur avait exercé les prérogatives conférées par l'article 85 du statut issu de l'Ordonnance n° 7464 du 28 juillet 1982. L'établissement a précisé que la réforme statutaire avait sciemment abrogé l'ancien article 77 pour exclure la consultation obligatoire du Conseil de Discipline, dès lors que l'insuffisance professionnelle ne constitue pas une sanction disciplinaire réprimant une faute ponctuelle, mais un état objectif et durable excluant le maintien en fonction ou le reclassement. L'établissement a soutenu que l'insuffisance était matériellement et juridiquement avérée au regard de la sécurité des soins. Dans son mémoire en réplique du 14 février 1991, le requérant a contesté la tardiveté opposée, rappelant que l'introduction de son recours hiérarchique le 16 octobre 1989 et la réponse explicite rendue le 26 septembre 1990 conservaient le délai de recours contentieux. Il a réitéré l'absence de frontière substantielle entre faute et insuffisance dans l'appréciation portée par le centre hospitalier. Le CHPG a conclu aux mêmes fins par mémoire en duplique le 14 mars 1991, en affirmant l'indépendance des dispositions procédurales applicables et la conformité stricte de la mesure à l'article 85 du statut. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'affaire soumise au Tribunal Suprême de Monaco soulevait plusieurs questions de droit interdépendantes, touchant à la fois au contentieux de la recevabilité du recours administratif et au droit de la fonction publique hospitalière monégasque : 1. **Sur la recevabilité contentieuse :** L'exercice d'un recours hiérarchique formé devant le Ministre d'État à l'encontre d'une décision d'éviction prise par le directeur d'un établissement hospitalier public proroge-t-il le délai du recours contentieux de deux mois lorsqu'une décision explicite de rejet intervient après l'expiration du délai de quatre mois constitutif d'un rejet implicite, en application des articles 14 et 15 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 ? 2. **Sur la procédure consultative :** La mise à la retraite d'office d'un agent hospitalier pour insuffisance professionnelle sur le fondement de l'article 85 du statut issu de l'Ordonnance n° 7464 du 28 juillet 1982 requiert-elle la consultation préalable et obligatoire du Conseil de Discipline, alors même que l'ancien article 77 dudit statut a été abrogé et remplacé par une disposition n'en faisant plus mention expresse ? La saisine *a posteriori* de cette instance prive-t-elle l'acte de sa légalité ? 3. **Sur la qualification de l'insuffisance professionnelle et le principe *non bis in idem* :** Les manquements reprochés à l'agent relèvent-ils de la notion statutaire d'insuffisance professionnelle non susceptible d'amélioration justifiant une admission d'office à la retraite, et l'administration a-t-elle méconnu le principe interdisant le cumul de sanctions pour les mêmes faits en prononçant l'éviction d'un agent ayant préalablement fait l'objet d'un blâme pour un endormissement en service ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le Tribunal Suprême, statuant au contentieux en Section Administrative, écarte l'ensemble des moyens du requérant par une motivation séquencée et rigoureuse. #### 1. L'articulation des délais de recours gracieux/hiérarchique et contentieux Le Tribunal examine en premier lieu la fin de non-recevoir soulevée par le Centre Hospitalier Princesse Grace relative à la tardiveté de la requête. Appliquant les articles 14 et 15 combinés de l'Ordonnance n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée, la juridiction rappelle la règle fondamentale selon laquelle : - Le recours hiérarchique conserve le délai de recours contentieux pourvu qu'il soit introduit dans le délai légal de ce dernier ; - Le recours contentieux doit ensuite être intenté dans les deux mois suivant le rejet explicite ou implicite dudit recours administratif ; - Lorsqu'une décision explicite de rejet est notifiée à l'agent après l'expiration du délai de quatre mois (délai qui avait fait naître un rejet implicite), cette notification rouvre un nouveau délai de deux mois au profit de l'administré, à la condition que le recours contentieux n'ait pas été précédemment introduit. En l'espèce, en l'absence de justification d'un accusé de réception formel de la décision initiale du 4 octobre 1989, celle-ci est réputée avoir été notifiée au plus tard le 6 octobre 1989, date à laquelle le requérant a formulé sa première réclamation gracieuse. Le recours hiérarchique ayant été introduit le 16 octobre 1989 devant le Ministre d'État, il a valablement conservé le délai contentieux. La décision explicite de rejet prise par l'autorité administrative n'étant intervenue que le 26 septembre 1990 (soit bien après le terme de quatre mois du rejet implicite), elle a rouvert un délai de recours de deux mois courant jusqu'au 27 novembre 1990. La requête ayant été enregistrée au Greffe Général le 20 novembre 1990, le Tribunal Suprême la déclare parfaitement recevable. #### 2. L'autonomie de l'insuffisance professionnelle par rapport au régime disciplinaire Sur la légalité externe, le Tribunal tranche la question de la nécessité d'une consultation du Conseil de Discipline. Analysant l'évolution des textes, il relève que l'obligation de consulter le Conseil de Discipline avant toute mesure d'insuffisance professionnelle figurait à l'article 77 de l'ancien statut du personnel de l'établissement, mais que cette disposition a été formellement abrogée par l'article 85 du nouveau statut issu de l'Ordonnance n° 7464 du 28 juillet 1982. Le Tribunal Suprême déduit de cette abrogation une volonté claire de l'auteur de l'ordonnance : les mesures d
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 28 janvier 2016, n° 14580 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 28 janvier 2016, n° 14580 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/2016/01-28-14580)) ## Faits et procédure Une patiente, Mme a. CR. divorcée BE., est opérée d'un glaucome juvénile au Centre Hospitalier Princesse Grâce (C.H.P.G.). L'œil droit est opéré le 30 septembre 2010, l'œil gauche les 11 et 18 novembre 2010, par sclérectomie et mitomycine. Le chirurgien est le Docteur f. NE-GA., chef de service adjoint du service d'ophtalmologie. Le compte rendu opératoire du 11 novembre 2010 mentionne une « mini perforation » survenue au cours de la dissection d'un trabéculum externe, suivie d'une iridectomie. La seconde intervention, le 18 novembre 2010, concerne un « Seidel conjonctival limbique post sclérectomie gauche ». L'état de l'œil gauche se dégrade. Un certificat médical du 24 décembre 2014 fait état d'une baisse importante de l'activité visuelle, d'une irritation permanente, d'un ptosis et d'une cécité légale. La patiente est licenciée pour inaptitude physique le 21 janvier 2014 (date telle que mentionnée dans les motifs). Par assignation du 23 mars 2015 (RG n° 2015/000563), la demanderesse agit contre le C.H.P.G., le Docteur NE-GA. et la Société hospitalière d'assurances mutuelles (SHAM). Elle sollicite, à titre principal, la réparation de son préjudice sur le fondement de la responsabilité in solidum. À titre subsidiaire, elle demande une expertise et une provision de 122 302,56 euros. Elle chiffre par ailleurs un ensemble de postes de préjudice, parmi lesquels le déficit fonctionnel permanent (268 500 euros) et la perte de gains (325 405,32 euros). Les défendeurs contestent toute faute. Le Docteur NE-GA. soulève l'application du régime de la faute personnelle de l'agent public issu de la loi n° 983 du 26 mai 1976, invoque une immunité civile et demande sa mise hors de cause. Le C.H.P.G. et la SHAM demandent le rejet des prétentions. Ils concluent subsidiairement à une expertise, la SHAM soulevant en outre l'absence d'intérêt à agir contre l'assureur. Le Tribunal de première instance statue en premier ressort, après débats du 3 décembre 2015, en présence du ministère public. Sa décision est **avant dire droit** sur la responsabilité. ## Question de droit La juridiction devait déterminer, à ce stade de la procédure, trois points : 1. une mesure d'expertise est-elle justifiée pour statuer sur l'action engagée contre l'établissement public et le praticien ? 2. le praticien hospitalier et l'assureur de l'établissement peuvent-ils être mis hors de cause avant tout examen des fautes alléguées ? 3. l'existence d'une obligation non sérieusement contestable, condition de l'allocation d'une provision, est-elle caractérisée ? ## Solution et dispositif Le tribunal répond successivement par l'affirmative à la première question, par la négative à la deuxième et par la négative à la troisième. Sur l'expertise, le tribunal relève « qu'il ne peut pas être statué sur l'action engagée envers le CHPG et le Docteur f. NE-GA. sans ordonner une mesure d'expertise aux frais avancés de la demanderesse ». Il en ordonne une, confiée à un expert ophtalmologue extérieur à Monaco, avec une mission de vingt-quatre points couv
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 8 mai 2014, n° 12165 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 08 mai 2014, n° 12165 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/2014/05-08-12165)) ## Faits et procédure Un patient, né en 1945, consulte en mars 2010 un cardiologue pour un suivi d'hypertension artérielle. Un angio-scanner des troncs supra-aortiques, réalisé le 8 mars 2010, révèle une sténose serrée, estimée à 85 %, de l'origine de la carotide interne gauche. Le patient est admis au Centre Cardio Thoracique de Monaco (CCT) le 15 mars 2010 et subit, le lendemain, une endartériectomie sous anesthésie générale, pratiquée par le docteur g. VI, chirurgien libéral exerçant au sein de l'établissement. Dès le réveil, un déficit sensitivo-moteur droit apparaît ; une thrombose carotidienne est détectée et une thrombectomie est réalisée en urgence le même jour. Le patient conserve une hémiplégie droite, une aphasie, une atteinte du champ visuel et une épilepsie partielle. Saisi en référé, le juge ordonne une expertise confiée initialement à deux médecins, puis confiée au professeur BR et au docteur IN, qui déposent leur rapport en 2012. Les experts retiennent un lien de causalité certain entre la première intervention et l'accident neurologique, relèvent deux manquements aux règles de l'art (absence de contrôle postopératoire lors d'une suture directe sans patch, et absence de traitement antiagrégant préopératoire), et concluent que ces manquements ont multiplié par trois le risque thrombotique. Le rapport évoque également un défaut d'information. Deux instances sont introduites : l'une par le patient contre le CCT et le docteur VI (2013/000030), l'autre par le docteur VI contre son assureur, la société ZURICH INSURANCE plc, appelée en garantie (2013/000304). Le tribunal ordonne leur jonction. Le patient sollicite une indemnisation globale de 900 022,97 euros. ## Question de droit La décision soulève quatre questions : 1. **L'obligation d'information et de consentement** subsiste-t-elle lorsque l'intervention est impérieusement requise, et qui supporte la charge de la preuve de l'information délivrée ? 2. **La faute technique** du praticien, tenant à l'absence de traitement antiagrégant préopératoire et de contrôle postopératoire, est-elle établie, et quelle est sa nature causale ? 3. **La responsabilité de la personne morale** exploitant l'établissement peut-elle être engagée ? 4. **L'indemnisation** doit-elle être fondée sur la réparation intégrale du dommage corporel ou sur la perte de chance ? ## Solution et dispositif ### Sur le devoir d'information Le tribunal rappelle, sur le fondement de l'article 2 du Code de déontologie médicale, approuvé par l'arrêté ministériel n° 2012-312 du 29 mai 2012, que le médecin « n'est en principe autorisé à dispenser ses soins à un patient que s'il a obtenu de ce dernier un consentement éclairé et réfléchi », sauf urgence caractérisée ou placement judiciaire. Il ajoute que « le fait qu'une intervention soit impérieusement requise ne constitue pas un critère permettant au médecin de se soustraire à cette obligation », dont la violation crée nécessairement un préjudice, sur le fondement de l'article 1229 du Code civil tel que visé par la juridiction. Le tribunal distingue ensuite deux situations. D'une part, même si le patient « n'aurait raisonnablement pu refuser l'acte chirurgical », il demeurait créancier d'une obligation d'information, indépendamment de la perte de chance de refuser l'intervention : lorsque le risque se réalise, le patient pe
## I. Faits, cadre proc??dural et contexte du litige ### A. Origine du litige et pr??tentions des parties # Cour d'Appel de Monaco, 13 juin 2023, n° 30079 > Décision commentée : Cour d'Appel de Monaco, 13 juin 2023, n° 30079 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-appel/2023/06-13-30079)) ## Faits et procédure Le docteur c. B, médecin anesthésiste exerçant précédemment au CHU x2, a été recruté par la SAM D. pour prendre en charge le service d'anesthésie-réanimation de la clinique. Son activité a débuté le 1er janvier 2010, sous une convention d'exercice libéral conclue le 11 mai 2010 pour une période d'épreuve, puis une seconde convention du 26 juillet 2010. La SAM D. a rompu cette seconde convention le 31 mars 2011. Une première série de décisions a tranché le fond de la responsabilité. Par arrêt du 7 juillet 2015, la Cour d'appel a dit la rupture fautive, décision confirmée par la Cour de révision le 24 mars 2016. Les demandes d'indemnisation ont alors été renvoyées au Tribunal de première instance, qui a sursis à statuer le temps que soit tranchée l'action en nullité des conventions, laquelle a été rejetée. Par arrêt du 7 octobre 2019, la Cour de révision a écarté la responsabilité de la SAM D. dans la rupture, en cassant toutefois l'arrêt du 29 janvier 2019 en ce qu'il l'avait condamnée pour abus du droit d'ester en justice. Par jugement Par cette d??cision rendue par **Cour d'Appel de Monaco** (MC) sous la r??f??rence **Cour d'appel, 13 juin 2023, La SAM D. c/ Monsieur c. B.**, la juridiction statue sur l'application des r??gles de droit positif gouvernant le litige soumis ?? son contr??le. Les ??l??ments factuels constat??s au fond s'inscrivent dans le contexte suivant :\n\n> ?? Procédure civile - Communication forcée de pièces - Intérêt légitime (non) - Autorité de la chose jugée - Rupture fautive de la convention par la clinique Contrats et obligations - Convention d'exercice libéral - Condamnation au paiement du préavis conventionnel (oui) - Perte d'une chance (oui) - Préjudice moral (oui) - Légèreté blâmable - Atteinte à la réputation du médecin - Clause de non-réinstallation - Caractère illicite (oui) - Zone géographique excessive - Clause insuffisamment précise - Caractère disproportionné - Publication de la déci??? ?? ### B. D??roulement de l'instance et r??gularit?? de la saisine Saisie conform??ment aux r??gles de comp??tence et de proc??dure applicables dans l'ordre juridictionnel (MC), **Cour d'Appel de Monaco** devait v??rifier la recevabilit?? des pr??tentions ainsi que la pertinence des moyens de fait et de droit articul??s par les parties.\n\n## II. Probl??me de droit et fondements textuels mobilis??s ### A. La question juridique centrale soumise au juge La question d??terminante pos??e ?? **Cour d'Appel de Monaco** consistait ?? appr??cier si les constatations op??r??es et l'interpr??tation des textes vis??s justifiaient la solution retenue au regard des principes de l??galit??, de proportionnalit?? et de s??curit?? juridique.\n\n### B. Corpus normatif et textes de r??f??rence - Dispositions l??gislatives et r??glementaires applicables en **MC** au litige ;\n- Principes directeurs du proc??s ??quitable, de la charge de la preuve et de l'obligation de motivation juridictionnelle.\n\n## III. Solution retenue et architecture de la motivation ### A. L'articulation du syllogisme juridictionnel Pour trancher le diff??rend, **Cour d'Appel de Monaco** proc??de ?? une confrontation m??thodique entre la norme applicable et les pi??ces vers??es aux d??bats :\n\n> ?? droit à réparation. Il affirmait que la SAM D. avait mis en oeuvre une stratégie agressive d'acharnement procédural visant son activité professionnelle en contactant plusieurs instances ordinales françaises et le Ministère de la Santé en France afin d'obtenir des informations sur sa personne et en portant plainte devant le Conseil départemental de l'Ordre des médecins de Paris, du Rhône et de R. à l'encontre des médecins ayant attesté en sa faveur et en multipliant les procédures. c. B indiquait par ailleurs que la SAM D. avait soulevé un incident de communication de pièces??? ?? ### B. Dispositif et sens de la d??cision Au terme de son examen, la juridiction arr??te son dispositif dans les termes suivants :\n\n> ?? ar le Greffier en chef, au vu du tarif applicable, Vu les articles 58 et 62 de la loi n° 1.398 du 24 juin 2013 relative à l'administration et à l'organisation judiciaires, Ainsi jugé et rendu au Palais de Justice, à Monaco, le 13 JUIN 2023, par Madame Françoise CARRACHA, Conseiller, faisant fonction de Président, Madame Sandrine LEFEBVRE, Conseiller, Madame Magali GHENASSIA, Conseiller, assistées de Madame Nadine VALLAURI, Greffier en Chef adjoint, en présence de Monsieur Morgan RAYMOND, Procureur général adjoint. ?? ## IV. Port??e normative, s??curit?? juridique et rep??res pratiques ### A. Apport ?? la coh??rence jurisprudentielle Cette d??cision consolide la jurisprudence de **Cour d'Appel de Monaco** et offre un rep??re m??thodologique pr??cis pour l'interpr??tation des normes mobilis??es en **MC**.\n\n### B. Recommandations op??rationnelles pour les praticiens - **Qualification rigoureuse** : v??rifier la r??union cumulative des conditions l??gales exig??es par la juridiction ;\n- **Consolidation probatoire** : documenter chaque all??gation factuelle par des pi??ces probantes soumises au d??bat contradictoire ;\n- **R??f??rence jurisprudentielle** : citer cet arr??t (**Cour d'appel, 13 juin 2023, La SAM D. c/ Monsieur c. B.**) au soutien des ??critures dans tout contentieux pr??sentant une identit?? de question de droit.
# Tribunal Suprême de Monaco, 04 mars 2022, n° 20406 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 04 mars 2022, n° 20406 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2022/03-04-20406)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'examen de l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre spécifique de la fonction publique hospitalière monégasque et, plus précisément, de la gestion de la fin de carrière d'un agent public confronté à une altération de son état de santé consécutive à un accident de service. Madame R. T. G. a été recrutée en 1999 par le Centre Hospitalier Princesse Grace (ci-après le « CHPG »), établissement public régi notamment par la loi n° 918 du 27 décembre 1971 sur les établissements publics et l'Ordonnance Souveraine n° 5.095 du 14 février 1973 modifiée sur son organisation et son fonctionnement. Elle y exerçait les fonctions d'agent de service hospitalier, relevant plus exactement du grade d'agent de service hospitalier qualifié (ASHQ) de classe normale, soumis aux dispositions de l'Ordonnance Souveraine n° 7.464 du 28 juillet 1982 modifiée portant statut du personnel de service du CHPG. L'exécution normale de sa carrière a été interrompue le 2 décembre 2014, date à laquelle l'intéressée a été victime d'un accident du travail. Les séquelles de cet événement ont durablement affecté sa capacité physique à exercer les attributions initialement attachées à son grade. Après une longue période d'interruption ou de soins (non précisé dans la décision), le médecin de l'Office de la médecine du travail a émis, le 22 mai 2017, un avis déclarant Madame G. définitivement inapte à son poste d'agent de service hospitalier qualifié de classe normale. Toutefois, cet avis d'inaptitude au poste d'origine n'était pas exclusif de toute capacité de travail résiduelle : l'agent a été simultanément autorisé à reprendre une activité professionnelle à mi-temps thérapeutique sur un poste adapté. Conformément à ces préconisations médicales, une reprise progressive du travail s'est opérée. À compter du 16 mai 2017 — puis avec un aménagement formalisé en septembre 2017 au sein du service de gestion administrative du patient — Madame G. a exercé ses fonctions à mi-temps thérapeutique sur un poste aménagé d'ordre administratif, qualifié par la requérante de poste sédentaire de type secrétariat. À partir du 17 novembre 2017, cette reprise s'est consolidée par le passage à une activité aménagée à temps complet sur ce même poste administratif. Dans l'intervalle de cette réadaptation professionnelle, un événement d'état civil déterminant au regard des règles statutaires est survenu : le 21 octobre 2017, Madame G. a atteint l'âge de soixante ans. Or, selon l'analyse juridique défendue par l'établissement hospitalier, cet anniversaire marquait, pour un agent de catégorie active tel qu'un ASHQ de classe normale, l'âge d'ouverture des droits à pension de retraite. Constatant que l'intéressée n'avait effectué aucune démarche spontanée pour faire valoir ses droits à la retraite à l'issue de son soixantième anniversaire et qu'elle demeurait en fonction à temps complet sur son poste adapté en novembre 2017, la direction des ressources humaines du CHPG a pris l'initiative de la convoquer. Un entretien s'est tenu le 12 janvier 2018 (la contre-requête du CHPG mentionnant également la date du 15 janvier 2018 pour un entretien similaire ou identique). Les versions des parties divergent radicalement quant à la teneur et à la portée juridique des échanges intervenus lors de cette réunion. Selon Madame G., elle aurait été unilatéralement « invitée » à prendre sa retraite, alors même qu'elle exprimait le souhait formel de poursuivre son activité professionnelle pendant encore deux années, jusqu'à l'âge de soixante-deux ans, afin de pouvoir prétendre à une pension de retraite à taux plein et dans l'attente de la résolution des procédures judiciaires relatives à son accident du travail. À l'inverse, selon le CHPG, l'entretien aurait permis à l'agent d'exposer ses difficultés financières ainsi que l'existence des procédures pendantes devant le Tribunal de première instance, et aurait abouti à un accord amiable aux termes duquel l'intéressée convenait de faire valoir ses droits à la retraite à compter d'une date différée au 1er avril 2018. Le CHPG relève à cet égard que l'agent a déposé, le 15 février 2018, un dossier de demande de liquidation de retraite auprès d'un établissement français au sein duquel elle avait antérieurement exercé. C'est dans ce contexte qu'est intervenu l'acte administratif cristallisant le litige : par un courrier en date du 23 février 2018, le directeur des ressources humaines du CHPG a invité Madame G. à prendre contact avec la cellule retraite de l'établissement pour finaliser son dossier et a fixé la date définitive de son départ à la retraite au 1er avril 2018. Refusant cette échéance, Madame G. a sollicité, le 14 mars 2018, un report de cette date. La direction lui ayant opposé un refus en maintenant l'échéance du 1er avril 2018, l'agent a de nouveau demandé, par courrier du 16 mars 2018, que sa situation soit reconsidérée, en faisant valoir son opposition à un départ anticipé. Ses démarches auprès de la direction des ressources humaines demeurant vaines, elle a formé, le 20 avril 2018, un recours administratif gracieux auprès du président du conseil d'administration du CHPG. Ce dernier a toutefois décliné sa compétence pour réformer l'acte, en lui répondant que, n'ayant pas la qualité de représentant légal de l'établissement public, il ne lui appartenait pas de revenir sur la décision prise. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face à l'exécution de son éviction des cadres au 1er avril 2018 et à l'échec de ses recours internes, Madame G. a orienté son action contentieuse sur le terrain de la responsabilité indemnitaire devant le juge judiciaire, juge de droit commun du contentieux administratif plein en Principauté de Monaco, tout en articulant cette action avec le mécanisme de la question préjudicielle de légalité relevant de la compétence exclusive du Tribunal Suprême. Par exploit d'huissier en date du 8 avril 2019, elle a assigné le Centre Hospitalier Princesse Grace devant le Tribunal de première instance de Monaco. Ses conclusions tendaient, à titre principal, à ce que la juridiction civile saisisse le Tribunal Suprême par la voie du renvoi préjudiciel afin que soit appréciée et déclarée l'illégalité de la décision du 23 février 2018 la mettant d'office à la retraite et, à titre subsidiaire (ou consécutif), à obtenir la condamnation de l'établissement hospitalier au paiement de dommages et intérêts en réparation du préjudice subi. Faisant droit à cette demande avant dire droit au fond, le Tribunal de première instance a, par un jugement du 8 octobre 2020, ordonné le sursis à statuer sur la demande indemnitaire de Madame G. dans l'attente de la décision du Tribunal Suprême sur le recours en appréciation de validité de la décision du 23 février 2018. En exécution de ce jugement de renvoi, Madame R. T. G. a déposé, le 4 décembre 2020, une requête enregistrée au Greffe Général sous le numéro TS 2021-05, demandant au Tribunal Suprême de déclarer illégale la décision du 23 février 2018 du directeur des ressources humaines du CHPG prononçant sa mise à la retraite d'office à compter du 1er avril 2018, et de condamner l'établissement défendeur aux entiers dépens. À l'appui de son recours en appréciation de validité, la requérante développait quatre moyens d'illégalité distincts, relevant tant de la légalité externe que de la légalité interne : 1. **Un vice de forme tiré du défaut de motivation** : la décision du 23 février 2018 méconnaîtrait les prescriptions de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, en ce qu'elle est insuffisamment motivée et ne comporte aucun fondement juridique ou factuel. 2. **Un vice d'incompétence** : l'acte attaqué a été signé par le directeur des ressources humaines, alors qu'en vertu de l'article 92 de l'Ordonnance Souveraine n° 7.464 du 28 juillet 1982, seul le directeur du CHPG détiendrait la compétence légale pour prononcer la mise à la retraite d'un agent. 3. **Une erreur de droit (et violation de la loi)** : la requérante soutenait que les dispositions statutaires relatives à la mise à la retraite pour inaptitude ne lui étaient pas applicables dès lors qu'elle avait été déclarée apte à un travail à temps complet sur un poste sédentaire de secrétariat et effectivement reclassée sur ce poste. Dès lors, seul l'article 92 de l'Ordonnance Souveraine, qui subordonne la mise à la retraite à une demande expresse de l'agent, pouvait régir sa situation ; or, elle n'avait déposé aucune demande en ce sens auprès du CHPG. En réplique, elle invoquait par analogie le droit français érigeant le droit au reclassement de l'agent public déclaré inapte en principe général du droit depuis 2002. Elle ajoutait que la décision violait l'article 31 de l'Ordonnance Souveraine n° 7.464 en la plaçant dans une situation moins favorable que les agents hospitaliers français (qui peuvent travailler jusqu'à 62 ans pour obtenir le taux plein), en contrariété avec la jurisprudence du Tribunal Suprême issue de la décision du 29 mars 2018, *Syndicat des agents hospitaliers contre État de Monaco*. 4. **Un détournement de pouvoir** : le CHPG aurait usé de ses prérogatives statutaires dans un but étranger à l'intérêt du service, à savoir se séparer d'une salariée présentant des risques de complications de santé et réaliser l'économie budgétaire de deux années de traitement salarial. En défense, par une contre-requête enregistrée le 12 avril 2021 et une duplique du 9 juin 2021, le Centre Hospitalier Princesse Grace concluait au rejet de la requête et à la condamnation de Madame G. aux dépens, en articulant son argumentation autour d'une fin de non-recevoir principale et d'une réfutation systématique au fond : 1. **Sur la recevabilité (fin de non-recevoir)** : le CHPG soutenait que la requête était irrecevable faute d'acte faisant grief. Selon l'établissement, le courrier du 23 février 2018 ne constituait pas une décision administrative unilatérale de mise à la retraite d'office, mais une simple lettre informative invitant l'agent à honorer l'engagement pris lors de l'entretien de janvier 2018 de partir à la retraite au 1er avril 2018, démarche que l'intéressée avait d'ailleurs initiée en France le 15 février 2018. 2. **Sur le défaut de motivation** : le défendeur affirmait que l'acte échappait au champ d'application de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 (citée par erreur matérielle dans ses écritures comme datée du 23 juin 2006). D'une part, l'agent inapte ne disposerait d'aucun « droit acquis » au maintien dans son emploi ; d'autre part, le courrier du 23 février 2018 aurait la nature d'un simple « acte déclaratif » se bornant à reconnaître un droit antérieur par application mécanique de l'article 42 du statut. 3. **Sur la compétence** : l'établissement écartait l'application de l'article 92 du statut en faisant valoir que ce texte régit exclusivement les demandes volontaires de pension de retraite et non le placement d'office d'un agent à la retraite pour inaptitude. 4. **Sur le bien-fondé (légalité interne)** : le CHPG exposait que la situation de Madame G. relevait de la combinaison des articles 42, 69, 80, 87 et 90 de l'Ordonnance Souveraine n° 7.464 du 28 juillet 1982 et de l'article 1er de l'arrêté ministériel n° 84.475 du 2 août 1984. Selon ces textes, l'âge d'ouverture des droits à retraite à Monaco correspond aux règles françaises antérieures à la loi n° 2010-1330 du 9 novembre 2010, soit 60 ans pour un ASHQ (catégorie active). En vertu des articles 42 et 90, l'agent victime d'un accident du travail déclaré définitivement inapte aux fonctions de son grade (ne pouvant plus être en « position d'activité » au sens strict de l'article 69) peut être admis à la retraite d'office dès qu'il atteint l'âge d'ouverture des droits (60 ans). Le poste administratif occupé par Madame G. depuis septembre/novembre 2017 n'aurait été qu'un aménagement temporaire accordé à titre de « traitement social et dérogatoire » et non un reclassement pérenne, le statut monégasque ignorant par ailleurs le principe général du droit français relatif à l'obligation de reclassement. Enfin, l'article 31 du statut, relatif au seul classement hiérarchique des grades, était jugé inopérant, et le détournement de pouvoir dépourvu de tout fondement. À noter enfin que, lors de l'audience publique du 18 février 2022, le Ministère public, représenté par Monsieur le Premier Substitut, avait prononcé des conclusions tendant au rejet de la requête de Madame G. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Saisi sur renvoi préjudiciel du Tribunal de première instance en application de l'article 90, B, 3° de la Constitution du 17 décembre 1962, le Tribunal Suprême devait résoudre deux questions juridiques successives, dont la première commandait la recevabilité du recours et la seconde la validité même de l'acte administratif contesté : 1. **Sur le terrain de la recevabilité et de la qualification de l'acte** : Un courrier par lequel le directeur des ressources humaines d'un établissement public hospitalier fixe la date définitive de départ à la retraite d'un agent public maintenu en fonctions sur un poste adapté au-delà de l'âge d'ouverture de ses droits à pension, et l'invite à prendre attache avec le service compétent pour finaliser son dossier, sans que soit établie l'existence d'une demande formelle de mise à la retraite émanant de cet agent, constitue-t-il une simple mesure préparatoire ou déclarative non susceptible de recours, ou s'analyse-t-il en une décision administrative de mise à la retraite d'office faisant grief ? 2. **Sur le terrain de la légalité externe (obligation de motivation)** : Dans l'affirmative, une telle décision administrative prononçant la mise à la retraite d'office d'un agent public entre-t-elle dans le champ d'application de l'article 1er, 5° de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs — lequel impose, à peine de nullité, la motivation des décisions individuelles qui « retirent ou abrogent une décision créatrice de droits » — et l'absence de motivation entache-t-elle dès lors cet acte d'illégalité ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Siégeant en Assemblée plénière — formation solennelle témoignant de l'importance de principe accordée à la solution dégagée — et prenant le contre-pied des conclusions du Ministère public, le Tribunal Suprême accueille pleinement la requête de Madame G. par un raisonnement d'une grande rigueur formelle, structuré en deux temps. #### 1. La requalification réaliste du courrier litigieux en décision de mise à la retraite d'office faisant grief Pour écarter la fin de non-recevoir opposée par le CHPG, la Haute Juridiction administrative procède à une analyse *in concreto*, fondée sur « l'ensemble des circonstances de l'espèce » (considérant 2). Le juge refuse de s'arrêter à l'apparence formelle du courrier du 23 février 2018 — rédigé sous la forme d'une simple invitation administrative à prendre contact avec la « cellule retraite » — pour s'attacher aux effets juridiques réels de l'acte sur l'ordonnancement juridique et le statut de son destinataire. Le syllogisme de qualification repose sur deux constats factuels objectifs résultant de l'instruction du dossier : * D'une part, le Tribunal relève que « Mme G. a été maintenue en activité au-delà de ses soixante ans par la direction du CHPG ». En effet, bien qu'ayant atteint l'âge de 60 ans le 21 octobre 2017 et ayant fait l'objet d'un avis d'inaptitude à son grade d'origine en mai 2017, l'administration hospitalière l'avait expressément autorisée à poursuivre son service, allant jusqu'à la placer sur un poste aménagé à temps complet à compter du 17 novembre 2017, soit postérieurement à son soixantième anniversaire. * D'autre part, le juge constate souverainement « qu'il ne ressort pas des pièces du dossier qu'elle ait sollicité sa mise à la retraite ». Par cette incise décisive, le Tribunal Suprême écarte la thèse du départ volontaire ou « convenu » soutenue par le CHPG. En droit de la fonction publique, la demande d'admission à la retraite est un acte unilatéral de volonté de l'agent qui ne se présume pas et ne saurait se déduire de simples pourparlers oraux lors d'un entretien aux ressources humaines, ni même de démarches administratives parallèles effectuées auprès d'une caisse étrangère, dès lors que l'agent a manifesté son opposition auprès de son employeur monégasque. En l'absence de demande de l'agent maintenu en service, l'acte par lequel l'administration fixe unilatéralement et impérativement la date de cessation définitive des fonctions au 1er avril 2018 modifie de plein droit sa situation juridique en rompant le lien de service. Il « doit être regardé comme prononçant sa mise à la retraite d'office ». Modifiant l'ordonnancement juridique au détriment de l'agent, cet acte constitue par nature une décision administrative faisant grief, susceptible de faire l'objet d'un recours en appréciation de validité. #### 2. L'assimilation de la mise à la retraite d'office à l'abrogation d'une décision créatrice de droits soumise à obligation de motivation Une fois l'acte qualifié de décision de mise à la retraite d'office, le Tribunal Suprême choisit de statuer directement sur le premier moyen de légalité externe tiré de la violation de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Aux termes du considérant 3, le Tribunal rappelle les dispositions de l'article 1er de ladite loi : > « Doivent être motivées à peine de nullité les décisions administratives à caractère individuel qui : (...) 5° - retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ; (...) ». C'est au considérant 4 que réside l'apport doctrinal majeur — le véritable considérant de principe — de la décision commentée : > « Considérant que la décision de l'Administration qui admet d'office un agent public à faire valoir ses droits à la retraite est au nombre de celles qui doivent être motivées en application du 5° de l'article 1er de la loi du 29 juin 2006 ; » Par cette affirmation péremptoire, le Tribunal Suprême rejette l'argumentation du CHPG selon laquelle la mise à la retraite pour inaptitude d'un agent ayant atteint 60 ans ne serait qu'un « acte déclaratif » constatant la perte des droits au maintien dans l'emploi. Le raisonnement implicite mais nécessaire de la Haute Juridiction est le suivant : l'acte initial de nomination et de titularisation d'un agent public (ainsi que, le cas échéant
# Tribunal Suprême de Monaco, 05 mars 2020, n° 27424 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 05 mars 2020, n° 27424 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2020/03-05-27424)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise à l'examen du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en Assemblée plénière le 5 mars 2020, s'inscrit dans le cadre spécifique du droit de la fonction publique hospitalière monégasque et, plus précisément, du régime juridique applicable aux mesures de suspension conservatoire frappant les praticiens hospitaliers faisant l'objet de poursuites pénales. Le requérant, Monsieur S. F., a intégré le Centre hospitalier Princesse Grace (ci-après « CHPG ») en 2008, après avoir préalablement exercé son activité médicale en France, dans les villes de Nice et de Menton. La nature exacte de sa spécialité médicale au sein de l'établissement hospitalier est occultée dans le texte de la décision publiée (non précisé dans la décision). Selon ses propres écritures rapportées dans les visas de la décision, il exerçait cette fonction depuis dix ans à la date des faits, se présentant comme un médecin confirmé n'ayant jamais été, tant à titre privé que professionnel, directement ou indirectement concerné par la moindre infraction. Le litige prend sa source au cours de l'année 2018, à la suite de l'ouverture d'investigations pénales mettant en cause l'activité professionnelle du praticien. Il ressort des exposés factuels respectifs des parties que la chronologie des événements s'est déroulée en plusieurs phases successives, mêlant procédure pénale et procédure administrative. Du côté de l'administration, le Ministre d'État expose dans sa contre-requête que le CHPG a été rendu destinataire, suivant une commission rogatoire datée du 17 mai 2018, de trois réquisitions judiciaires afin que soient menées des investigations intéressant l'activité de Monsieur S. F. Eu égard à la teneur de ces réquisitions, l'établissement hospitalier a pris la décision de se constituer partie civile, dans le but notamment d'avoir accès au dossier de l'instruction pénale ouverte devant un cabinet d'instruction de la Principauté. De son côté, Monsieur S. F. indique avoir appris par certaines de ses patientes qu'il ferait l'objet d'une enquête pour une infraction dont la qualification pénale exacte est occultée dans la décision (non précisé dans la décision). Souhaitant être entendu au plus vite par les services d'enquête, le praticien a formulé le 22 août 2018 une demande en ce sens auprès du Directeur de la Sûreté publique. Le même jour, il a informé son chef de service ainsi que le Directeur du CHPG de cette démarche. Ces éléments d'ordre pénal ont immédiatement déclenché la mise en œuvre des mécanismes statutaires prévus par l'Ordonnance Souveraine n° 13.839 du 29 décembre 1998 portant statut des praticiens hospitaliers au Centre hospitalier Princesse Grace. Le 30 août 2018, le Conseil d'administration du CHPG s'est réuni. Dès le lendemain, soit le 31 août 2018, le Conseiller de Gouvernement - Ministre des Affaires sociales et de la Santé, agissant au nom du Ministre d'État, a adressé un courrier à Monsieur S. F. pour l'informer de la tenue de cette réunion la veille et lui notifier l'intention de l'autorité administrative de donner suite à la proposition du Conseil d'administration. Cette instance avait en effet préconisé une mesure de suspension à titre conservatoire à l'encontre du médecin, « compte tenu des faits le concernant susceptibles de constituer une infraction de droit commun ». En réponse à ce courrier préalable, le conseil de Monsieur S. F. a adressé, le 4 septembre 2018, une lettre au Conseiller de Gouvernement - Ministre des Affaires sociales et de la Santé, dénonçant par avance l'illégalité d'une telle décision ainsi que les conséquences irréversibles qu'entraînerait une suspension des fonctions du requérant. Nonobstant ces observations, le Ministre d'État a, par une première décision en date du 6 septembre 2018 prise sur proposition du Président du Conseil d'administration du CHPG, prononcé la suspension conservatoire de Monsieur S. F. de ses fonctions au sein de l'établissement hospitalier. Cette mesure, assortie du maintien de son traitement, des prestations et des avantages sociaux, était fondée sur une plainte déposée à l'encontre du praticien pour des faits commis lors de consultations (la nature précise des faits étant occultée dans la décision) et intervenait dans l'attente de sa comparution devant le Conseil de discipline. Cinq jours plus tard, le 11 septembre 2018, en application des dispositions de l'Ordonnance Souveraine n° 13.839 du 29 décembre 1998 précitée, le Ministre d'État a formellement notifié à Monsieur S. F. la saisine du Conseil de discipline du CHPG, à l'effet de répondre des faits qui lui étaient reprochés. Parallèlement à la contestation juridictionnelle de cette suspension initiale (qui a donné lieu à une ordonnance du Président du Tribunal Suprême du 23 novembre 2018 rejetant la demande de sursis à exécution sur le fondement de l'article 40 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée, puis à une décision au fond TS 2018-19 du 19 juin 2019 rejetant la requête en annulation), la procédure disciplinaire a suivi son cours. Monsieur S. F. a été convoqué devant le Conseil de discipline du CHPG le 10 décembre 2018. À l'issue de la comparution du praticien le 10 décembre 2018, le Conseil de discipline a adopté, à l'unanimité, une délibération décidant de surseoir à statuer sur la situation de Monsieur S. F., en faisant application du second alinéa de l'article 82 de l'Ordonnance Souveraine n° 13.839 du 29 décembre 1998. Il ressort des écritures concordantes des parties que le Conseil de discipline a motivé ce sursis à statuer par plusieurs constats : premièrement, une instruction pénale était pendante devant un cabinet d'instruction de la Principauté ; deuxièmement, la matérialité des faits reprochés au requérant n'était pas, pour l'heure, définitivement établie ; troisièmement, en vertu du principe de la présomption d'innocence, il n'y avait pas lieu de proposer ou qu'il était impossible de prononcer, à ce stade, une sanction disciplinaire à son encontre ; quatrièmement, le Conseil a néanmoins relevé que les faits reprochés étaient extrêmement graves et mentionnés comme ayant été commis au sein du CHPG dans le cadre des fonctions du praticien. Tirant les conséquences procédurales de cette délibération du Conseil de discipline, le Ministre d'État a, par une décision en date du 21 décembre 2018, décidé de proroger la suspension conservatoire de Monsieur S. F. de ses fonctions au CHPG, en application des dispositions de l'article 78 de l'Ordonnance Souveraine du 29 décembre 1998. C'est précisément cette décision de prorogation du 21 décembre 2018 qui constitue l'acte administratif individuel attaqué dans la présente instance. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 15 février 2019 sous le numéro de rôle TS 2019-06, Monsieur S. F. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours contentieux dirigé contre la décision ministérielle du 21 décembre 2018. Sur le plan procédural, le Président du Tribunal Suprême a, par une ordonnance du 18 février 2019, désigné Monsieur Guillaume Drago, Membre suppléant, en qualité de rapporteur. Après le dépôt de la contre-requête de l'État le 16 avril 2019, l'instruction a été clôturée par un procès-verbal de Madame le Greffier en Chef en date du 27 mai 2019. Par une ordonnance du 16 janvier 2020, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 20 février 2020, lors de laquelle ont été entendus le rapporteur, les avocats des parties (Maître Sarah Chadli substituant Maître Philippe Soussi pour le requérant, et Maître Jacques Molinié pour le Ministre d'État) ainsi que Madame le Procureur Général en ses conclusions, la parole ayant été donnée en dernier aux parties avant que la décision ne soit rendue le 5 mars 2020. Dans le cadre de sa requête introductive d'instance, Monsieur S. F. formule quatre chefs de conclusions distincts devant la haute juridiction administrative monégasque : 1. L'annulation pour excès de pouvoir de la décision du 21 décembre 2018 par laquelle le Ministre d'État a prorogé la suspension conservatoire de ses fonctions au CHPG ; 2. Le prononcé d'une injonction afin que le Tribunal Suprême ordonne son rétablissement dans ses fonctions ; 3. La condamnation de l'État de Monaco à lui verser des dommages et intérêts en réparation du préjudice matériel et moral qu'il estime avoir subi ; 4. La condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens de l'instance. À l'appui de ses conclusions aux fins d'annulation, le requérant développe une argumentation structurée autour de deux moyens principaux de légalité interne : l'erreur manifeste d'appréciation d'une part, et la violation de plusieurs principes généraux du droit d'autre part. En premier lieu, Monsieur S. F. soutient que la décision de prorogation est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation au regard des articles 78 et 82 de l'Ordonnance Souveraine n° 13.839 du 29 décembre 1998. Tout en rappelant l'économie générale de ces textes (compétence du Ministre d'État sur proposition du Conseil d'administration, délai de quatre mois pour régler la situation du praticien, faculté de prorogation en cas de sursis à statuer du Conseil de discipline dans l'attente d'une décision pénale définitive), le requérant livre une interprétation stricte des conditions de fond de la mesure. Il estime que le texte applicable subordonne la suspension conservatoire à l'existence d'une faute grave, laquelle doit être strictement définie soit par un manquement aux obligations professionnelles, soit par l'existence d'une infraction de droit commun. Or, souligne-t-il, cette mesure de suspension qui dure depuis plus de cinq mois est liée à une instruction pénale en cours. Selon le requérant, si l'administration décide d'une suspension, elle ne peut le faire qu'à raison de faits présentant un caractère de vraisemblance suffisant et constituant une présomption sérieuse. Il invoque également l'obligation légale incombant à l'autorité administrative de protéger les praticiens hospitaliers contre les attaques de toute nature subies dans l'exercice de leurs fonctions. Surtout, Monsieur S. F. s'appuie sur la motivation même de la décision de sursis à statuer du Conseil de discipline du 10 décembre 2018 : ce dernier ayant expressément précisé que la matérialité des faits n'était pas définitivement établie et qu'en vertu de la présomption d'innocence, aucune sanction disciplinaire ne pouvait être prononcée, le Ministre d'État aurait omis de tirer les conséquences légales du constat selon lequel aucune infraction pénale matériellement constituée ne pouvait lui être reprochée. Dès lors, l'administration aurait dû, selon lui, abandonner toute poursuite et toute « sanction conservatoire » à son encontre. En second lieu, le requérant excipe de la méconnaissance de plusieurs principes généraux du droit. D'une part, il affirme que le principe de la présomption d'innocence a été violé, reprochant à l'administration d'avoir pris une décision prématurée à son encontre alors même qu'elle aurait dû lui accorder la protection fonctionnelle et le soutien légal prévus à l'article 25 de l'Ordonnance n° 13.839 du 29 décembre 1998. D'autre part, il invoque la violation du principe de proportionnalité, soutenant que la décision de suspension prorogée est manifestement disproportionnée au regard des éléments du dossier. Il fait valoir que cette mesure entraîne des conséquences dramatiques tant sur sa vie personnelle que professionnelle et lui fait subir une perte très sensible de revenus. Enfin, au soutien de sa demande indemnitaire, il affirme que le préjudice subi est difficilement réparable, tant sur le plan matériel que moral. En défense, le Ministre d'État conclut au rejet intégral de la requête et à la condamnation de Monsieur S. F. aux entiers dépens. Après avoir liminairement observé que le requérant soulève contre la décision de prorogation du 21 décembre 2018 les mêmes moyens que ceux déjà présentés contre la décision initiale de suspension du 6 septembre 2018, l'autorité gouvernementale réfute point par point l'argumentation adverse en quatre temps. Premièrement, sur la légalité au regard des textes statutaires, le Ministre d'État soutient que la décision attaquée fait une exacte application de l'article 78 de l'Ordonnance Souveraine du 29 décembre 1998, qui permet de proroger la suspension d'un praticien faisant l'objet de poursuites pénales jusqu'à ce qu'il soit définitivement statué sur celles-ci. Il démontre que la délibération du Conseil de discipline du 10 décembre 2018 est parfaitement conforme à l'article 82 de la même Ordonnance : si le Conseil a constaté qu'il n'y avait pas lieu de proposer de sanction à ce stade en vertu de la présomption d'innocence et que la matérialité des faits n'était pas définitivement établie en raison de l'instruction pendante, il a néanmoins retenu que les faits reprochés étaient extrêmement graves et mentionnés comme commis au CHPG dans le cadre des fonctions de l'agent. C'est sur cette base légale que le Ministre d'État a prorogé la mesure. Deuxièmement, en réponse au moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation, le Ministre d'État oppose un double argument d'inopérance et de bien-fondé. D'une part, l'invocation d'une « absence sérieuse de culpabilité » est jugée inopérante à l'encontre d'une décision de prorogation qui est directement fondée sur la décision du Conseil de discipline de surseoir à statuer sur la situation d'un agent poursuivi pénalement. D'autre part, sur le fond, le seul fait que le requérant fasse l'objet de poursuites pénales pour des faits graves intervenus dans les locaux du CHPG suffit à rendre la faute reprochée suffisamment vraisemblable pour justifier la prorogation. Le Ministre d'État va jusqu'à soutenir qu'eu égard au sursis à statuer prononcé par le Conseil de discipline et compte tenu de la gravité des faits, il « ne pouvait [...] que proroger la mesure de suspension », excluant ainsi toute erreur manifeste d'appréciation. Troisièmement, concernant la violation alléguée des principes généraux du droit, la défense gouvernementale s'appuie sur la nature juridique intrinsèque de la mesure. La suspension de fonctions étant une mesure conservatoire dépourvue de caractère disciplinaire, elle ne peut, par son objet même, porter atteinte à la présomption d'innocence. De même, dès lors qu'elle ne se prononce pas sur la culpabilité de l'agent, elle ne saurait par hypothèse être « disproportionnée au regard des éléments du dossier ». Ce raisonnement, valable pour la suspension initiale, s'applique identiquement et pour les mêmes raisons à la décision de prorogation. Quatrièmement, sur les conclusions accessoires aux fins d'injonction et d'indemnisation, le Ministre d'État en sollicite le rejet. Il précise, sur le volet indemnitaire, que le préjudice allégué par le requérant n'est justifié dans son dossier qu'à raison des frais irrépétibles exposés pour l'instance ; or, aucun texte en vigueur à Monaco ne permet au Tribunal Suprême de faire supporter les frais non compris dans les dépens par une partie au litige. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême dans cette affaire invitait la juridiction constitutionnelle et administrative monégasque à trancher une question de droit précise touchant à l'articulation entre l'instance disciplinaire, le procès pénal et les prérogatives de gestion conservatoire du service public hospitalier. Le problème juridique central pouvait se formuler de la manière suivante : le Ministre d'État peut-il légalement, sur le fondement des articles 78 et 82 de l'Ordonnance Souveraine n° 13.839 du 29 décembre 1998 portant statut des praticiens hospitaliers au Centre hospitalier Princesse Grace, proroger la mesure de suspension conservatoire d'un praticien hospitalier faisant l'objet d'une instruction pénale, sans commettre d'erreur manifeste d'appréciation ni méconnaître le principe de la présomption d'innocence, lorsque le Conseil de discipline a préalablement décidé de surseoir à statuer dans l'attente d'une décision pénale définitive en relevant que la matérialité des faits reprochés n'était pas encore définitivement établie ? En d'autres termes, il s'agissait de déterminer si le constat dressé par l'organe consultatif disciplinaire quant à l'absence d'établissement définitif de la matérialité des faits au stade de l'instruction pénale faisait obstacle au maintien de l'écartement provisoire du praticien pour des motifs tirés de la préservation du bon fonctionnement du service hospitalier, et si une telle prorogation revêtait le caractère d'une sanction déguisée attentatoire à la présomption d'innocence. Accessoirement, se posait la question du sort des conclusions indemnitaires et à fin d'injonction en cas de confirmation de la légalité de l'acte administratif attaqué. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter la requête de Monsieur S. F., le Tribunal Suprême déploie un raisonnement juridique rigoureux, synthétique et particulièrement structuré, qui s'articule en huit considérants successifs. La haute juridiction examine d'abord les conclusions à fin d'annulation (considérants 1 à 7) avant de statuer par voie de conséquence sur les conclusions aux fins d'indemnisation et d'injonction (considérant 8). Dans un premier temps, après avoir rappelé l'objet du litige au premier considérant, le Tribunal Suprême procède, au deuxième considérant, au visa textuel intégral des dispositions applicables, à savoir les articles 78 et 82 (second alinéa) de l'Ordonnance Souveraine n° 13.839 du 29 décembre 1998. Ce rappel des textes permet au juge de mettre en évidence le mécanisme légal à double détente prévu par le statut des praticiens hospitaliers : - D'une part, l'article 78 pose le principe selon lequel, en cas de faute grave (manquement professionnel ou infraction de droit commun), le praticien peut être immédiatement suspendu par le Ministre d'État sur proposition du Conseil d'administration avant sa comparution disciplinaire. Si la situation du praticien doit normalement être réglée dans un délai préfix de quatre mois à compter de la prise d'effet de la suspension, le troisième alinéa de l'article 78 prévoit expressément une dérogation : « Toutefois, ce délai peut être prorogé dans l'hypothèse où le conseil de discipline a sursis à statuer, conformément aux dispositions de l'article 82 ». - D'autre part, le second alinéa de l'article 82 définit la condition de ce sursis : « En cas de poursuite devant une juridiction pénale, le conseil peut décider qu'il y a lieu de surseoir à statuer jusqu'à ce qu'intervienne une décision de justice devenue définitive ». Sur le fondement de cette architecture textuelle, le Tribunal Suprême valide, au troisième considérant, la régularité de l'enchaînement procédural et la légalité formelle et matérielle du recours à la prorogation. Le juge procède en deux étapes logiques : il contrôle d'abord par voie d'exception la légalité de la délibération préparatoire du Conseil de discipline, en jugeant que ce dernier « a pu décider, conformément aux dispositions de l'article 82 [...], de surseoir à statuer jusqu'à ce qu'une décision soit rend
## I. Faits, cadre proc??dural et contexte du litige ### A. Origine du litige et pr??tentions des parties # Cour d'Appel de Monaco, 18 février 2020, n° 18845 > Décision commentée : Cour d'Appel de Monaco, 18 février 2020, n° 18845 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-appel/2020/02-18-18845)) ## Faits et procédure Un neurochirurgien exerçait à Monaco, depuis 2007, au sein d'une société anonyme monégasque exploitant un établissement de soins, dans le cadre d'un contrat verbal d'exercice libéral. Il versait à l'établissement une redevance calculée sur ses honoraires, dont le taux initial était de 30 %. Ce taux a été ramené à 15 % pour les praticiens exerçant à temps partiel. La décision retient que le praticien a réduit son activité à compter du 30 avril 2014, ce qui a entraîné l'application d'un taux de 13,93 %. Le litige naît d'un épisode médical. Le praticien a opéré un patient le 15 septembre 2015. Ce dern Par cette d??cision rendue par **Cour d'Appel de Monaco** (MC) sous la r??f??rence **Cour d'appel, 18 février 2020, La société A. c/ Monsieur b. M.**, la juridiction statue sur l'application des r??gles de droit positif gouvernant le litige soumis ?? son contr??le. Les ??l??ments factuels constat??s au fond s'inscrivent dans le contexte suivant :\n\n> ?? Contrat - Contrat d'exercice libéral conclu entre une clinique et un praticien - Résiliation unilatérale de ce contrat par la clinique - Caractère abusif de la résiliation (non) - Demande de rétrocession d'honoraires - Redevances - Prescription quinquennale - Dommages et intérêts (non) Une clinique a résilié le contrat d'exercice libéral la liant à un neurochirurgien. Ce dernier estime que cette rupture est abusive et a introduit une action indemnitaire à l'encontre de la clinique. Les éléments soumis à la cour permettent toutefois d'établir qu??? ?? ### B. D??roulement de l'instance et r??gularit?? de la saisine Saisie conform??ment aux r??gles de comp??tence et de proc??dure applicables dans l'ordre juridictionnel (MC), **Cour d'Appel de Monaco** devait v??rifier la recevabilit?? des pr??tentions ainsi que la pertinence des moyens de fait et de droit articul??s par les parties.\n\n## II. Probl??me de droit et fondements textuels mobilis??s ### A. La question juridique centrale soumise au juge La question d??terminante pos??e ?? **Cour d'Appel de Monaco** consistait ?? appr??cier si les constatations op??r??es et l'interpr??tation des textes vis??s justifiaient la solution retenue au regard des principes de l??galit??, de proportionnalit?? et de s??curit?? juridique.\n\n### B. Corpus normatif et textes de r??f??rence - Dispositions l??gislatives et r??glementaires applicables en **MC** au litige ;\n- Principes directeurs du proc??s ??quitable, de la charge de la preuve et de l'obligation de motivation juridictionnelle.\n\n## III. Solution retenue et architecture de la motivation ### A. L'articulation du syllogisme juridictionnel Pour trancher le diff??rend, **Cour d'Appel de Monaco** proc??de ?? une confrontation m??thodique entre la norme applicable et les pi??ces vers??es aux d??bats :\n\n> ?? le Docteur M. aux entiers dépens de première instance et d'appel distraits au profit de Maître Thomas GIACCARDI, avocat-défenseur, sous sa due affirmation ». aux motifs essentiellement que : - la résiliation unilatérale du contrat de partenariat conclu avec le Docteur M. est justifiée par le comportement inadmissible que le médecin a eu envers un patient, ce qui a préjudicié à l'image de l'institut et rendait la poursuite de leur collaboration impossible, - la réalité de cet incident grave a été confirmée par le patient et la Directrice de soins qui a assisté à l'entretien??? ?? ### B. Dispositif et sens de la d??cision Au terme de son examen, la juridiction arr??te son dispositif dans les termes suivants :\n\n> ?? nt, Officier de l'Ordre de Saint-Charles, Monsieur Éric SENNA, Conseiller, Madame Françoise CARRACHA, Conseiller, assistés de Madame Nadine VALLAURI, Greffier en Chef adjoint, Après qu'il en ait été délibéré et jugé par la formation de jugement susvisée, Lecture est donnée à l'audience publique du 18 FEVRIER 2020, par Madame Muriel DORATO-CHICOURAS, Vice-Président, Officier de l'Ordre de Saint-Charles, assistée de Madame Emmanuelle PHILIBERT, Greffier, en présence de Madame Sylvie PETIT-LECLAIR, Procureur Général. ?? ## IV. Port??e normative, s??curit?? juridique et rep??res pratiques ### A. Apport ?? la coh??rence jurisprudentielle Cette d??cision consolide la jurisprudence de **Cour d'Appel de Monaco** et offre un rep??re m??thodologique pr??cis pour l'interpr??tation des normes mobilis??es en **MC**.\n\n### B. Recommandations op??rationnelles pour les praticiens - **Qualification rigoureuse** : v??rifier la r??union cumulative des conditions l??gales exig??es par la juridiction ;\n- **Consolidation probatoire** : documenter chaque all??gation factuelle par des pi??ces probantes soumises au d??bat contradictoire ;\n- **R??f??rence jurisprudentielle** : citer cet arr??t (**Cour d'appel, 18 février 2020, La société A. c/ Monsieur b. M.**) au soutien des ??critures dans tout contentieux pr??sentant une identit?? de question de droit.
# Tribunal Suprême de Monaco, 19 juin 2019, n° 18315 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 19 juin 2019, n° 18315 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2019/06-19-18315)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'appréciation du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en Assemblée plénière, trouve son origine dans la situation professionnelle et judiciaire d'un praticien hospitalier exerçant au sein du Centre hospitalier Princesse Grace (CHPG). Monsieur S. F., qui a effectué ses études de médecine à l'Université Paris-Descartes puis accompli une spécialisation à l'Université de Nice, a exercé son activité médicale à Nice et à Menton avant d'intégrer le CHPG en 2008. Selon ses écritures, il exerçait ainsi ses fonctions au sein de cet établissement depuis dix années en qualité de médecin confirmé et n'avait jamais été, tant à titre privé que professionnel, directement ou indirectement concerné par la moindre infraction. La chronologie des événements ayant conduit à l'adoption de l'acte administratif contesté débute sur le terrain judiciaire au printemps 2018. Ainsi qu'il ressort de l'exposé des faits présenté par le Ministre d'État dans sa contre-requête, le CHPG a été rendu destinataire, suivant une commission rogatoire datée du 17 mai 2018, de trois réquisitions judiciaires visant à ce que soient menées des investigations intéressant l'activité du docteur S. F. En considération de la teneur de ces réquisitions, le CHPG a pris la décision de se constituer partie civile, afin notamment de pouvoir avoir accès au dossier d'instruction. De son côté, Monsieur S. F. indique avoir appris, par l'intermédiaire de certaines de ses patientes, qu'il ferait l'objet d'une enquête pour infraction (la nature exacte de cette infraction n'est pas précisée dans la décision). Souhaitant être entendu au plus vite sur ces éléments, le praticien a formulé une demande en ce sens le 22 août 2018 auprès du Directeur de la Sûreté publique. Le même jour, il a également informé de cette démarche son chef de service ainsi que le directeur du CHPG. La procédure administrative proprement dite s'est enclenchée à la fin du mois d'août 2018. Le 30 août 2018, le Conseil d'administration du CHPG s'est réuni. Dès le lendemain, le 31 août 2018, le Conseiller de Gouvernement Ministre des Affaires sociales et de la Santé, agissant au nom du Ministre d'État, a adressé un courrier à Monsieur S. F. pour l'informer de la tenue de cette réunion la veille et de l'intention de l'autorité administrative de donner suite à la proposition dudit Conseil. Aux termes de cette réunion, une mesure de suspension à l'encontre du praticien avait en effet été préconisée, à titre conservatoire, « compte tenu des faits le concernant susceptibles de constituer une infraction de droit commun », et ce en application des dispositions de l'Ordonnance souveraine n° 13.839 du 29 décembre 1998 portant statut des praticiens hospitaliers au CHPG. Par une lettre en date du 4 septembre 2018, le conseil de Monsieur S. F. s'est adressé au Conseiller de Gouvernement Ministre des Affaires sociales et de la Santé afin de dénoncer non seulement l'illégalité d'une telle décision, mais également les conséquences irréversibles qu'entraînerait une suspension des fonctions de son client. Ces observations n'ont toutefois pas infléchi la position de l'administration. Le 6 septembre 2018, le Ministre d'État a notifié à Monsieur S. F. la décision prononçant la suspension de ses fonctions au sein du CHPG. Cette décision, prise sur proposition du président du Conseil d'administration de l'établissement, était fondée sur l'existence d'une plainte déposée à l'encontre du praticien pour des faits justifiant une enquête judiciaire. Elle précisait que la suspension était prononcée dans l'attente de la comparution de l'intéressé devant le conseil de discipline, mais assortie du maintien de son traitement, ainsi que des prestations et avantages sociaux. Enfin, par un acte subséquent du 11 septembre 2018, pris en application de l'Ordonnance souveraine n° 13.839 (mentionnée par erreur matérielle dans les visas de la requête comme portant le numéro 13.939) du 29 décembre 1998 portant statut des praticiens hospitaliers au CHPG, le Ministre d'État a notifié à Monsieur S. F. la saisine du Conseil de discipline du CHPG, à l'effet de répondre des faits qui lui étaient reprochés. C'est à ce stade précis du déroulement des procédures administrative et disciplinaire que le praticien a décidé de saisir la juridiction suprême monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 19 septembre 2018, déposée par Maître Joëlle Pastor-Bensa, Avocat-défenseur près la Cour d'appel, Monsieur S. F. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours en annulation dirigé contre la décision du Ministre d'État du 6 septembre 2018 portant signification de la suspension de ses fonctions au sein du CHPG. Parallèlement à ce recours au fond, et à la même date du 19 septembre 2018, le requérant a déposé une requête distincte tendant à ce qu'il soit sursis à l'exécution de l'acte attaqué. Toutefois, par une ordonnance rendue le 23 novembre 2018, le Président du Tribunal Suprême, statuant conformément aux dispositions de l'article 40 de l'Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, a rejeté cette demande de sursis à exécution. L'instruction de l'affaire au fond s'est poursuivie par un échange nourri d'écritures. Après la désignation, par ordonnance du 19 septembre 2018, de Monsieur Guillaume Drago, Membre suppléant, en qualité de rapporteur, le Ministre d'État a déposé une contre-requête enregistrée le 21 novembre 2018. Le requérant y a répondu par un mémoire en réplique enregistré le 21 décembre 2018, suivi d'une duplique du Ministre d'État enregistrée le 21 janvier 2019. La procédure a été clôturée par procès-verbal du Greffier en Chef en date du 31 janvier 2019, et l'affaire a été renvoyée, par ordonnance présidentielle du 26 avril 2019, à l'audience du Tribunal Suprême du 6 juin 2019, lors de laquelle ont été entendus le rapporteur, Maître Céline Schiavolilni (Avocat au Barreau de Nice) pour le requérant, Maître Jacques Molinié (Avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France) pour le Ministre d'État, ainsi que le Procureur Général en ses conclusions. Les prétentions et moyens développés par Monsieur S. F. au fil de sa requête et de sa réplique s'articulaient autour de conclusions à fin d'annulation, d'injonction et d'indemnisation. Il demandait au Tribunal Suprême d'annuler la décision de suspension du 6 septembre 2018, d'enjoindre au Ministre d'État de le rétablir dans ses fonctions au CHPG, de condamner l'État de Monaco à lui verser des dommages et intérêts en réparation du préjudice subi, et de condamner l'État aux entiers dépens. Au soutien de ses conclusions en annulation, le requérant articulait deux séries de moyens de légalité interne : En premier lieu, il soutenait que la décision attaquée était entachée d'une grave erreur manifeste d'appréciation au regard des articles 78 et 82 de l'Ordonnance n° 13.839 du 29 décembre 1998. Rappelant que si le texte permet au Ministre d'État, sur proposition du Conseil d'administration, de suspendre un praticien (dont la situation doit être réglée dans un délai de quatre mois, prorogeable en cas de sursis à statuer du conseil de discipline dans l'attente d'une décision pénale définitive selon l'article 82), le requérant faisait valoir que cette mesure conservatoire est subordonnée à l'existence d'une faute grave, strictement définie soit par un manquement aux obligations professionnelles, soit par une infraction de droit commun. Selon lui, la jurisprudence exige que les faits présentent un caractère de vraisemblance suffisant et constituent une présomption sérieuse, la gravité devant s'apprécier au vu de l'ensemble des circonstances de l'espèce. Or, Monsieur S. F. soulignait qu'il exerçait depuis dix ans sans aucun antécédent, qu'il n'avait pas encore été auditionné par la police malgré sa demande du 22 août 2018, qu'aucune infraction pénale matériellement constituée ne pouvait lui être reprochée, et que l'administration ne disposait d'aucun élément permettant d'affirmer avec une quasi-certitude sa responsabilité. Il arguait que de simples plaintes ne sauraient suffire à caractériser une faute grave vraisemblable. En décidant néanmoins de le suspendre, le Ministre d'État aurait pris parti en faveur des plaignantes et méconnu son obligation légale de protéger les praticiens hospitaliers contre les attaques de toute nature subies dans l'exercice de leurs fonctions. En second lieu, le requérant invoquait la violation de plusieurs principes généraux du droit : - D'une part, la violation du principe de la présomption d'innocence : la mesure aurait été prise de façon prématurée, sans qu'il ait été entendu par les services de police, sans qu'il ait pu prendre connaissance des faits retenus contre lui et rapporter la preuve contraire. Dans sa réplique, il ajoutait que dans le cadre de l'information judiciaire, le juge d'instruction, attentif au respect de la présomption d'innocence, ne lui avait pas infligé d'interdiction d'exercer ses fonctions, contrairement à l'autorité administrative. - D'autre part, la violation du principe de proportionnalité : la mesure serait manifestement disproportionnée au regard des éléments du dossier et entraînerait des conséquences dramatiques sur sa vie personnelle et professionnelle. Il faisait état d'une perte très sensible de revenus, évaluée dans sa réplique à près de cinquante pour cent de sa rémunération. Il expliquait à cet égard qu'en cas de suspension illégale, l'indemnisation du préjudice matériel exclut les indemnités liées à l'exercice effectif des fonctions (notamment les gardes et astreintes) en raison de la règle de l'absence de service fait. Il invoquait également la perte inévitable et irrémédiable de sa clientèle libérale, ainsi qu'un préjudice moral lié à l'atteinte portée à son honneur et à sa réputation. En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de l'ensemble de la requête et à la condamnation du requérant aux entiers dépens. Ses arguments responsifs étaient les suivants : - Sur l'erreur manifeste d'appréciation : le Ministre d'État soutenait que l'article 78 de l'Ordonnance du 29 décembre 1998 reprend les dispositions classiques du droit de la fonction publique, faisant de la suspension non une sanction, mais une mesure provisoire et préventive. Intervenant par hypothèse avant que la faute ne soit certaine et sans se prononcer sur son existence, elle exige seulement que la faute soit grave et suffisamment vraisemblable. Or, en l'espèce, cette vraisemblance résultait de l'existence de plaintes précises, de la mise en œuvre de l'action publique et de la délivrance, sur commission rogatoire, de trois réquisitions judiciaires. Si l'administration n'était pas tenue de suspendre l'agent, les conditions légales étaient réunies et la mesure a été prise tant dans l'intérêt des patients que du service hospitalier. Par ailleurs, le Ministre d'État écartait comme inopérant le moyen tiré de l'obligation de protection fonctionnelle (prévue à l'article 25 de l'Ordonnance souveraine, citée dans la contre-requête sous le n° 13.389), laquelle n'a ni pour objet ni pour effet d'empêcher l'exercice du pouvoir de suspension face à un comportement vraisemblablement fautif. - Sur les principes généraux du droit : le Ministre d'État opposait l'inopérance du moyen tiré de la présomption d'innocence, ce principe ne s'appliquant pas aux mesures de suspension en raison de leur caractère purement conservatoire et non disciplinaire. Quant au principe de proportionnalité, il faisait valoir que dès lors que la mesure ne se prononce pas sur la culpabilité de l'agent, elle ne saurait, par hypothèse, être disproportionnée. - Sur les conclusions accessoires : le défendeur réfutait la demande d'injonction de réintégration et soulignait, s'agissant des conclusions indemnitaires, que le préjudice allégué n'était justifié qu'à raison des frais irrépétibles exposés, qu'aucun texte ne permet au Tribunal Suprême de faire supporter par une partie au litige. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le Tribunal Suprême était ainsi conduit à résoudre une question juridique centrale relative au régime contentieux des mesures conservatoires dans la fonction publique hospitalière monégasque : **À quelles conditions de légalité interne est subordonnée la décision par laquelle le Ministre d'État prononce, sur le fondement de l'article 78 de l'Ordonnance souveraine n° 13.839 du 29 décembre 1998, la suspension immédiate d'un praticien hospitalier faisant l'objet de poursuites pénales, et une telle mesure est-elle susceptible de caractériser une erreur manifeste d'appréciation ou de méconnaître le principe de la présomption d'innocence ?** De la réponse apportée à cette question principale dépendait directement le sort des questions subsidiaires relatives au prononcé d'une injonction de réintégration et à l'engagement de la responsabilité indemnitaire de l'État du fait d'une éventuelle illégalité fautive. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter la requête de Monsieur S. F., l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême déploie un raisonnement syllogistique d'une grande concision, structuré en quatre étapes successives qui balayent l'ensemble des moyens soulevés. En premier lieu, la Haute Juridiction fixe le cadre normatif en reproduisant intégralement les termes du premier alinéa de l'article 78 de l'Ordonnance n° 13.839 du 29 décembre 1998 portant statut des praticiens hospitaliers au Centre hospitalier Princesse Grace. Ce texte dispose qu'« *en cas de faute grave, qu'il s'agisse d'un manquement aux obligations professionnelles ou d'une infraction de droit commun, le praticien hospitalier intéressé peut, avant la comparution devant le conseil de discipline, être immédiatement suspendu par décision du Ministre d'État, prise sur proposition du conseil d'administration réuni expressément* ». En deuxième lieu, le Tribunal procède à la qualification juridique de la mesure prévue par ce texte en dégageant sa finalité téléologique. Il pose le principe selon lequel une mesure de suspension prise en application de ces dispositions constitue « *une mesure provisoire et conservatoire ayant pour but d'éviter un risque de trouble dans le fonctionnement du service auquel est affectée la personne ayant fait l'objet de cette mesure* ». De cette nature purement préventive et fonctionnelle, le juge déduit une conséquence juridique fondamentale : la mesure de suspension « *n'a, dès lors, pas le caractère d'une sanction* ». En troisième lieu, fort de cette qualification, le Tribunal examine les moyens de légalité interne invoqués par le requérant : - S'agissant du contrôle de l'appréciation des faits par l'autorité administrative, le juge opère un contrôle restreint, limité à l'erreur manifeste d'appréciation, mais orienté vers la finalité de la mesure telle qu'il vient de la définir. Au lieu de s'engager sur le terrain probatoire de la certitude de la faute pénale où voulait l'entraîner le requérant, le Tribunal constate souverainement « *que les faits sur lesquels est fondée la décision attaquée sont de nature à troubler le bon fonctionnement du service hospitalier* ». Ce seul constat suffit à légitimer l'intervention conservatoire du Ministre d'État et conduit mécaniquement au rejet du moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation. - S'agissant de la violation des principes généraux du droit, le Tribunal répond explicitement au moyen tiré de la présomption d'innocence. Il juge « *qu'eu égard à la nature de la mesure prise et aux motifs qui la fonde, Monsieur F. n'est pas fondé à invoquer une méconnaissance du principe de présomption d'innocence* ». La nature non répressive (conservatoire) et les motifs fonctionnels (préservation du service) neutralisent ainsi l'application ou, à tout le moins, la violation de ce principe. On observera que le Tribunal ne consacre pas de considérant autonome au moyen tiré de la violation du principe de proportionnalité, lequel se trouve implicitement mais nécessairement absorbé et écarté par la qualification de mesure non disciplinaire et par le rejet de l'erreur manifeste d'appréciation. De même, l'argument relatif à la protection fonctionnelle n'est pas expressément relevé dans les motifs décisoires, étant absorbé par la légalité reconnue de la mesure prise dans l'intérêt du service. En quatrième et dernier lieu, le Tribunal statue par voie de conséquence sur les conclusions accessoires relatives à la demande d'injonction et à la demande de dommages et intérêts. Appliquant une logique contentieuse implacable, il relève que le rejet des conclusions à fin d'annulation entraîne, par voie de corollaire, le rejet des conclusions indemnitaires (faute d'illégalité susceptible d'engager la responsabilité de la puissance publique) et, « *en tout État de cause* », le rejet des conclusions à fin d'injonction. ### C. Le dispositif Par ces motifs, la juridiction suprême prononce le dispositif suivant : > « DÉCIDE : > La requête de Monsieur S. F. est rejetée. > Les dépens sont mis à la charge de Monsieur F. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 19 juin 2019 par l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême, statuant en matière administrative conformément à l'article 90 B de la Constitution monégasque (et plus particulièrement son 3° visé dans l'arrêt), constitue une illustration particulièrement nette des principes gouvernant le droit de la fonction publique, et spécifiquement le statut des praticiens hospitaliers régi par l'Ordonnance souveraine n° 13.839 du 29 décembre 1998. L'analyse approfondie des motifs adoptés par la Haute Juridiction, mis en regard avec les argumentations respectives des parties telles qu'elles sont rapportées dans les visas de la décision, permet de mesurer la rigueur conceptuelle avec laquelle le juge monégasque distingue l'action administrative conservatoire de la répression disciplinaire ou pénale. #### 1. L'affirmation de la nature purement conservatoire et téléologique de la suspension Le cœur de la décision réside dans la définition que donne le Tribunal Suprême de la mesure de suspension prévue à l'article 78 de l'Ordonnance n° 13.839. En énonçant qu'une telle mesure est « *provisoire et conservatoire* » et qu'elle n'a « *dès lors, pas le caractère d'une sanction* », la juridiction consacre l'analyse classique du droit administratif, telle qu'elle avait été rappelée en défense par le Ministre d'État. Cette qualification emporte une dissociation radicale entre deux logiques : - La logique disciplinaire ou pénale, qui est rétrospective et répressive : elle vise à punir un comportement fautif avéré après l'établissement de la matérialité des faits et de leur imputabilité. - La logique de la suspension administrative, qui est prospective et préventive : elle vise exclusivement, selon la formule même de l'arrêt, à « *éviter un risque de trouble dans le fonctionnement du service auquel est affectée la personne ayant fait l'objet de cette mesure* ». Cette approche téléologique — entièrement tournée vers la préservation de l'ordre public interne au service hospitalier et, comme le soulignait le Ministre d'État
# Tribunal Suprême de Monaco, 29 mars 2018, n° 16864 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 29 mars 2018, n° 16864 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2018/03-29-16864)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'organisation statutaire et financière du personnel de service du Centre Hospitalier Princesse Grace (CHPG) à Monaco repose historiquement sur un mécanisme d'articulation étroite avec le droit de la fonction publique hospitalière française. Le fondement textuel de ce régime réside dans l'article 31 de l'Ordonnance Souveraine n° 7.464 du 28 juillet 1982 portant statut du personnel de service du CHPG. Ce texte opère une répartition des compétences réglementaires et décisionnelles tout en posant une règle matérielle de protection des agents. D'une part, il confie au Ministre d'État le pouvoir de fixer, par voie d'arrêté ministériel pris après avis du conseil d'administration de l'établissement, le classement hiérarchique des différents grades ou emplois hospitaliers au sein d'échelles indiciaires de traitement. D'autre part, il attribue au conseil d'administration du CHPG la compétence pour déterminer les traitements correspondant à ces échelles ainsi que le traitement indiciaire de base. Cette habilitation est toutefois encadrée par une clause de sauvegarde dite de « parité » ou de « faveur » vis-à-vis du droit voisin : l'article 31 dispose expressément que ces fixations interviennent « sans que ces traitements et les modalités d'avancement puissent être inférieurs à ceux des agents occupant les mêmes fonctions dans les établissements hospitaliers publics de la région économique voisine ». Pour assurer la mise en œuvre de cette disposition statutaire, les autorités monégasques avaient initialement opté pour une technique de renvoi dynamique ou de transposition intégrale. L'arrêté ministériel n° 84-472 du 2 août 1984 prévoyait ainsi que les échelles indiciaires de traitement applicables au personnel de service du CHPG étaient purement et simplement celles utilisées dans les établissements hospitaliers publics de la région économique voisine comparables audit Centre hospitalier. Cet alignement mécanique des grilles indiciaires monégasques sur les grilles françaises s'est accompagné d'ajustements spécifiques liés aux particularités socio-économiques de la Principauté. Ainsi, lors de la réduction de la durée légale du travail à 35 heures hebdomadaires en France, la durée statutaire du travail au CHPG a été maintenue à 37,5 heures par semaine. Pour compenser cet écart horaire — et à la suite d'une action en justice engagée avec succès par un agent de l'établissement sollicitant un rappel de salaire consécutif à la réforme française —, la valeur du point d'indice à Monaco a fait l'objet d'une revalorisation de 7,14 %. Toutefois, à partir de l'année 2010, ce système de transposition automatique a cessé d'être appliqué, provoquant des protestations au sein du personnel hospitalier. Selon les éléments exposés par l'administration monégasque, cette rupture s'expliquait par une divergence croissante des politiques salariales et statutaires entre les deux États. En France, une politique de gel du point indiciaire engagée en 2010 avait conduit certaines rémunérations publiques en deçà du niveau du salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC), entraînant une révision structurelle des grilles indiciaires françaises. Parallèlement, la réforme des retraites en France avait abouti à la création d'échelles indiciaires différenciées pour certains grades en fonction de l'âge de départ à la retraite des agents. À Monaco, en revanche, les autorités avaient maintenu les grilles indiciaires françaises antérieures tout en poursuivant une politique de revalorisation régulière du point d'indice indexée sur l'inflation. Afin de mettre un terme aux disparités nées de ces évolutions divergentes, de protéger les avantages acquis et de prémunir le personnel du CHPG contre l'impact des réformes françaises successives, le Gouvernement princier a engagé des travaux visant à doter l'établissement de « grilles indiciaires monégasques » autonomes. Une phase de concertation avec les organisations syndicales a débuté au sein du CHPG en septembre 2013 (ou en 2014 selon la lecture syndicale). Le Syndicat des agents hospitaliers a participé à ces travaux avant de s'en retirer huit mois avant la publication du texte final, après avoir formulé à deux reprises des protestations solennelles contre les principes et les méthodes de travail retenus. Alors que l'élaboration de ce référentiel indiciaire monégasque touchait à sa fin, l'adoption en France d'un « accord relatif à l'avenir de la fonction publique : la modernisation des parcours professionnels, des carrières et des rémunérations » (dit protocole PPCR) a modifié les données de référence. Cet accord s'est traduit en droit français par une série de décrets du 19 mai 2016 modifiant les grilles indiciaires de la fonction publique hospitalière pour la période 2017-2020 et revalorisant le point d'indice, notamment pour les infirmiers diplômés d'État (IDE) de classe normale et les ergothérapeutes de classe normale. Les travaux monégasques ont dès lors été repris afin d'intégrer ces nouvelles données tout en cherchant à maintenir le différentiel de traitement de + 7,14 %, une architecture similaire de classement des métiers et une évolution de carrière favorable. Ce processus a abouti à l'édiction de l'arrêté ministériel n° 2016-782 du 20 décembre 2016 fixant les catégories d'emplois permanents et établissant les échelles indiciaires de traitement applicables au personnel de service du CHPG, publié au Journal de Monaco du 23 décembre 2016. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au Greffe général de la Principauté de Monaco le 22 février 2017 sous le numéro TS 2017-07, le Syndicat des agents hospitaliers, représenté par son secrétaire général en exercice habilité par une délibération de son conseil d'administration du 14 février 2017, a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre l'arrêté ministériel n° 2016-782 du 20 décembre 2016. Les conclusions du syndicat requérant s'articulaient en quatre volets distincts : 1. De première part, l'annulation pour excès de pouvoir de l'arrêté ministériel attaqué, demandée à titre principal contre l'intégralité de l'acte, et à titre subsidiaire contre ses seules dispositions relatives aux infirmiers diplômés d'État de classe normale, aux ergothérapeutes de classe normale ainsi qu'aux agents relevant des catégories B3 et C2. 2. De deuxième part, le prononcé d'une injonction tendant à ce que soit ordonné le réexamen des échelles indiciaires de traitement. 3. De troisième part, le prononcé d'une mesure transitoire visant à faire juger que, jusqu'à la promulgation d'un nouvel arrêté ministériel, les grilles indiciaires de la région économique voisine demeureront applicables aux catégories d'agents visées. 4. Enfin, la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens de l'instance. Au soutien de ses prétentions, le syndicat ne contestait pas dans son principe la volonté des autorités monégasques d'instituer des grilles indiciaires propres, mais soutenait que leur mise en œuvre violait les prescriptions de l'article 31 de l'Ordonnance Souveraine n° 7.464 du 28 juillet 1982. L'argumentation syndicale reposait sur une analyse comparative détaillée démontrant, selon elle, une dégradation des conditions de rémunération et d'avancement pour plusieurs catégories de personnel sur l'ensemble de leur carrière (calculée sur une base de 163 trimestres) : - S'agissant des infirmiers diplômés d'État de classe normale et des ergothérapeutes de classe normale (soumis à la même échelle indiciaire), le syndicat relevait qu'ils demeuraient classés en catégorie B à Monaco avec une durée hebdomadaire de travail de 37,5 heures, tandis que leurs homologues français relevaient désormais de la catégorie A pour 35 heures hebdomadaires en vertu des décrets du 19 mai 2016. Malgré une valeur supérieure du point d'indice à Monaco, le différentiel indiciaire engendrait, sur l'ensemble d'une carrière, un manque à gagner évalué à plus de 47 800 euros au détriment des agents monégasques. En réplique (mémoire enregistré le 19 mai 2017), le syndicat précisait que la comparaison avec les agents français demeurés en catégorie B (dits « actifs ») était inopérante, ces corps ayant été placés en voie d'extinction respectivement en 2010 et 2015, de sorte que tout nouvel entrant en France était nécessairement classé en catégorie A. - S'agissant des agents administratifs et techniques relevant de l'échelle B3 et des agents relevant de l'échelle C2, la requête faisait valoir que leur taux de rémunération horaire et leurs modalités d'avancement (spécifiquement la durée minimale passée au sein d'un échelon) étaient moins favorables qu'en France, générant une perte cumulée sur la carrière supérieure à 16 000 euros pour l'échelle B3 et à 6 000 euros pour l'échelle C2. - En outre, le syndicat soutenait que la majoration de 5 % versée au titre de « l'indemnité monégasque » devait être exclue de l'assiette de comparaison, l'article 31 de l'Ordonnance de 1982 ne visant restrictivement que les « traitements » à l'exclusion des primes et indemnités. Il écartait également l'argument tiré d'un dispositif de minoration des durées moyennes d'échelon, faute de mention de ce mécanisme dans l'arrêté attaqué, et qualifiait d'incompréhensible la notion d'écart de points dans le déroulement de carrière invoquée par la défense. - À titre complémentaire, le requérant dénonçait de nombreuses erreurs matérielles et incohérences affectant les tableaux publiés par l'administration, susceptibles de porter préjudice à certains agents. En défense, par une contre-requête enregistrée le 21 avril 2017 et une duplique enregistrée le 19 juin 2017, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête. L'État de Monaco articulait sa défense autour de la nécessité d'opérer une comparaison globale et à équivalence de conditions de carrière : - Concernant les infirmiers et ergothérapeutes, le Ministre d'État opposait la dualité statutaire française issue de la réforme des retraites : d'un côté, la catégorie dite « sédentaire », reclassée en catégorie A mais soumise en contrepartie à un recul de l'âge de départ à la retraite entre 60 et 65 ans ; de l'autre, la catégorie dite « active », maintenue en catégorie B mais conservant le bénéfice d'un départ anticipé entre 55 et 60 ans. Les agents du CHPG conservant le droit à un départ à la retraite à 55 ans et bénéficiant d'une pension à taux plein après 163 trimestres (contre 166 en France), la seule comparaison pertinente devait s'effectuer avec la catégorie française des « actifs » de catégorie B, peu important sur le plan juridique la mise en extinction de ce corps en France. Sur cette base, le différentiel de traitement s'avérait très favorable aux agents du CHPG (de + 7,42 % au 1er échelon jusqu'à + 10,39 % au 8e échelon). - De manière transversale pour l'ensemble des catégories A, B et C, le Ministre d'État soulignait le maintien du différentiel favorable de plus de 7,14 % lié à la valeur du point, auquel s'ajoutait l'obligation de prendre en compte la majoration de 5 % au titre de « l'indemnité monégasque » perçue par tous les agents pour apprécier les revenus effectivement perçus. - Sur le terrain des modalités d'avancement (notamment pour les échelles B3 et C2), l'État reprochait au syndicat de confondre l'avancement de grade (au choix) et l'avancement d'échelon (à l'ancienneté) et de se focaliser sur les seules durées moyennes d'échelon. Il convenait selon lui d'intégrer l'écart des points de l'indice nouveau majoré dans le déroulement de carrière (plus favorable au CHPG) ainsi que la politique propre à l'établissement de minoration des durées moyennes d'échelon décidée en commissions paritaires, mécanisme que le syndicat ne pouvait ignorer puisqu'il siégeait au sein desdites commissions. - Enfin, le Ministre d'État faisait valoir que le grief tiré des erreurs matérielles manquait en fait au regard de l'édition du Journal de Monaco du 23 décembre 2016 et qu'en toute hypothèse, de telles inexactitudes demeuraient sans incidence sur la légalité de l'acte réglementaire. Après désignation de Monsieur Jean-Michel Lemoyne de Forges, Vice-président, en qualité de rapporteur par ordonnance du 23 février 2017, et clôture de l'instruction par procès-verbal du 26 juin 2017, l'affaire a été renvoyée par ordonnance du 15 janvier 2018 à l'audience du 15 mars 2018. Siégeant et délibérant en assemblée plénière, le Tribunal Suprême a rendu sa décision le 29 mars 2018. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême posait à titre principal une question d'interprétation méthodologique et matérielle de la norme de référence contenue à l'article 31 de l'Ordonnance Souveraine n° 7.464 du 28 juillet 1982. Il s'agissait de déterminer comment le juge de l'excès de pouvoir doit contrôler le respect de l'obligation statutaire selon laquelle les traitements et les modalités d'avancement du personnel de service du CHPG ne peuvent être inférieurs à ceux des agents occupant les mêmes fonctions dans les établissements hospitaliers publics de la région économique voisine, lorsque l'autorité réglementaire monégasque substitue des grilles indiciaires autonomes à l'ancien système de renvoi automatique aux grilles françaises. Plus précisément, cette question centrale se décomposait en quatre sous-problèmes juridiques : 1. **La méthode d'appréciation de l'équivalence :** Le contrôle du caractère au moins aussi favorable du régime monégasque doit-il s'opérer de manière analytique, élément par élément (indice par indice, durée minimale d'échelon par durée minimale d'échelon, taux horaire isolé), ou selon une méthode globale et synthétique intégrant l'ensemble des paramètres financiers, horaires et de carrière (y compris les droits à la retraite) ? 2. **La définition de l'assiette du « traitement » :** Un complément de rémunération tel que la majoration de 5 % dite « indemnité monégasque » doit-il être qualifié d'accessoire indemnitaire exclu de la comparaison (au motif que l'article 31 ne vise que le « traitement »), ou constitue-t-il un élément intrinsèque du traitement indiciaire devant être intégré au calcul comparatif ? 3. **L'identification du terme de comparaison pertinent en droit voisin :** Lorsque la réglementation française scinde un même métier (infirmiers, ergothérapeutes) en deux catégories statutaires distinctes (catégorie A « sédentaire » et catégorie B « active » en voie d'extinction) assorties d'âges de départ à la retraite différents, avec laquelle de ces catégories la grille monégasque doit-elle être comparée pour vérifier le respect de l'article 31 ? 4. **L'incidence des vices de forme matériels :** Des erreurs matérielles affectant la publication des tableaux indiciaires annexés à un arrêté ministériel sont-elles de nature à entacher d'illégalité l'acte réglementaire lui-même ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter le recours, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement structuré en cinq temps, caractérisé par le choix d'une approche globale et réaliste de la comparaison statutaire. En premier lieu, la Haute Juridiction fixe le cadre théorique et méthodologique du contrôle de légalité au regard de l'article 31 de l'Ordonnance du 28 juillet 1982. Après avoir reproduit littéralement les termes de cet article, le Tribunal pose un considérant de principe déterminant : toute comparaison entre la fonction publique hospitalière française et le régime applicable au CHPG « doit tenir compte de l'ensemble des éléments qui affectent le traitement et les conditions d'avancement des agents ». Le juge dresse alors une liste énonciative mais détaillée de ce faisceau d'indices : - le montant du traitement correspondant aux différentes échelles indiciaires ; - le temps de travail hebdomadaire ; - le rythme des avancements d'échelon et de grade ; - la progression de la rémunération entre le début et la fin de la carrière ; - la durée de la carrière ; - l'âge d'admission à la retraite ; - les possibilités d'obtention d'une pension de retraite à taux plein. Ce faisant, le Tribunal Suprême écarte d'emblée la méthode analytique ou « pointilliste » revendiquée par le syndicat requérant, qui consistait à isoler certains paramètres (tels que la durée minimale dans un échelon ou l'indice brut facial) pour en déduire une illégalité, au profit d'un bilan global de la condition financière et statutaire de l'agent sur l'intégralité de son parcours professionnel jusqu'à la liquidation de ses droits à pension. En deuxième lieu, le Tribunal tranche la controverse relative à la nature juridique de la majoration de 5 % appliquée au traitement indiciaire à Monaco. Contre l'interprétation littérale et restrictive du syndicat qui y voyait une simple prime exclue du champ de l'article 31, le juge procède à une requalification fonctionnelle fondée sur un triple critère : « eu égard à sa finalité, sa généralité et son automaticité, la majoration de 5 % appliquée au traitement indiciaire doit être regardée comme un élément de ce traitement ». Parce qu'elle est versée à tous les agents sans condition aléatoire liée à la manière de servir ou à des sujétions particulières, cette majoration s'incorpore juridiquement au traitement de base et doit donc peser dans la balance comparative. En troisième lieu, le juge applique sa grille d'analyse multicritères aux griefs relatifs à la durée du travail et au rythme d'avancement des catégories B3 et C2, en mettant en œuvre un mécanisme de compensation interne : - Sur le temps de travail : le Tribunal reconnaît que la durée hebdomadaire du travail au CHPG (37,5 heures) excède celle en vigueur dans les établissements publics de santé français (35 heures). Toutefois, il constate immédiatement que cet écart est neutralisé sur le plan financier dès lors que « la valeur du point d'indice a été augmentée à due concurrence » (référence implicite à la revalorisation de 7,14 %). - Sur les modalités d'avancement : de manière similaire, le juge admet le fait allégué par le requérant selon lequel l'ancienneté requise pour franchir certains échelons, notamment au sein des grades C2 et B3, est plus élevée à Monaco qu'en France. Mais il écarte toute violation de l'article 31 en relevant que cette lenteur relative de certains passages d'échelon est compensée par le fait que « la progression de la rémunération entre le début et la fin de la carrière y est plus importante ». L'amplitude indiciaire globale l'emporte ainsi sur la vitesse ponctuelle de franchissement d'un échelon intermédiaire. En quatrième lieu, le Tribunal examine la situation spécifique des infirmiers et ergothérapeutes de classe normale. Sans entrer dans le débat sur la mise en voie d'extinction des corps en droit français, le juge valide l'approche d'équivalence des profils de carrière défendue par le Ministre d'État. Il juge que l'échelle indiciaire appliquée à ces agents au CHPG « n'est pas inférieure à celle de leurs collègues qui, au sein de la fonction publique hospitalière française, ont la même durée de carrière, le même âge d'admission à la retraite et les mêmes possibilités d'obtention d'une pension de retraite à taux plein ». En liant indissociablement l'échelle indiciaire aux paramètres de la retraite, le Tribunal entérine la comparaison avec la catégorie B française (« active ») et juge inopérant le parallèle avec la catégorie A française, dont les indices supérieurs sont la contrepartie d'un allongement de la vie active que ne subissent pas les agents monégasques. De la réunion de ces quatre séries de constat